CC BY
90
Опыт жилищной реформы
в странах Центральной и Восточной Европы
Д. Г. Родионов,
д. э. н., профессор Ленинградского областного института экономики и финансов (ЛОИЭФ)
The article deals with the actual problems of housing reform in post-socialist countries. The author analyses its merits and demerits for using this experience in Russian practice.
В статье анализируются актуальные проблемы жилищной реформы в постсоциалистических странах, достоинства и недостатки проводимой реформы в целях использования ее положительных сторон в российской практике.
Трансформационный период развития экономики стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) охватил, в том числе, жилищно-коммунальную сферу, которая оказалась на изломе проблем развивающихся рыночных отношений, с одной стороны, и формирования системы социальной защиты населения, с другой. Кризис трансформационного периода проявился в сокращении объемов жилищнокоммунального строительства, снижении затрат местных бюджетов на финансирование ремонтно-эксплуатационного производства в жилищном хозяйстве, обеспечение населения бытовыми и коммунальными услугами, замедлении процесса улучшения качественных характеристик жилищного фонда, условий проживания граждан.
Жилищная реформа стран ЦВЕ предусматривала поэтапный переход к увеличению компенсации затрат на оплату услуг ЖКХ за счет платежей населения. Однако вмешательство государства в целях усиления контроля за деятельностью коммунальных предприятий признавалось целесообразным, что объяснялось как высокой монополизацией ЖКХ и особенностями управления, сложившимися в этой сфере в годы социализма, так и трудностями, возникшими в ходе проведения реформ. Государственное регулирование признавалось необходимым, главным образом, в программах социальной защиты уязвимых слоев населения. Жилищная политика стран ЦВЕ предусматривала оказание финансовой помощи по оплате услуг ЖКХ всем нуждающимся гражданам.
В социалистический период большое внимание в странах ЦВЕ уделялось проблеме обеспечения населения жильем. До конца 1960-х гг. на эти цели расходовалось более 5% национального дохода, а жилье распределялось бесплатно под жестким контролем государства. Однако к началу 1970-х гг. большинство стран ЦВЕ (кроме Румынии и Албании) отказались от «советской модели» бесплатного распределения жилья и перешли к его коммерческому приобретению домохозяйствами (исключением были только малоимущие граждане). При этом предусматривались раз-
нообразные формы государственной финансовой поддержки граждан (кредиты, займы, долгосрочная аренда жилья с последующим выкупом в рассрочку и др.). Однако полностью решить проблему обеспечения домохозяйств жильем в странах ЦВЕ не удалось вплоть до второй половины 1980-х гг. (исключением явилась только ГДР). Кроме того, количественные и, особенно, качественные параметры жилищного фонда в социалистических европейских странах были заметно ниже, чем в других государствах Западной Европы.
Анализ структуры капитальных вложений в строительство нового жилищного фонда в странах ЦВЕ в период до середины 1980-х гг. показал, что основными подрядчиками в ГДР, Чехословакии, Румынии и Албании стали государственные застройщики, доля которых в общем объеме нового жилищного строительства превышала 50% (для ГДР и Чехословакии) и 70% — для Румынии и Албании. На частный сектор и жилищно-строительные кооперативы в ГДР и Чехословакии приходилось примерно по 25%. В Румынии и Албании эти сектора были представлены значительно слабее и не превышали 25%. В Польше, Венгрии и Болгарии преобладали частные источники (до 70%) финансирования нового жилищного строительства. Для сравнения в СССР, главными застройщиками были государственные подрядные организации, а центральный бюджет страны финансировал более 80% строительства нового жилья и объектов коммунально-бытового назначения, имело место преимущественно бесплатное распределение жилья.
Вторая половина 1980-х гг. характеризовалась ростом напряженности в развитии экономики и социальной сферы в социалистических странах ЦВЕ. Увеличение государственного внутреннего и внешнего долга, бюджетного дефицита, рост мировых цен на энергоресурсы, либерализация потребительских цен и др. снижали возможности жилищно-коммунального строительства. За 1981-1990 гг. его объемы в некоторых странах региона (Польша, Венгрия,
ИННОВАЦИИ № 6 (104), 2007
ИННОВАЦИИ № 6 (104), 2007
Румыния, Албания) уменьшились почти на 30%. Относительно стабильной в этот период оставалась ситуация в Болгарии, где сокращение объемов жилищного строительства составило всего 1% [4].
Таким образом, общими чертами жилищной политики, присущими большинству государств региона стали: изменение структуры источников капитальных вложений в новое жилищное строительство в пользу частных застройщиков; возрастание требований к количественным и, особенно, качественным параметрам жилищного фонда; приватизация пользователями своего жилищного фонда; изменение системы оплаты услуг ЖКХ; сокращение объемов государственных субсидий в жилищно-коммунальную сферу; формирование механизма социальной помощи малоимущим семьям на потребление услуг ЖКХ. Все это повлияло на существенное снижение объемов жилищного строительства в странах ЦВЕ. Так, например, в Болгарии в 1991-2000 гг. жилищный фонд возрос на 2% против 19% в 1981-1990 гг.; в Польше — на 8% против 16%. В Чехии и Словакии за 1992-
1998 гг. прирост составил 2% и 4%, в то время как в Чехословакии в 1981-1990 гг. жилищный фонд увеличился на 14% [7].
Существенные изменения произошли в системе оплаты населением услуг ЖКХ. Формирование рыночных отношений в отрасли сопровождалось снижением государственных дотаций потребителям, что во многом объяснялось острой нехваткой бюджетных средств. Наиболее ощутимым для населения оказался динамичный рост ставок и тарифов на услуги ЖКХ, несмотря на то, что на первоначальном этапе реформ в большинстве стран ЦВЕ их уровень регулировался государством. Тем не менее, расходы на оплату услуг ЖКХ росли быстрее, чем реальный уровень доходов граждан.
Анализ состояния рынка услуг ЖКХ населению в странах ЦВЕ показывает, что при наличии многих аналогичных изменений в рассматриваемой сфере, имеют место некоторые отличительные особенности. Так, в Болгарии и Чехии, в соответствии с принятыми программами реформ в сфере ЖКХ, преобразования были направлены, главным образом, на поэтапное увеличение тарифов. С 1990 г. в Болгарии был введен дифференцированный тариф на электроэнергию домохозяйствам (дневной и ночной), однако до 1995 г. имел место более чем пятикратный рост стоимости электроэнергии.
Динамика увеличения тарифов на электроэнергию снизилась только к 1999 г. В 2000 г. уровень дневного и ночного тарифа составил около 140% по отношению к предыдущему году [5]. Увеличение тарифов было также характерно для других видов коммунальных услуг тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, канализирования.
В Чехии тарифы на услуги ЖКХ росли более низкими темпами, чем в Болгарии и других странах ЦВЕ. Стоимость оплаты основных потребляемых населением коммунальных услуг (электро-, газо-, водо- и теплоснабжение) стала возрастать только с 1993 г. и к 2000 г. увеличилась втрое [2]. Тем не менее, правительство страны до настоящего времени
ежегодно реализует программы крупных государственных дотаций предприятиям жилищно-коммунальной сферы, что позволяет сдерживать рост тарифов на услуги ЖКХ.
С 1990 г. по 2001 г. заметно возросли тарифы на услуги ЖКХ в Венгрии — более чем в 13 раз, а по некоторым услугам — в 20 раз (например, газоснабжение) [7]. Значительный рост тарифов на услуги ЖКХ происходил в условиях, когда реальные доходы граждан еще не достигли дореформенного уровня (в 2001 г. среднедушевой доход по стране составлял около 90% по сравнению с 1990 г.).
Динамика роста тарифов на услуги ЖКХ в Польше также была высокой. Во многом это объяснялось либеральными условиями установления тарифов, прежде всего, на коммунальные услуги. В 2001 г. 1 кВт-ч электроэнергии обходился населению (по дневному тарифу) более чем в 18 раз дороже по сравнению с 1990 г.; 1 м3 воды — в 17 раз; 1 м3 натурального газа — в 62 раза [3,7]. В то же время в Польше, в отличие от большинства других стран ИВЕ, постоянно проводилась индексация заработной платы, которая уже к 1998 г. достигла дореформенного уровня, а в 2001 г. даже превысила его примерно на 30%. Тем не менее, рост реальных доходов граждан заметно меньше роста тарифов на услуги ЖКХ, что требует дополнительных бюджетных субсидий на покрытие убытков коммунальных предприятий.
Анализ роста расходов домохозяйств стран ЦВЕ на оплату услуг ЖКХ показывает, что в общей сумме текущих затрат наибольший удельный вес расходов приходится на коммунальные услуги. Так, в Болгарии, Польше и Словакии они достигают 70-75%, в Венгрии и Чехии превышают 80% общих расходов на услуги ЖКХ.
В пореформенный период произошел значительный рост арендной платы и тарифов на жилищные услуги домохозяйствам. Рост квартирной платы в странах ЦВЕ напрямую был связан с методами его приобретения. Как уже отмечалось, в начале 1970-х гг. в большинстве стран ЦВЕ стали практиковать коммерческое приобретение жилья пользователями. С ростом числа собственников жилищного фонда размеры квартирной платы были пересмотрены в сторону увеличения. Так, например, в Венгрии в 1983 г. плата за государственное жилье была увеличена более чем вдвое, а доля субсидий домохозяйствам, в структуре их расходов на жилищные услуги, была сокращена. Однако были приняты меры по обеспечению социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения. Стоимость арендной платы за жилье была дифференцирована в зависимости от комфортности жилищ, занимаемой полезной площади жилья и уровня доходов каждой отдельной семьи.
В других странах ЦВЕ Болгарии, Румынии, Польше, Словении и Хорватии были характерны более жесткие меры по увеличению стоимости жилищного обслуживания граждан. По сравнению с 1991 г. уровень квартирной платы увеличился: в Болгарии в 13 раз, Румынии — в 40 раз, Словении — в 32 раза, Польше — в 19 раз, Хорватии — в 105 раз. Исключением стали только Чехия и Словакия, где арендная
плата за государственное жилье росла более умеренными темпами и за рассматриваемый период увеличилась почти втрое [1, 7].
Одним из приоритетных направлений жилищной реформы в странах ЦВЕ стало изменение структуры рынка жилья по трем направлениям: реституция, приватизация и преобразование кооперативной собственности в частную. Закон о реституции жилья был принят большинством государств ЦВЕ еще в первые годы реформ, однако наиболее ощутимо реализован в Чехии и Болгарии. В первой половине 1990-х гг. в Чехии по закону о реституции было выкуплено более 7% жилищного фонда, в Болгарии около 5% [8]. Реституция жилищ практически не получила своего развития в Венгрии, Румынии, Словакии, Словении, Хорватии и Македонии, где доля выкупленного по закону о реституции жилищного фонда составила 0,25-1% в общем объеме выкупленного гражданами жилья.
Приватизация жилищного фонда в странах ЦВЕ стала более масштабным направлением жилищной реформы. Исключением стала только Болгария, где традиционно строительство и покупка жилья осуществлялись, главным образом, за счет средств самих домохозяйств. Поэтому еще до начала реформ более 80% жилья было в собственности граждан, а в настоящее число собственников жилищного фонда превышает 95%.
В процессе приватизации жилищного фонда в основном использовалась схема частичной оплаты пользователями своего жилья. Причем для ускорения этого процесса гражданам, в случае необходимости, предоставлялись бюджетные кредиты на весьма приемлемых условиях.
Так, в Венгрии устанавливалась скидка до 85% рыночной стоимости приватизируемого жилья. Первоначальный взнос должен был составлять не менее 10% его остаточной стоимости и в случае необходимости предоставлялся целевой кредит для выкупа жилья под 3% годовых. В итоге к началу 2000 г. число собственников жилищного фонда в стране превысило 90%.
Преобразования на рынке жилья в Словакии начали осуществляться с 1991 г. сразу после вступления в силу законодательства о приватизации государственного жилья. Приватизация гражданами в собственность занимаемых ими жилых помещений также проводилась на льготных условиях, путем снижения первоначальной балансовой стоимости жилья по мере эксплуатации, а также рассрочки платежей.
За период реформ доля частного жилья, по оценкам экспертов, увеличилась с 11% в 1991 г. до 73% в
1999 г. [6]. В других странах ЦВЕ доля находящегося в частной собственности жилищного фонда существенно ниже: в Чехии 37%, в Польше — 56%, Словении — 61% [7].
Зарубежный опыт показывает, что проводимые в странах ЦВЕ реформы ЖКХ в условиях его адаптации к рыночным условиям, носят сложный и противоречивый характер. К основным их особенностям можно отнести:
S низкое финансовое обеспечение программ реформирования, связанное с нехваткой бюджетных ресурсов;
S резкое снижение государственных капитальных вложений в строительство нового жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры, а также сокращение бюджетных дотаций на их содержание;
S ухудшение материального положения населения в связи с ростом тарифов на услуги ЖКХ путем предоставления дифференцированных бюджетных субсидий;
S формирование целевых программ финансовой поддержки нуждающихся граждан;
S строительство муниципального жилья для малоимущих граждан, с целью чего создаются специальные государственные и муниципальные подрядные организации.
В заключение отметим, что для российской практики, на наш взгляд, наиболее актуальными представляются вопросы приватизации жилищного фонда, требующие разработки нового механизма приобретения гражданами жилья в собственность. Здесь возможно использование бюджетных кредитов, рассрочек платежей, проведение переоценки жилищного фонда с учетом сроков эксплуатации жилья в сторону понижения, например, в случае, если пользователь впервые приобретает жилье в собственность.
Немаловажными остаются вопросы обеспечения социальной защиты населения на рынке услуг ЖКХ в условиях их динамичного роста, особенно его социально уязвимых слоев. Как показывает опыт реформ ЖКХ стран ЦВЕ, на протяжении уже более чем десяти лет жилищно-коммунальное обслуживание остается одной из важнейших статей расходов бюджетов домохозяйств, что усиливает социальную напряженность в обществе. В представлениях большинства населения стран ЦВЕ реформа ЖКХ в основном связана с увеличением ставок и тарифов на услуги ЖКХ, что в целом характерно и для России. В связи с этим необходима разработка и внедрение новых механизмов льготного предоставления услуг ЖКХ нуждающимся гражданам. Это требует изменения государственной политики в рамках проводимой жилищной реформы, которая должна быть направлена на повышения качества жизни российских граждан, обеспечение их услугами ЖКХ общественно нормального уровня и по доступным ценам.
Литература
1. Bratislava Case Study. UN. N. Y., Geneva, 1999.
2. Газета «Труд» от 19.04.2003 г.
3. Country Profiles on the Housing Sector. Poland. UN. N. Y., Geneva, 1998.
4. Л. С. Лучкина, Б. А. Дягилев. Жилищные условия населения стран Восточной Европы, Содружества Независимых Государств и Балтии. М: ИМЭПИ РАН, 1992.
5. Статистический годишник на РБ 2001. София, 2002.
6. Slovakia. Country Profiles on the housing Sector. N. Y., Geneva, 1999.
7. Тенденции в странах Европы и Северной Америки. ООН, Европейская экономическая комиссия. М., 2002.
8. Housing Finance Key Concepts. UN. N. Y., Geneva, 1998.
ИННОВАЦИИ № 6 (104), 2007
