CC BY
330
Опыт зарубежных стран в борьбе с коррупцией
Е.А. ГУЛЯЕВА,
слушатель 4 факультета (Академия управления МВД России) E-mail: [email protected]
Experience of foreign countries in the fight against corruption
E.A. GULYAEVA,
student of the 4th faculty (Management Academy of the Ministry for Interior of Russia)
УДК 328.185
В данной статье рассматриваются методы борьбы с коррупцией на примере опыта зарубежных стран, а именно: Польши, Франции, Дании, Швеции, Финляндии и Китая. Также автором определены передовые мировые практики действенных инструментов антикоррупционных мер, которые могли бы использовать в отечественном законодательстве.
This article discusses anti-corruption methods based on the experience of foreign countries, namely Poland, France, Denmark, Sweden, Finland and China. A hypothesis has also been put forward about the most effective tools of anti-corruption measures.
Коррупция, противодействие коррупции, зарубежный опыт, борьба с коррупцией.
Corruption, anti-corruption, foreign experience, the fight against corruption.
Борьбе с коррупцией во всём мире уделяется пристальное внимание, совершенствуется законодательство, принимаются меры по устранению причин и условий роста коррупции [2].
Рассмотрим антикоррупционное меры в странах Европейского Союза, где введена как уголовная ответственность за коррупционные преступления, так и гражданско-правовая, предполагающая разбирательство в судах общей юрисдикции исковых заявленных требований, например, о восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, компенсации денежных затрат и защиты неимущественных прав и интересов. Здесь можем отметить следующий факт: по гражданским делам исковые заявления от субъектов, которые пытаются восстановить имущественный ущерб, возникший в результате коррупционных действий лиц, в действующем международном праве они вправе подавать в территориальные судебные инстанции в целях полного возмещения понесенных убытков, однако в современной России такие права ещё нельзя реализовать.
В государствах Восточной Европы, как и во многих других странах Европы, иско-
вые заявления об обвинении чиновничества в совершении ими преступлений в сфере коррупции за очень редкими случаями подаются по доказанным юридическим путем и аргументированным обоснованным фактам по квалификационному составу. Для предъявления такого рода гражданского иска в данных странах не нужно иметь достаточных доказательств как существенности имущественного вреда в результате коррупционных действий, так и его размера, наличия результата действий обвиняемых и имеющихся у них на то полномочий. В связи с таким положением значительно высок риск признания чиновника в процессе судебного разбирательства по делу коррупционером, причем вероятность настолько высока, что в большей части государственные чиновники стараются избегать каких-либо действий коррупционной направленности и таковых не осуществляют. Слишком велик риск для них никогда больше не вернуться к государственной службе, получить значимую должность в органах власти и управления, включая государственное или муниципальное, а еще и в частных коммерческих фирмах, в различных некоммер-
ческих общественных структурах или социальных организациях. Иначе говоря, их карьерный рост и имеющийся статус чиновника навсегда закончатся, если ими совершится хотя бы одно коррупционное действие во время нахождения на той или иной государственной должности. Указанное связано ещё с высокой степенью вероятности наступления негативных последствий для чиновника потому, что европейские суды в большей степени руководствуются доверием к свидетелям по делу и их показаниям в совершении чиновниками коррупционных действий, а также судом учитываются различные сведения от граждан и публикаций средств массовой информации, а многочисленные общественные организации в странах Европы заявляют требования об информационной открытости всех органов власти, а также и организаций частного бизнеса, некоммерческих структур и общественных организаций.
Полагаем, что в случае принятия российским законодателем понимания противодействия коррупции, применяемого в странах Евросоюза, а также практики применения гражданско-правового производства путем предъявления исков к коррупционерам с судебной практикой вынесенных решений о компенсации коррупционерами имущественного и морального нанесенного вреда гражданам [6], системно с другими антикоррупционными мерами воздействия, существенно могла бы поспособствовать снижению различных проявлений коррупции и искоренению причин мотивации совершать действия коррупционной направленности должностными лицами властных структур.
Субъективная и объективная стороны получения взятки должностным лицом предусмотрены статьей 228 Уголовного кодекса Республики Польша (далее УК РП)[12]. В Польше установлена уголовная ответственность не только за незаконное получение взятки лицом, выполняющим публичную функцию государства, выраженную приобретением имущественной или иной личной выгоды, а также за данное обещание её принять в будущем либо за требование её предоставить, но и в качестве квалифицирующих признаков уголовным законом предусмотрено «совершение данного деяния с нарушением предписаний закона (за незаконные действия (бездействие), а также значительная ценность получаемой имущественной выгоды». Ответственность за получение взятки предусмотрена в ст. 229 главы XXIX «Преступления против деятельности государственных учреждений, а также органов территориального самоуправления» в УК РП.
За посредничество во взяточничестве ответственность наступает согласно ст. 230 УК РП, текст нормы звучит: «...кто, ссылаясь на свое влияние в государственном учреждении или органе территориального самоуправления, осуществляет посредничество в разрешении дела за имущественную выгоду или дает обещание предоставления таковой, подлежит наказанию лишением свободы на срок до 3 лет».
Интересным с точки зрения изучения проявлений коррупции и наступающей ответственности является уголовное право Франции. Имеется сходство по отношению к российскому законодательству принятие во Франции Генерального статуса государственной службы, где нормативно-правовым актом делается акцент на моральной ответственности служащих перед гражданами Франции. Подробно регламентированы принципы государственной службы Франции. Российским аналогом акта о статусе служащего является ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»1, а также ряд специализированных правовых актов [1] с разницей лишь в периоде принятия. Французский был принят еще в 1946 г.
В новом Уголовном кодексе Франции, принятом в 1992 г. и вступившим в силу в 1994 г., преступления об ответственности за взяточничество построены системно и имеют следующую иерархию.
Глава называется: «О посягательствах на государственные органы управления, совершаемых лицами, находящимися на государственной службе»:
1. Отдел: «О нарушении долга честности»;
A. Параграф 432.10: «Взимании должностным лицом не причитающихся сумм под видом предусмотренных законом»;
B. Параграф 432.11: «О получении взятки и о торговле влиянием лицами, находящимися на государственной службе»;
C. Параграф 432.12: «О незаконном получении выгод».
Положение, предусмотренное параграфом 432.11 Уголовного кодекса 1992 г., называют еще «пассивным взяточничеством». Данный термин находит закрепление в международных актах, так он соответствуют аналогичным понятиям «активная взятка» и «пассивная взятка», данными Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию2. Некоторыми авторами рассматривается возможность их имплементации в рос-
1 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990.
2 Конвенция от 27.01.1999. «Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию» (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999).
сийское законодательство по противодействию коррупции, однако согласимся с мнением профессора Н. Ф. Кузнецовой [5], которая отмечает, что «внедрение указанных терминов не улучшит понимания в квалификации взяточничества».
К деяниям, предусмотренным параграфом 432.10, относят взимание или принятие должностным лицом незаконных подарков, получение другой имущественной выгоды, связанные вместе в связи с их выполнением или воздержанием от исполнения должностных функций, вопреки интересам государственной службы. Указанные деяния могут выражаться посредством руководящего действия, например, в приказе установить необоснованный налог или льготу, превышающие или уменьшающие размеры, установленные законодательством. Наказание за такие действия предусмотрено в виде лишения свободы сроком до пяти лет и выплате штрафа в размере до пятисот тысяч франков.
Пассивная форма взяточничества, закрепленная параграфом 432.11 Уголовного кодекса Франции, применяется к тем должностным лицам, которые наделены полномочиями от имени народа: выборным мандатом, а также по отношению к служащим, выполняющим государственные задания органов власти. Преступное деяние с объективной стороны представляет собой выполнение или отказ от выполнения своих функций, действие исключительно в целях добиться каких-либо государственных наград для себя и своих близких или других благоприятных решений [13]. Указанные деяния наказуемы лишением свободы на срок до десяти лет и штрафом до одного миллиона франков.
В параграфе 432.12 УК Франции законом регламентируются действия служащих, реализующих свои полномочия в руководстве государственных предприятий. При этом уголовно наказуемыми признаются такие действия, как получение выгоды от незаконного проведения операций с этим предприятием — это может быть его ликвидация, различные расчеты с руководимым предприятием и так далее. Ответственность за подобные деяния предусмотрена лишением свободы на срок до пяти лет и наложением штрафа в размере до полумиллиона франков.
Служащие госаппарата Франции несут уголовную ответственность за организацию недобросовестной конкуренции, включая принятие законодательных актов, направленных на создание привилегированных условий для избранных участников сделок на рынке, заключаемых с государственными органами.
Наименьший уровень коррупции традиционно поддерживается в скандинавских странах. Так, в таких странах, как Дания, Швеция и Фин-
ляндия, уровень взяточничества и коррупционных злоупотреблений крайне низок. В странах Скандинавии приоритет отдается прозрачным отношениям между органами власти и обществом, которые одновременно основаны на взаимном как контроле, так и доверии. Одним из важных элементов такой доверительной системы является тотальная публичность отчетности о доходах-расходах служащих. Декларация любого должностного лица открыто размещается на публичных источниках и имеет открытый доступ для каждого гражданина, который может лично удостоверится, кто из них кто и сколько зарабатывает. При всем этом в декларациях госслужащих четко указывается не только имущество, но и источники их доходов.
В скандинавском обществе присутствует атмосфера нетерпимости к коррупционерам и любым проявлениям коррупции в органах власти [10, 11, 3], поэтому зачастую случаи взяточничества вызывают общественный скандал и общее порицание гражданами. Те, кто будет хотя бы раз заподозрен в коррупции, могут потерять должность. Например, в Финляндии за последнее десятилетие уволены или сами ушли в отставку по юридическим или этическим мотивациям шесть членов правительства и 23 высших правительственных чиновника. При этом не платить налоги в Скандинавии практически невозможно [9].
Все движения расходов и доходов прозрачны, все прибыли и траты являются достоянием общественности. Дополняет такую жесткую систему соответствующее антикоррупционное законодательство и многочисленные меры, направленные на профилактику коррупции в обществе, ее недопущения.
В Китае предусмотрена уголовная ответственность за получение взятки, о чем указано в статьях 385-388 уголовного закона3.
Определение «получение взятки», данное китайским законодателем, охватывает собой следующее:
— требование (вымогательство) госслужащего Китая передать ему ценности или иное имущество, ровно как получение им причитающихся имущественных выгод, а также неправомерное получение им комиссионных или агентских именных вознаграждений (ст. 385 УК Китая);
— получение госслужащим Китая неправомерного денежного или иного вознаграждения в форме взятки (статья 386 УК Китая);
3 Уголовный кодекс Китайской Народной Республики: принят на 5-й сессии Всекитайского собрания народных представителей шестого созыва 14.03.1997. URL: http://www.law. edu.ru/ norm/norm. asp?normID=1247252&subID=100110722,100110732#text (дата обращения: 01.07.2020).
— неправомерные действия уполномоченных госорганов, компаний, предприятий, производственных организаций, народных объединений, в форме требований, незаконном получении имущества третьих лиц, неправомерное получение иных видов имущественных выгод, причитающихся им;
— неправомерные получение неучтенных активов, денежных сумм, не проведенных их через расчетный счет субъекта, а равно незаконное получение комиссионного или агентского именного вознаграждения (ст. 387 УК Китая);
— неправомерные действия служащих, использующих свои полномочия за незаконное денежное или иное вознаграждение (ст. 388 УК Китая).
Юридическая сущность дачи взятки, определенная в ст. 389 УК Китая, состоит в факте передачи госслужащему имущества в целях получения дарителем незаконной имущественной выгоды или положения, а равно незаконная дача в виде комиссионного или агентского вознаграждения госслужащему при осуществлении последним экономической деятельности. За дачу взятки настоящим кодексом предусмотрено уголовное наказание в виде «лишения свободы на срок до пяти лет».
При этом отягчающим обстоятельством считается имело ли место ранее получение взятки или нанесен ли существенный имущественный вред интересам государства, тогда в силу ст. 390 УК Китая увеличивается степень наказания, то есть максимальный предел наказания в виде лишения свободы значительно увеличивается, и по решению суда может быть назначено лишение свободы сроком от пяти до десяти лет, в случаях обнаружения особо отягчающих обстоятельств — даже на срок свыше десяти лет, действующими мерами уголовного закона предусмотрено в особых тяжких случаях лишение свободы бессрочно с дополнительной конфискацией имущества или же без таковой.
Уголовным законом Китайской Республики установлено, что субъектом ответственности за получение или дачу взятки может быть как физическое, так и юридическое лицо, что весьма прогрессивно. В таком положении видится существенное отличие китайского уголовного закона от законодательства России и всех других стран европейской части мира. В силу специфики уголовного законодательства Китая за дачу взятки наступает ответственность не только за ее передачу физическим лицом, но и «различными государственными органами, учреждениями» и так далее. Статьей 391 УК Китая предусмотрено, что, если имеется факт передачи имущества различным государствен-
ным органам или компаниям, предприятию или факт выдачи ими же каких-либо и в каком-либо размере комиссионных, агентских денежных вознаграждений в целях получения некой выгоды или преимущества в ущерб государственным интересам, за совершение данного противоправного деяния лицо, его совершившее, подлежит привлечению к ответственности и наказанию в виде лишения свободы сроком до трех лет или же применением к нему другого вида наказания — краткосрочного ареста.
В случае, если коррупционное преступление — дача или получение взятки, представление преимуществ — совершено юридическим лицом (государственной организацией, государственной компанией и пр.), то в отношении нарушителя могут применяться только штрафные санкции, а руководители данного лица и другие должностные лица, нарушившие закон, несут наказание согласно части 1 ст. 391 УК Китая, то есть лишение свободы сроком до трех лет или же краткосрочный арест.
Статья 392 УК Китая предусматривает как самостоятельный вид ответственности посредничество при процедуре дачи взятки служащему при наличии отягчающих обстоятельств. Аналогичный предусматривается порядок, как и в большинстве других зарубежных государств, в УК Китая в части обстоятельств, смягчающих или отягощающих ответственность за взяточничество, так «специальные основания и условия, при наличии которых лицу, давшему взятку, либо оказавшему посредничество во взяточничестве, наказание может быть смягчено, либо он может быть освобожден от наказания» [8].
Согласно статьям 390 и 392 УК Китая к коррупционеру (взяткополучателю, взяткодателю), раскаявшемуся в содеянном и рассказавшему по своей инициативе до начала судебного расследования обстоятельства дачи, получения взятки и (или) участие при посредничестве, степень ответственности и наказание подлежат смягчению. Имеются случаи, когда лицо, совершившее преступление, полностью освобождалось от наказания.
Китай выступает примером, когда применяются крайние меры борьбы с коррупцией. По законодательству данной восточной страны за взяточничество или хищение государственного имущества, эквивалентному размеру свыше миллиона долларов США, виновному назначается приговор вплоть до высшей меры — расстрела, при этом дополнительно применяется конфискация имущества, которое обращается в доход государства. Чиновники госаппарата, которые согласно меркам местного
законодательства о коррупции получили взятку в размере относительно небольшой суммы денег, привлекаются к наказанию в виде уплаты достаточно крупного штрафа, а также к ним может быть применено наказание в виде лишения свободы, снятия с занимаемой должности. Приведем пример, за дачу или же получение взятки в размере 100 тыс. юаней (эквивалентно 15 тыс. долларов США) китайский служащий может понести уголовное наказание в виде лишения свободы сроком до десяти лет.
Истории развития борьбы с коррупцией в Китае известен случай 2008 г., когда на стадионе, расположенном около столицы г. Пекин, были расстреляны 150 коррупционеров-бизнесменов, незаконно получивших подряды на строительство олимпийского комплекса с помощью подкупа госслужащих.
Из примера видим, что борьба с чиновниками и иными лицами, обвиненными в коррупционных преступлениях, ведется в Китае весьма жесткими мерами и не зависит ни от занимаемой должности или статуса (положения). В судебном порядке одинаково караются как полицейский, так и мэр города, министр, член правительства, главы крупных корпораций. Как одна из мер профилактики и предупреждения коррупционных преступлений применяется на практике обязательное посещение государственными служащими тюрем и иных исправительных учреждений, где отбывают срок лица, обвиненные в коррупции (взяточничестве).
Несмотря на такие меры, о победе над коррупцией в Китае говорить не приходится. Так, только в 2015 г. было выявлено 3,6 тыс. новых случаев взяточничества, в результате которого был нанесен значительный ущерб государственной казне в размере 250 млрд юаней (38,5 млрд долларов США)[13].
В рамках работы нами не рассматривалось уголовное законодательство по борьбе со взяточничеством в Сингапуре, однако считаем необходимым обратить внимание на «сингапурское экономическое чудо», на которое часто равняются российские политические деятели, которое никогда бы не состоялось без одержанной победы властей Сингапура над коррупцией. Её основоположником, идейным вождем и исполнителем являлся премьер-министр Ли Куан Ю, методы борьбы которого были насколько жесткими, столько и эффективными. Обретя независимость в 1965 г., Сингапур был еще крайне далёк от существующего сейчас образа международного финансового центра, каковым он выступает в настоящее время на международной арене. Сингапурское общество насквозь в то вре-
мя было пронизано коррупцией. Антикоррупционные меры законодательства откровенно слабо регулировали сферу, и они не работали должным образом. В целях исправления существующего положения дел в борьбе с коррупцией Ли Куан Ю применяет методы заметного ужесточения ответственности в законе по борьбе с коррупцией, поэтому антикоррупционное бюро наделяется сверхполномочиями для проявления немалой власти и политической воли. Правительственное Бюро по расследованию случаев коррупции получает практически полный карт-бланш на осуществление ими операций. Сотрудники Бюро получают право задерживать любое должностное лицо, им разрешено входить в любые кабинеты, проводить обыски и изымать любые документы без каких-либо санкций и ордеров суда. То есть Ли Куан Ю введена презумпция виновности для членов Бюро: бремя доказательства своей непричастности к коррупции полностью ложится на подозреваемого.
В первую очередь в Бюро запускается ряд расследований по делам коррупции в высших эшелонах власти. Министры Сингапура получают реальные сроки отбывания в исправительных учреждениях, некоторые из этих высокопоставленных чиновников, не справившись с собой и такими мерами, покончили с собой, имели место побеги из страны. Для того, чтобы лицо, виновное в коррупции, не смогло уйти от ответственности при рассмотрении в суде, резко подняли зарплаты судьям. На такие должности привлекались лучшие юристы, им назначались повышенные оклады и баснословные зарплаты. В целях профилактики коррупции в госсекторе заметно увеличивают оплату труда госслужащим. Чиновники теперь обязаны декларировать сведения о своём имуществе и благосостоянии (наличие недвижимости, счетов в банках, пакетах акций и других активах), а также декларировать имущество супруги (супруга) и детей. Соотношение доходов и расходов среди служащих госаппарата подвержено тщательной проверке и контролю. При выявлении каких-либо несоответствий имущества, доходов и уплаченных налогов, суд вправе завести дело по подозрению чиновников в коррупции. Результаты такой жесткой системы борьбы с коррупцией видны: Сингапур входит в десятку стран мира с наименьшим уровнем коррупции. Однако необходимо отметить, что система рейтинга коррупции в различных странах вызывает множество споров и в этой связи необходимо привести критерии определения уровня эффективности борьбы с коррупцией в различных государствах к единому знаменателю, исключив при этом политический лоббизм [4].
Список литературы:
1. Ищук Я. Г. Закон о полиции как гарант антикоррупционного стандарта // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 3.
2. Ищук Я. Г. Коррупция: вопросы теоретического осмысления // Академическая мысль. 2018. № 1.
3. Кабанов П. А., Матковский С. В., Плюс-нин Н. В., Трунцевский Ю. В. Вызов коррупции: противодействие коррупции журналистским сообществом. М., 2003.
4. Клюковская И. Н., Пинкевич Т. В. Методологические подходы к определению индикаторов эффективности правозащитного и правоприменительного направлений реализации антикоррупционной политики // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 4.
5. Кузнецова Н. Ф. Проблемы квалификации преступлений: лекции по спецкурсу «Основы квалификации преступлений» / под. ред. В. Н. Кудрявцева. М., 2017.
6. Мартыненко Н. Э., Ищук Я. Г. и др. Организация противодействия коррупции: учебное пособие / под общ. науч. В. Ф. Цепелева. М., 2020.
7. Национальные особенности борьбы с коррупцией URL: http://www.anews. com/p/40104023/ (дата обращения: 01.07.2020).
8. Сенцов А. С., Волколупова В. А. Регламентация ответственности за преступления
коррупционной направленности в законодательстве Китайской Народной Республики // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики Тамбов, 2015. № 12 (62): в 4-х ч. Ч. III.
9. Соломин В. П. Формирование антикоррупционной культуры как фактор воспитания нетерпимости к коррупции в гражданском обществе // Вестник Герценовского университета. 2013. № 4.
10. Трунцевский Ю. В. О четырех методах искоренения коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 12.
11. Трунцевский Ю. В. Организация антикоррупционного просвещения как одно из направлений правоохранительной деятельности по профилактике коррупции: зарубежный опыт // Юридическое образование и наука. 2015. № 3.
12. Уголовный кодекс Республики Польша / Науч. ред.. А. И. Лукашов, Н. Ф. Кузнецова, пер. Д. А. Барилович. СПб., 2001.
13. Уголовный кодекс Франции 1890 года // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран: Новое и новейшее время. М., 1999.
