CC BY
13
ЭКОЛОГИЯ (ПО ОТРАСЛЯМ) ECOLOGY (ITS BRUNCHES)
УДК 332.8.74
https://doi.org/10.23947/2413-1474-2020-4-3-38-45
Организационно-хозяйственные аспекты природопользования в городских условиях Чешев А. С.1, Поляков П. В.2
1 Донской государственный технический университет, г. Ростов-на-Дону, Российская Федерация 2Московский государственный университет по землеустройству, г. Москва, Российская Федерация
Формирование экологической ситуации в городских условиях имеет исключительно важное значение еще и потому, что охрана окружающей природной среды здесь оказывает существенное влияние на здоровье населения. В этой связи рассмотрение важных вопросов организационно -хозяйственного обустройства городских территорий с учетом экологических факторов вызывает определенный интерес и обеспечивает благоприятные условия для определения высокоэффективных подходов, обосновывающих создание экологически безопасной окружающей природной среды. В этой связи рассмотрение принципиальных вопросов сохранения окружающей природной среды в условиях городской агломерации приобретает исключительное значение для организации эффективной природохозяйственной деятельности в городских условиях.
Ключевые слова: земля, природа, экономика, хозяйственная деятельность, природопользование, городская среда, эффективность.
Для цитирования: Чешев, А. С. Организационно-хозяйственные аспекты природопользования в городских условиях / А. С. Чешев, П. В. Поляков // Экономика и экология территориальных образований. — 2020. — Т. 4, № 3. — С. 38-45, https://doi.org/10.23947/2413-1474-2020-4-3-38-45
Organizational and economic aspects of nature management in urban conditions
Cheshev A. S.1, Polyakov P. V.2
1Don State Technical University, Rostov-on-Don, Russian Federation 2Moscow State University of land management, Moscow, Russian Federation
The formation of the ecological situation in urban conditions is also extremely important because the protection of the natural environment here has a significant impact on the health of the population. In this regard, consideration of important issues of organizational and economic development of urban areas, taking into account environmental factors, is of particular interest and provides favorable conditions for determining highly effective approaches that justify the creation of safe environment. In this regard, consideration of the fundamental issues of preserving the natural environment in an urban agglomeration is of exceptional importance for the organization of effective environmental management in urban conditions.
Keywords: land, nature, economy, economic activity, nature management, urban environment, efficiency.
For citation: Cheshev A.S., Polyakov P. V. Organizational and economic aspects of nature management in urban conditions. Economy and ecology of territorial formations, 2020, vol.4, no 3, pp. 38-45. https://doi.org/10.23947/2413-1474-2020-4-3-38-45
Введение. Задачи, связанные с решением разнообразных экологических проблем и обеспечением охраны окружающей среды, в силу своей неоспоримой значимости являются предметом пристального внимания для всех уровней публичной власти. При этом особенно важна и актуальна данная проблема для органов местного самоуправления, так как именно на муниципальном уровне находит свое наиболее ярко выраженное проявление абсолютное большинство экологических проблем.
В данном контексте необходимо отметить, что обязательность участия органов местного самоуправления в реализации мероприятий в сфере охраны окружающей среды и их ответственность в области обеспечения экологической безопасности на территории конкретного муниципального образования закреплены в качестве одного из ключевых принципов охраны окружающей среды в тексте Федерального закона «Об охране окружающей среды». Цель авторов данной статьи — рассмотреть комплекс экологических полномочий органов местного самоуправления и организационно -хозяйственные аспекты природопользования в городских условиях, определив принципиальные вопросы сохранения окружающей природной среды в условиях городской агломерации при организации эффективной при-родохозяйственной деятельности, а также причины, возникающие при реализации функции по осуществлению муниципальным образованием экологического контроля.
Организационно-хозяйственные аспекты формирования территориальной среды. В современных условиях формирование наиболее оптимального варианта распределения экологических полномочий между различными уровнями управления нельзя назвать завершенным, в связи с чем присутствует определенная недоработанность как механизма наделения органов местного самоуправления экологическим полномочиями, так и непосредственно процесса реализации этих полномочий и контроля за ее осуществлением.
Следует отметить, что Н. С. Дунаева вполне закономерно отмечает направленность местного самоуправления на решение самых насущных вопросов местного значения, что позволяет учесть весь комплекс специфических особенностей конкретной территории [1]. При этом Э. Ю. Майкова и Е. В. Симонова характеризуют вопросы местного значения в качестве элемента, определяющего возможность граждан участвовать в решении проблем, возникающих в муниципальном образовании, самостоятельно осуществляя принадлежащую им власть [2].
Поэтому именно вопросы местного значения можно представить в виде компетенции органов местного самоуправления. Необходимым условием ее реализации являются правовое закрепление перечня вопросов местного значения, наделение органов местного самоуправления полномочиями по решению включенных в него вопросов и полноценная экономическая и финансовая основа для их реализации, которая включает в себя источник доходов местного бюджета и имущество, требуемое для того, чтобы решить вопросы местного значения. При этом одними из важнейших вопросов местного значения являются различные аспекты организации природопользования и охраны окружающей среды на территории муниципального образования. Решение из относится к сфере экологических полномочий системы местного самоуправления.
Н. В. Кичигин и Н. И. Хлуденева, характеризуя подобные полномочия, отмечают, что они состоят в организации охраны природной среды и проведении мероприятий, которые направлены на улучшение экологической ситуации в рамках территории конкретного муниципального образования [3]. А. Б. Уджуху, представляя свою трактовку сущности рассматриваемых полномочий, определил их как совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в области охраны окружающей среды, а также осуществление переданных им полномочий [4].
Экологические полномочия органов местного самоуправления рассмотрены в федеральном законодательстве достаточно подробно. Важнейшим законодательным актом, в рамках которого определяется компетенция этих органов в экологической сфере, является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющий набор полномочий для различных видов муниципальных образований [5].
Отметив как несомненно положительный факт законодательное наделение органов местного самоуправления достаточно широким кругом полномочий экологического профиля, в то же время к
числу ключевых недостатков, проявляющихся в процессе их реализации, можно отнести отсутствие гибкости при определении их совокупности, при том, что муниципальным образованиям, расположенным на огромной территории Российской Федерации, присущ большой спектр отличий друг от друга.
Рассматривая комплекс экологических полномочий органов местного самоуправления МО «Город Ростов-на-Дону», прежде всего следует указать на тот факт, что устав Ростова-на-Дону, который можно назвать городской конституцией, в статье 7 констатирует, что местное сообщество во взаимодействии с органами государственной власти определят в качестве важнейшей задачи обеспечение прав жителей на наличие в городе благоприятной природной среды и получение достоверной информации о ее состоянии, на защиту от недопустимого уровня загрязнения и на возмещение ущерба, понесенного вследствие наличия правонарушений экологического характера.
Статья 46 устава относит к числу исполнительно-распорядительных полномочий администрации города следующие полномочия в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды: регулирование использования городских земель; владение, пользование и распоряжение находящимися в муниципальной собственности водными объектами; осуществление земельного и лесного контроля; обеспечение проведения мероприятий по охране окружающей среды на городской территории; информирование жителей города об экологической обстановке; уведомление соответствующих органов о действиях хозяйствующих субъектов, представляющих угрозу для окружающей среды; организация общественных экологических экспертиз, обсуждений, опросов, референдумов касательно намечаемой деятельности, подлежащей экологической экспертизе [6].
В свою очередь, к совместному ведению городской и районных администраций отнесено участие в осуществлении полномочий в области землепользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
23 июня 2006 года Ростовской-на-Дону городской думой было принято положение об организации мероприятий по охране окружающей среды на территории города Ростова-на-Дону [7]. Помимо констатации основных постулатов, определяющих принципы реализации экологической политики на территории города, данный документ устанавливает порядок взаимодействия органов муниципального управления по вопросам, имеющим отношение к осуществлению мероприятий в сфере охраны окружающей среды. К принципам, на которых должна базироваться экологическая политика органов местного самоуправления, положением отнесены:
• реализация единого подхода к обеспечению охраны окружающей среды и поддержанию экологической безопасности во всех областях муниципального хозяйства;
• установление презумпции экологической опасности экономической деятельности;
• необходимость широкого внедрения современных экологоориентированных технологий;
• учет экологической составляющей при разработке прогнозов социально-экономического развития;
• реализация мероприятий по внедрению на предприятиях Ростова-на-Дону систем управления окружающей средой, ориентированных на повышение уровня экологической безопасности данных хозяйствующих субъектов;
• обеспечение доступности информации экологического профиля для всех субъектов городского развития, а также привлечение их к участию в решении задач природоохранной направленности.
При этом осуществление предварительной оценки планируемых к реализации природоохранных мероприятий и разработка в случае необходимости дополнительных мероприятий, включаемых в городские целевые экологические программы, возложено на комитет по охране окружающей среды администрации Ростова-на-Дону. Он является ключевым функциональным подразделением администрации города, осуществляющим полномочия в области охраны окружающей среды на территории Ростова-на-Дону. Деятельность комитета курирует первый заместитель главы городской администрации.
Основными задачами комитета являются:
1) организация мероприятий в сфере охраны окружающей среды; Ьйр://есо.еЛоп81и.щ/ 40
2) обеспечение чистоты и порядка на городской территории, выявление и предупреждение административных правонарушений в экологической сфере, повышение эффективности мер административного воздействия, увеличение поступлений средств от штрафных санкций в местный бюджет;
3) сохранение и восстановление природных комплексов;
4) повышение уровня экологического воспитания и образования.
В соответствии с положением об организации мероприятий по охране окружающей среды на территории города Ростова-на-Дону комитет ответственен за проведение анализа отчетных материалов, предоставляемых соответствующими подразделениями городской администрации и организациями коммунального комплекса, достаточности реализуемых мероприятий, а также за осуществление проверок исполнения мероприятий природоохранного профиля подрядными организациями и муниципальными заказчиками [7].
В рамках исполнения обязанностей по осуществлению муниципального контроля комитету предоставлено право проведения проверок соблюдения нормативных требований по организации мероприятий в сфере охраны окружающей среды и составления актов проверок, выдачи предписаний по их результатам, составления протоколов об административных правонарушениях, направления материалов о выявленных нарушениях в соответствующие органы с целью привлечения к ответственности виновных лиц [7].
Главой администрации города было также принято постановление «Об утверждении Положения «О контроле за исполнением муниципальных правовых актов в сфере организации мероприятий по охране окружающей среды на территории города Ростова-на-Дону» [8]. В соответствии с данным положением, в качестве основной формы подобного контроля определено осуществление проверок исполнения муниципальных правовых актов, регулирующих осуществление природоохранных мероприятий со стороны отраслевых и территориальных подразделений городской администрации, а также юридических и физических лиц. При этом в качестве основных направлений контроля за исполнением муниципальных правовых актов определены:
• выявление случаев нарушения требований к организации мероприятий в области охраны окружающей среды, содержащихся в муниципальных правовых актах;
• осуществление контроля за состоянием зеленых насаждений, городских лесов, соблюдением режима функционирования ООПТ, охраной недр при проведении производственной деятельности, санитарным содержанием находящихся в муниципальной собственности водных объектов и территорий водоохранных зон;
• проведение мероприятий по проверке нарушений, которые выявлены в рамках осуществления общественного экологического контроля.
Таким образом, можно констатировать наличие в местных нормативных правовых актах достаточно широкого круга экологических полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.
Анализ практической реализации полномочий, которыми наделен комитет по охране окружающей среды администрации города Ростова-на-Дону, можно осуществить на примере ключевых результатов его деятельности в 2018 году.
В рамках работы по минимизации ущерба при осуществлении градостроительной деятельности специалистами комитета было рассмотрено 928 проектов и проведено 1278 обследований зеленых насаждений, что в целом позволило предотвратить уничтожение 3509 деревьев.
В целях восстановления зеленых насаждений хозяйствующим субъектам предъявляются требования по выполнению компенсационного озеленения с превышением на 30 процентов общего количества древесно-кустарниковой растительности, планируемой к уничтожению в соответствии с утвержденной проектной документацией. В рамках подобного подхода в 2018 году разработано и согласовано 65 схем компенсационного озеленения городских территорий с посадкой 5649 деревьев и 14868 кустарников.
В рамках реализации полномочий по осуществлению административного контроля в 2018 году было проведено 600 рейдов по контролю за соблюдением правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, по итогам которых ликвидировано 587 свалочных очагов, собрано и вывезено около 20 тыс. тонн мусора. По итогам 2018 года вынесено 9527 решений о привлечении к административной ответственности, из которых 3513 предполагали вынесение предупреждений, а 6014 — наложение штрафных санкций. При наложении штрафных санкций на общую сумму 27,1 млн рублей с нарушителей было взыскано около 16,5 млн рублей.
Комплексное, хотя и несколько упрощенное представление об эффективности реализации экологических полномочий органов местного самоуправления может дать анализ исполнения муниципальной программы «Охрана окружающей среды города Ростова-на-Дону» на 2014-2018 гг. как ключевого документа, определяющего основные целевые ориентиры практического приложения этих полномочий. Основные задачи данной программы состояли в следующем: улучшение качества воды водных объектов, расположенных на территории города; сохранение городского зеленого фонда; повышение уровня экологического образования.
Успешность их решения можно оценить, исходя из оценки достижения запланированных результатов в разрезе всех лет реализации программы (табл. 1).
Приведенные в таблице данные позволяют констатировать, что итоговая оценка степени достижения целевых показателей программы за весь период ее реализации составила (133,5+101,0+86,4+100,0+100,0) / 5=104,2%.
В то же время бюджетная эффективность реализации программы, рассчитанная как соотношение фактически произведенных и запланированных бюджетных расходов, составила 5820577,1 / 7096839,4 * 100% = 82% и была признана средней. Итоговая эффективность реализации программы составила 89,9% и также была признана средней [9-11].
Таблица 1
Целевые параметры и результаты реализации муниципальной программы «Охрана окружающей среды города Ростова-на-Дону»
Показатель Единица Значения целевых параметров и достигнутых результатов
измерения 2014 2015 2016 2017 2018
Удельный вес % 83,5/ 84,0/ 84,0/ 85,0/ 85,5/
канализованных террито- 83,8 85,1 84,3 85,0 85,5
рий
Количество аварий на се- ед. 2,7/ 2,7/ 2,5/ 2,4/ 2,3/
тях водопровода и кана- 2,8 0 0 2,4 2,3
лизации (на 1 км сети)
Количество сохраненных шт./год 2000/ 2000/ 2000/ 2000/ 2000/
при осуществлении хо- 3879 4010 2834 3746 3500
зяйственной деятельно-
сти зеленых насаждений
Количество информаци- ед./год 44/ 46/ 48/ 50/ 52/
онных сообщений об 63 47 50 102 87
экологической ситуации
в городе
Заключение. Таким образом, анализ сложившейся ситуации позволяет констатировать, что при достаточно стандартном наборе экологических полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на территории МО «Город Ростов-на-Дону», возникают определенные проблемы в процессе их выполнения, что, по мнению авторов, обусловлено, в частности, недостаточной реализацией функции по осуществлению муниципального экологического контроля, позволяющей опера-
тивно выявлять основные проблемные точки, препятствующие обеспечению экологического благополучия жителей города, и принимать меры по их устранению, о чем свидетельствует взыскание с нарушителей лишь 61% от суммы штрафов, начисленных за правонарушения, имеющие отношения к различным аспектам природопользования и охраны окружающей среды. Именно в контексте их развития должно быть заложено одно из ключевых направлений практической реализации экологических полномочий органов местного самоуправления на территории городского образования.
Библиографический список
1. Дунаева, Н. С. Современное состояние институтов местного самоуправления: свежий взгляд на проблемы / Н. С. Дунаева // Молодой ученый. — 2015. — № 21(101). — С. 595-597.
2. Майкова, Э. Ю. Тенденции развития местного самоуправления / Э. Ю. Майкова, Е. В. Симонова // Власть. — 2013. — Т. 21, № 6. — С. 130-133.
3. Кичигин, П. В. Правовая охрана окружающей среды на местном уровне / П. В. Кичигин, Н. И. Хлуденева // Журнал российского права. — 2011. — № 1. — С. 63-68.
4. Уджуху, А. Б. Правовые проблемы муниципального экологического контроля и мониторинга / А. Б. Уджуху // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России : Материалы «круглого стола». — Москва : Юриспруденция, 2008. — С. 88-91.
5. Рубченко, Н. А. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды / Н. А. Рубченко // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХИГС. Серия : Юриспруденция. — 2017. — № 2. — С. 62-64.
6. Устав города Ростова-на-Дону : [принят решением Ростовской-на-Дону городской думы от 9 апреля 1998 года] : [Электронный ресурс] / Гарант. — Режим доступа: https://base.garant.ru/9912322/ (дата обращения: 30.09.2020).
7. О принятии «Положения об организации мероприятий по охране окружающей среды на территории города Ростова-на-Дону» : решение Ростовской-на-Дону городской думы от 23 июня 2006 года, № 139 [Электронный ресурс] / Электронный фонд правовой и нормативно -технической документации. — Режим доступа: http: //docs. cntd. ru/document/432876222 (дата обращения: 30.09.2020).
8. Об утверждении Положения «О контроле за исполнением муниципальных правовых актов в сфере организации мероприятий по охране окружающей среды на территории города Ростова-на-Дону» : постановление мэра города Ростова-на-Дону от 20 августа 2008 года № 208 [Электронный ресурс] / Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. — Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/432875697 (дата обращения: 30.09.2020).
9. Чешев, А. С. Основы городского природопользования / А. С. Чешев, Н. В. Карпова. — Москва : Вузовская книга, 2011. — 224 с.
10. Чешев, А. С. Эколого-экономический механизм обеспечения эффективности использования городских территорий : монография / А. С. Чешев, Т. В. Власенко, О. Ю. Шевченко. — Москва : Вузовская книга, 2012. — 176 с.
11. Чешев, А. С. Организационно-хозяйственные аспекты городского землепользования / А. С. Чешев, В. В. Поляков, К. В. Тихонова. — Ростов-на-Дону : Книга, 2016. — 220 с.
Поступила в редакцию 14.06.2020 Запланирована в номер 25.07.2019
Об авторах:
Чешев Анатолий Степанович, ведущий научный сотрудник центра научных компетенций Донского государственного технического университета (344003, РФ, г. Ростов-на-Дону пл. Гагарина, 1), доктор экономических наук, профессор
Поляков Павел Владимирович, доцент Московского государственного университета по землеустройству (105064, РФ, г. Москва, ул. Казакова, 15), кандидат экономических наук, доцент
References
1. Dunaeva NS. Sovremennoe sostoyanie institutov mestnogo samoupravleniya: svezhij vzglyad na problemy [Current state of local government institutions: a fresh look at the problems]. Young researcher, 2015;21;101: 595-597 (In Russ.)
2. Majkova EYu., Simonova EV. Tendencii razvitiya mestnogo samoupravleniya [Tendencies of local self-government development]. Vlast', 2013;21;6: 130-133 (In Russ.)
3. Kichigin PV., Hludeneva NI. Pravovaya ohrana okruzhayushchej sredy na mestnom urovne [Legal protection of the environment at the local level]. Journal of Russian law, 2011;1: 63-68 (In Russ.)
4. Udzhuhu AB. Pravovye problemy municipal'nogo ekologicheskogo kontrolya i monitoringa [Legal problems of municipal environmental control and monitoring]. Legal problems of state, municipal and other types of environmental control in Russia: materials of the "round table". — Moscow : Jurisprudence,2008: 8891 (In Russ.)
5. Rubchenko NA. Polnomochiya organov mestnogo samoupravleniya v sfere ohrany okruzhayushchej sredy [Powers of local self-government bodies in the field of environmental protection]. Scientific Bulletin of the Volgograd branch of RANEPA. Series: Jurisprudence, 2017;2: 62-64 (In Russ.)
6. Ustav goroda Rostova-na-Donu: [prinyat resheniem Rostovskoj-na-Donu gorodskoj dumy ot 9 aprelya 1998 goda] : [Elektronnyj resurs] [Charter of Rostov-on-don: [adopted by the decision of the Rostov-on-don city Duma of April 9, 1998] : [Electronic resource]. Garant (In Russ.)
7. O prinyatii «Polozheniya ob organizacii meropriyatij po ohrane okruzhayushchej sredy na territorii goroda Rostova-na-Donu»: reshenie Rostovskoj-na-Donu gorodskoj dumy ot 23 iyunya 2006 goda, № 139 [Elektronnyj resurs] / Elektronnyj fond pravovoj i normativno-tekhnicheskoj dokumentacii [On the adoption of the "Regulations on the organization of environmental protection activities in the city of Rostov-on-don": decision of the Rostov-on-don city Duma of June 23, 2006, No. 139 [Electronic resource]. Electronic Fund of legal and regulatory and technical documentation] (In Russ.)
8. Ob utverzhdenii Polozheniya «O kontrole za ispolneniem municipal'nyh pravovyh aktov v sfere organizacii meropriyatij po ohrane okruzhayushchej sredy na territorii goroda Rostova-na-Donu» : post-anovlenie mera goroda Rostova-na-Donu ot 20 avgusta 2008 goda № 208 [Elektronnyj resurs] Elektronnyj fond pravovoj i normativno-tekhnicheskoj dokumentacii [On approval of the regulation "On control over execution of municipal legal acts in the sphere of organization of events on environment protection on the territory of the city of Rostov-on-Don" : resolution of the mayor of the city of Rostov-on-Don, August 20, 2008 № 208 [Electronic resource] Electronic Fund of legal and normative-technical documentation] (In Russ.)
9. Cheshev AS. Osnovy gorodskogo prirodopol'zovaniya [Fundamentals of urban environmental management]. Moscow, The University Book, 2011:225 (In Russ.)
10. Cheshev AS., Vlasenko TV. Ekologo-ekonomicheskij mekhanizm obespecheniya ef-fektivnosti ispol'zovaniya gorodskih territorij : monografiya [Ecological and economic mechanism for ensuring the efficient use of urban territories : monograph] (In Russ.)
11. Cheshev AS., Polyakov VV. Organizacionno-hozyajstvennye aspekty gorodskogo zem-lepol'zovaniya [Organizational and economic aspects of urban land use]. Rostov-on-Don, the Book, 2016:220 (In Russ.)
Received 14.06.2020 Scheduled in the issue 27.07.2020
Authors:
Cheshev Anatoly S., leading researcher at the center for scientific competence of Don State Technical University ((1, Gagarin Square, Rostov-on-Don, RF, 344003), doctor of Economics, Professor
Polyakov Pavel V., associate Professor, department of «Land management», Moscow State University (15 Kazakova str Moscow, RF, 105064), candidate of economic Sciences, associate Professor
