CC BY
777
Мировая экономика и международный опыт
Опыт зарубежных стран в экологизации налоговых систем и проблемы распределения и использования
экологических платежей
М.А. Уразгалиева
В статье рассмотрены проблемные вопросы в сфере охраны окружающей среды и пути их решения на примерах разных странах; определены стратегические направления для стабилизации и улучшения качества окружающей среды в Республике Казахстан, ее возможности для перехода к «низкоуглеродному» развитию.
Ключевые слова: экология, налоги, платежи, энергетические налоги, зеленая налоговая реформа
Для цитирования: Вестник МИЭП. 2014. № 3 (16). С. 7-16.
Среди косвенных налогов особое место по своему назначению занимают налоги, связанные с охраной окружающей среды (ООС), относимые в документах Европейского Союза (ЕС) к категории так называемых экологических налогов.
Экологические налоги имеют различную форму и часто по-разному называются. Согласно определению Европейского экологического агентства экологические налоги могут быть в широком плане определены как «все налоги, база взимания которых оказывает специфическое негативное воздействие на окружающую среду». Экологические налоги в той или иной форме существуют во всех экономически развитых странах.
Впервые необходимость их применения на официальном уровне была подтверждена в 1-й Программе действий ЕС по охране окружающей среды (1973) и связывалась с реализацией принципа «загрязнитель платит». Активизация внимания к экологическим налогам и платежам в странах ЕС происходила со второй половины 1980-х гг. в связи с повсеместно осуществляемым переходом в области ООС от командно-административных к экономическим методам управления. Ориентация на платежи и налоги как важнейшие экономические инструменты усилилась в начале 1990-х гг., в период охватившей развитые страны рецессии, которая сопровождалась обострением проблем занятости и ужесточением конкурентной борьбы. Концептуаль-
Уразгалиева Маржан Абдешевна - кандидат экономических наук, доцент, Алматинская академия экономики и статистики (Республика Казахстан, г. Актобе). Адрес для корреспонденции: ае8а2005@шаП.гц.
ной основой экологизации налоговых систем послужила идея двойного выигрыша (дивиденда).
Согласно этой идее, экономическое стимулирование ООС и ресурсосбережения посредством введения экологических налогов (платежей) должно одновременно сопровождаться пропорциональным снижением налогового бремени, связанного с социальными выплатами (то есть бремени на доходы), что потенциально позволяет стимулировать рост занятости и поддерживать конкурентоспособность национальных производителей.
В связи с большими различиями в структуре и методах применения национальных экологических налогов, которые оказывают существенное воздействие на условия конкуренции, Европейская Комиссия неоднократно ставила вопрос об их гармонизации в рамках сообщества. В 1991 году она внесла в Совет ЕС проект директивы о введении единого налога на энергоносители, призванного уменьшить загрязнение атмосферы выбросами углекислого газа. Имеется в виду, что налог будет стимулировать рациональное использование энергии и ориентировать потребителей на экологически более чистое топливо [1].
Из развитых стран Европы наиболее богатый опыт в этой области накоплен скандинавскими странами. С середины 1990-х гг. интерес к экологическим налогам и платежам стали проявлять и более крупные европейские государства, включая Великобританию, Францию, Италию и Германию.
Определенным толчком к согласованному введению экологических налогов и их гармонизации стало принятие в 1994 г. специальной Директивы ЕС по упаковочным отходам. Сложность достижения аналогичных результатов в области налогов на выбросы вредных веществ, в том числе парниковых газов, объясняется тем, что условием их согласованного введения является достижение единодушной поддержки со стороны всех стран - членов Европейского Союза.
В странах с трансформируемой экономикой заслуживает внимания опыт Польши, Венгрии и Эстонии. Заметен прогресс в данной области и ряда новых индустриальных государств, включая Тайвань, Корею, Малайзию, Таиланд, Сингапур, хотя в последней группе предпочтение по-прежнему отдается командно-контрольным рычагам.
В настоящее время экологические налоги занимают существенное место в налоговых системах большинства стран ЕС. В этих странах в области налоговой политики реализуются программы по ресурсосбережению, повышению уровня экоэффективности и т.д., при этом одновременно решаются многие социальные проблемы [2]. Что касается природоохранных направлений современной налоговой политики, то они сегодня охватывают различные уровни экономики, включая глобальный, а также концентрируются на приоритетных с точки зрения загрязнения секторах.
Основная цель экологических платежей - не пополнение государственного бюджета, а стимулирование плательщика к позитивному, с точки зрения
ООС, поведению. Экологические налоги - это налоги, которые служат преимущественно ООС.
Налоговая система отражает государственные приоритеты. Есть налоги, которые легко собирать: на добавленную стоимость, на прибыль и имущество предприятий, подоходный налог. Рост этих налогов свидетельствует о слабости государства и его социальной политики. Наоборот, уменьшение налогов на труд и капитал, сдвиг центра тяжести налогообложения в сторону природной ренты и экологических налогов - признаки здорового общества.
Такое общество на практике реализует принцип устойчивого развития -заботу о будущих поколениях. Экологические налоги начали применяться скандинавскими странами еще в 1980-е гг. До середины 90-х их роль в налоговых поступлениях росла медленно. В целом по ЕС доля таких налогов в совокупном ВВП стран-членов увеличилась с 2,6% в 1980 г. до 2,9% в 1994 г. Небольшой рост отмечался в 1995-1996 гг. в основном за счет расширения состава членов ЕС.
В странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), куда входит большинство европейских стран, сдвиг налогового бремени в сторону экологических налогов - «Зеленая налоговая реформа» - начался в 1995-1996 гг. Во многих странах с эффективно действующим механизмом ООС экологические налоги играют существенную роль. Опыт стран Евросоюза и ОЭСР показывает, что под экологическими налогами, составляющими значительную часть доходной базы бюджетов этих стран, понимают именно налоги на опасные для окружающей среды виды хозяйственной деятельности. Иными словами, все, что может вызвать неблагоприятные изменения в окружающей среде, может быть предметом экологического налогообложения.
Взяв это определение за основу, Директорат по налогам и таможенным сборам Европейской комиссии разделил экологические налоги на 7 групп по областям применения:
• энергетические налоги (на моторное топливо, энергетическое топливо, электроэнергию);
• транспортные налоги (налоги на пройденные километры, ежегодный налог с владельца, акцизы при покупке нового или подержанного автомобиля);
• платежи за загрязнения (эмиссии загрязняющих веществ в атмосферу и выбросы в водные бассейны - углекислого газа и других вредных веществ, например хлорфторуглеродов, оксидов серы и азота, свинца и др.);
• платежи за размещение отходов. Они включают платежи за размещение отходов на свалках и их переработку и налоги на ряд специальных продуктов (упаковка, батарейки, шины, смазочные масла и т.п.);
• налоги на выбросы веществ, приводящих к глобальным изменениям (вещества, разрушающие озоновый слой, и парниковые газы);
• налог на шумовое воздействие;
• платежи за пользование природными ресурсами.
В Европе наибольшее распространение получили транспортные и энергетические налоги. В той или иной форме они введены во всех странах - членах ЕС. При этом транспортные и энергетические налоги по своей сути являются фискальными налогами, то есть предназначены для получения доходов. Ими также оказывается определенный положительный эффект на окружающую природную среду, но специалисты рассматривают его в качестве не основного, а сопутствующего налога [3].
В налоговой системе США налогам, направленным на защиту окружающей природной среды, также уделено большое место. Они составляют особую группу местных налогов. В Нью-Йорке, например, есть налог на очистку нефтяных пятен на водоемах. Имеется налог на корпорации, в результате деятельности которых появляются отходы «риска». Специальным налогом облагаются компании, производящие емкости для жидкостей без их вторичного использования (имеются в виду консервные банки и прочая тара, идущая после использования продукции в отходы). Транспортные налоги, как правило, налагаются в зависимости от типа двигателя транспортного средства.
Энергетические налоги, то есть налоги на определенные виды топлива, призваны повлиять на эмиссию углекислого газа, оксидов азота и серы в атмосферу. Уменьшение использования угольного топлива приводит к сокращению выделения загрязняющих веществ, таких как С02, особенно на территории городов. Налоги на твердые отходы стимулируют эффективное управление процессом их образования посредством уменьшения массы отходов, возвращаемых в окружающую природную среду, а также увеличения их рециклирования, включая применение соответствующих технологий в производстве.
Особый интерес представляет налог на энергоносители, используемые в качестве моторного топлива, для отопления и в электроэнергетике. В Нидерландах, например, подобный налог, принятый на основе Закона об охране окружающей среды, взимается с нефтепродуктов, угля и газа, произведенных в стране или импортированных для использования в качестве топлива. Ставки налога установлены в зависимости от степени загрязнения атмосферы при сжигании данного энергоносителя. Следует отметить, что на бензин, дизельное топливо и отопительный мазут налог в Нидерландах взимается в дополнение к соответствующим акцизам, размер которых в ряде случаев также учитывает экологические критерии (например, зависимость ставки акциза на бензин от содержания свинца) [4].
В соответствии с целевой направленностью различают следующие налоги (платежи):
• служащие преимущественно покрытию экологических издержек. Они подразделяются на налоги (платежи) за пользование природными ресурсами и экологическими услугами, например плата за забор воды из
водоемов или сбор и размещение отходов, и отложенные платежи, включая налоги (платежи) на шумовое загрязнение, сброс сточных вод на рельеф местности и доходы от животноводства, специальные налоги на батарейки и т.п.;
• стимулирующие экологически релевантное поведение производителей и потребителей;
• экологические налоги, имеющие преимущественно фискальную функцию и служащие пополнению бюджета (бюджетов).
Все же основная цель экологических платежей - не пополнение государственного бюджета, а стимулирование плательщика к позитивному, с точки зрения ООС, поведению. Экологические налоги всегда поступают в бюджеты.
В соответствии с Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» 10% общей суммы эмиссионных платежей направляется в федеральный бюджет и расходуется на содержание органов экологического контроля. Оставшиеся 90% перечисляются в экологические фонды (местные, региональные, федеральный) и используются для финансирования природоохранных мероприятий и экологических программ. Получаемые при этом средства могут направляться на стимулирование охраны природы потребителями, разработку и внедрение безотходных технологий, утилизацию отходов, расчистку старых свалок и т. п.
Интересен опыт других стран. Так, в Дании за счет этих средств действует специальная схема по сбору устаревших и вышедших из употребления автомобилей. В рамках этой схемы владельцам транспортных средств, потребление которых связано с существенной нагрузкой на окружающую среду (таковыми считаются автомобили, срок службы которых превышает 10 лет), выплачивается за их «сбор» специальная премия.
Доля «экологических» затрат предприятий ЕС, США и Канады в десятки раз выше среднероссийских и среднеказахстанских [5]. Для убедительности данного утверждения был детально исследован вопрос экологических платежей в четырех областях Западного региона Казахстана: Актюбинской, Аты-рауской, Мангыстауской и Западно-Казахстанской.
В сфере получения, распределения и использования экологических платежей есть немало проблем, требующих внимательного изучения и общественного обсуждения. Так, платежи за загрязнение окружающей среды в четырех рассматриваемых областях составили 55% всех фактических поступлений по данным платежам, причем 3 из 4 областей имели максимальные показатели в разрезе административно-территориальных единиц. Если рассматривать штрафы, иски, санкции и взыскания, то объем поступлений по четырем областям - 82%.
В сфере распределения экологических платежей вопрос заключается в том, что нет определенной ясности и действенной политики касательно источников экологических платежей. Поступления экологических платежей в
зависимости от уровня их учета отличаются от поступлений республиканского и местных бюджетов. К республиканскому бюджету относятся такие поступления, как плата за использование особо охраняемых природных территорий республиканского значения и плата за пользование животным миром. К местным налогам относятся плата за эмиссию в окружающую среду, плата за лесные пользования, плата за использование особо охраняемых природных территорий местного значения, плата за пользование водными ресурсами поверхностных источников и другие.
При использовании финансовых ресурсов наблюдается низкая степень зависимости проведения природоохранных мероприятий в регионах, в которых имеется негативное воздействие техногенных факторов на экологическую обстановку. Данные анализа распределения бюджетных средств представлены на рис. 1.
Рис. 1. Фактические расходы государственного бюджета Казахстана на сельское, водное, лесное, рыбное хозяйство, на охрану окружающей среды и животного мира за 2008-2010 гг. (млрд тенге)
В 2010 г. наблюдается увеличение расходов на экологию до 8,3 млрд тенге, в 2011 г. расходы увеличиваются почти в 2 раза, достигая 19,5 млрд тенге. Такое увеличение не может не повлиять на качество и уровень освоения бюджетных средств и может привести к существенному недоосвоению.
Вместе с этим расходы на ООС в 2012 г. сокращаются до 15,29 млрд тенге, а к 2013 г. достигают уровня 2010 г. - 8,8 млрд тенге (рис. 2).
Таким образом, можно предположить, что расходы на охрану ООС в Казахстане осуществляется по остаточному принципу, учитывая конъюнктуру бюджетных расходов в целом и экономическую ситуацию в стране. Сущест-
венных расходов в данной сфере не осуществляется, а значит, вопросы ООС стоят на повестке дня Правительства РК не в числе первых.
20000000 18000000 16000000 1-1000000 2! 12000000
X
£ 10 000000 8000000 6000000 1 000 000 1000 000 о
и л
моос
|.||||
2008__2009__2010
7 189 720 4 427 293 8 304 788
2008 2009 2010 2011 2012 2013
7 489 720 4 427 293 8 304 788 19 528 479 15 293 847 8821829
|
!013 21829
Рис. 2. Расходы Министерства охраны окружающей среды Казахстана за период 2008-2013 гг. (млрд тенге)
Максимальная сумма бюджетных средств была выделена Министерству охраны окружающей среды РК (далее - МООС) в 2011 г. Но если обратить внимание на структуру расходов, то можно прийти к выводу о незначительном прямом влиянии данных бюджетных расходов на улучшение ситуации в сфере ООС.
Во-первых, значительная часть расходов направлялась на капитальные расходы - строительство и реконструкцию объектов ООС, а в отдельные годы, например в 2011-2012 гг., суммарные расходы по данному направлению превышали две трети всех расходов на ООС (рис. 3).
Второе место по значимости занимают расходы на обеспечение деятельности Министерства. Стабильно повышаются расходы Министерства охраны окружающей среды Казахстана на обеспечение своей деятельности в рассматриваемом периоде - с 1,5 млрд тенге в 2008 г. их рост составил 60% или 10% ежегодно.
Третье место занимают расходы на модернизацию гидрометерологиче-ской службы - по сути, это институциональные расходы на содержание системы контроля за климатом, водными ресурсами и т.д.
Положительным фактором в структуре республиканского бюджета является повышение уровня расходов на восстановление природной среды по статье, которая с 2010 г. стала именоваться «ликвидация исторических загрязнений». В то же время расходы по данной статье в 2011 г. составили 886 млн тенге., в 2012 г. - 158 млн тенге, а в 2013 г. - всего лишь 1 млн.
б ООО ООО 5 ООО ООО
4000 ООО 3 ООО ООО 2 ООО ООО 1 ООО ООО
о
Рис. 3. Структура расходов Министерства охраны окружающей среды Казахстана на период 2008-2013 гг.
Второй «эшелон» бюджетных расходов на ООС возглавляют расходы на проведение научных исследований в области ООС - от 200 до 300 млн тенге ежегодно. Намного меньше расходуются средства на капитальный ремонт зданий, помещений и сооружений, подведомственных учреждений - не более 50 млн тенге ежегодно. Остальные расходы - и того меньше, а в масштабах республики - вовсе незначительны.
Кроме того, дополнительно капитальные расходы осуществляются и посредством направления в регионы целевых текущих трансфертов.
В 2011 г. уровень целевых текущих трансфертов достиг исторического максимума - более 10 млрд тенге или более половины всех расходов на экологию (рис. 4).
В целом бюджетный анализ подтверждает сравнительно низкие расходы государственного бюджета на экологические мероприятия и ООС. В период с 2008 по 2010 г. расходы республиканского бюджета по разделу 10 находились на уровнях 160, 161 и 200 млрд тенге. Вместе с этим расходы на ООС оставались на одном уровне, не превысив и 10 млрд тенге (7, 4 и 9 млрд тенге соответственно).
Среди экономических инструментов в мире действуют экологические штрафы, платежи и налоги. Цель здесь двоякая: во-первых, собрать средства для реализации природоохранных проектов; во-вторых, стимулировать при-родопользователей к соблюдению природоохранных требований, наказывать нарушителей. Такие механизмы применяет весь мир, но, к сожалению, в Казахстане они не всегда работают правильно.
¡Обеспечение деятельности
«Строительство н реконструкция объектов ООС
Реабилитация объектов ООС
I Проведение наблюдений засостояннем ОС
I Восстановление нарушенной Природной среды (ликвидация 'исторических" загрязнений с 2010 г.)
Модернизация
гидрометерологи ческой службы
2008 2009 2010 2011 2012 2013
12000000 10000000 8000000 6000000 4000 000 + 2000000 о
/
/
■ I
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Рис. 4. Расходы Министерства охраны окружающей среды Казахстана на целевые текущие трансферты на строительство и реконструкцию объектов ООС на 2008-2013 гг. (тенге)
В развитых странах экологические налоги идут целевым назначением, и поэтому специальный фонд по ООС не слит с консолидированным бюджетом, откуда средства приходится буквально «вытаскивать», потому что всегда и везде найдутся дела поважнее экологии.
Почему мир чаще используют не плату за эмиссию, а экологические налоги? Экологическим налогом облагаются не эмиссии, а конечная продукция, вредная для окружающей среды, или та, при производстве которой приходится сталкиваться с экологическими рисками. И если создать в Республике Казахстан специальные экологические фонды и средства использовать только по назначению, то за последние десятилетия огромное количество свалок, отвалов, загрязненных территорий стали бы парками, местом игр и развлечений, да и просто цветущими городскими кварталами.
Таким образом, обозначив проблемные вопросы в сфере ООС, можно определить стратегические направления:
• стабилизация и улучшение качества окружающей среды;
• переход к «низкоуглеродному» развитию.
Впрочем, и в стратегическом плане записано, что Министерство охраны окружающей среды Казахстана ставит своей целью создание условий формирования «зеленой экономики».
Литература
1. Environmentally related taxes database // OECD document, 2001. - 289 р.
2. Environmental taxes: recent developments in tools for integration // Environmental issues series. 2000. - N 18. - Р. 119-124.
3. Андреева Н.Н. Теоретические основы экологического реформирования налоговой и учетной систем в условиях трансформации экономики Украины // Научные труды ДонНТУ. - 2005. - Вып. 1.
4. Лысов Е.А. Экологические платежи: действующая практика исчисления и уплаты // Бухгалтерский учет и налоги. - 2004. - № 2.
5. Пахомова Н.В., Рихтер К.К. Экономика природопользования и охраны окружающей среды: учеб. пособие. - СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2003.
About the greening of the tax system: the experience of Kazakhstan and foreign countries
Urazgalieva Marjan - Candidate of Economic Sciences, Almaty Academy of Economics and Statistics (Aktobe branch)
In article problematic issues in the sphere of environment protection were designated and the strategic directions were defined: stabilization and improvement of quality of environment; transition of Kazakhstan Republic to low-carbon development.
Key words: ecology, taxes, payments, power taxes, green tax reform
Address for correspondence: аеsа[email protected].
For citation: Herald of International Institute of Economics and Law. 2014. N 3 (16). P. 7-16.
