CC BY
132
© 2008 г. М.С. Буйновский
ОПЫТ «УПРАВЛЕНИЯ КОНФЛИКТОМ» В РЕШЕНИИ СЕВЕРОИРЛАНДСКОЙ ПРОБЛЕМЫ (1968 - 1998 гг.)
Уже 40 лет в Северной Ирландии продолжается глубочайший кризис всех ее общественных и политических систем. «Разделенное сообщество» - так часто выражают суть тлеющего веками и вспыхнувшего в 1960-е гг. конфликта двух частей североирландского общества: ирландцев-католиков и англо-шотландцев-протестантов. Столетия спорадического насилия и три предыдущих десятилетия кровавого конфликта - это стандартный взгляд большинства журналистов, публицистов и научных исследователей на историю Северной Ирландии (или иначе - Ольстера) вплоть до середины 1990-х гг. И такие повседневные явления ольстерской жизни, как терроризм, политическое насилие и сепаратизм, служили хорошим тому подтверждением. «Общественное мнение имело небольшой выбор, но взяло наихудший вариант представлений о Северной Ирландии как о месте, где кровожадные фанатики различных непонятных сект постоянно убивали друг друга по причинам, которые никакой нормальный человек не мог понять», - писал ирландский историк Е. Лион, сожалея о полном непонимании сути событий, происходящих в северо-восточной части острова Ирландия в предшествующие годы [1].
Однако относительный успех при Энтони Блэре и тот факт, что на сегодняшний день «горячую стадию» конфликта можно считать завершенной, сделали возможным переход к решению задачи хладнокровного и методичного рассмотрения объективных причин и конкретных специфических особенностей данного явления, а точнее, переоценке неадекватно изученных его сторон и общих итогов. Одним из важнейших аспектов этой сложной и многогранной проблемы является политика британского правительства в решении североирландской проблемы с 1968 по 1998 г. И здесь мы сталкиваемся с первейшим стереотипом, укорененным со времен нападок на «английский репрессивный империализм», и нежеланием «твердолобых тори» идти на компромисс с ирландским сообществом. Между 1969 и 1994 г. было семь попыток достигнуть политического и конституционного урегулирования североирландской проблемы, однако все они не привели к окончательному решению вплоть до начала «мирного процесса», имеющего следствием появление ряда новых соглашений, позволяющих говорить о принципиально новом этапе в развитии Северной Ирландии после 1998 г.
Стандартный взгляд западно-европейских историков и политологов на эти изменения - истощение конфликта, отход масс от идей насилия и ослабевание радикальных течений в обеих конфессиональных общинах. Он основывается на представлении о возникновении в Ольстере среднего класса и опирающихся на него умеренных партий, договоры между которыми составляют «стержень» перемирия. Однако это не совсем так.
При данном подходе совершенно упускается из виду
сама многосторонность переговоров, создавших не «срединный альянс» как в 1970-е гг., а целую систему взаимоотношений между всеми сколь-нибудь влиятельными партиями региона при активном участии британского и ирландского правительств. Это достижение явилось результатом кропотливой и продолжительной работы британского, ирландского и американского правительств, а также ряда партий, движений и международных организаций, из года в год выдвигавших различные «инициативы», публиковавших «белые книги» и предложения по урегулированию и, наконец, проводивших целенаправленную политику в отношении конфликта и отдельных его участников.
В 60-е гг. британскому и ирландскому правительствам пришлось столкнуться с конфликтом, уходящим своими корнями в глубину веков. Тлеющий и временами вспыхивающий конфликт между ирландцами-католиками и англо-шотландцами-протестантами изначально был осложнен тем, что национальные, политические и религиозные различия в Ольстере совпали с социальными. Именно невозможность устойчивого соглашения между двумя конфессиональными общинами и господствующими в них радикальными течениями вроде юнионизма у протестантов или национализма у католиков всегда была наиболее фундаментальным вызовом миру в провинции.
Говоря кратко, суть проблемы заключается в следующем: англичане еще в Средние века завоевали соседний остров - Ирландию. Северо-восточная его часть (Ольстер) в связи с географическими и геополитическими особенностями всегда ощущала присутствие иноземного элемента. Ситуация особо обострилась в начале XVII в. в связи с невозможностью процесса ассимиляции туземных ирландцев-католиков и переселившихся англо-шотландцев-протестантов по прежнему образцу. В существовавшей между 1921 и 1972 г. самоуправляемой провинции в составе Великобритании, получившей наименование Северной Ирландии, была закреплена сформированная ранее «сектантская стратификация», т.е. разделение труда по национально-религиозному признаку. Соответственно сформировалась и «сектантская география»: богатые, быстро развивающиеся протестантские города и бедные, лишенные будущего католические гетто. Аналогичная ситуация сложилась и в сфере политики. Стабильность численного соотношения протестантов и католиков 2:1, воспроизводившаяся на каждых выборах в парламент, привела к отказу католиков участвовать в них. Важной причиной этого была приверженность большинства католиков к радикальной антисистемной оппозиции (ИРА и Шин-Феин), доставшейся в наследство от национально-освободительной борьбы начала XX в. В противовес ей сложился надклассовый режим, обычно называемый «юнионистским монолитом». Сочетание таких непримиримых позиций ис-
ключало какую бы то ни было форму политического синтеза двух религиозных общин.
Соответственно движущими политическими силами каждой из общин являлись республиканцы, изначально боровшиеся за свободную и единую Ирландскую Республику, и юнионисты, боровшиеся за сохранение союза с Великобританией любой ценой. В 1992 г. ирландское правительство заявило: «Полюса проблемы представляют те, кто обижается на само существование Северной Ирландии, и те, для кого ее существование и британский статус являются основой их идентичности, что заставляет называть эти пози -ции противоречивыми и даже антагонистичными» [2, с. 242-243].
Консервативное устройство режима протестантского господства, сообщая обществу высокую стабильность, вместе с тем лишало его возможности адаптироваться к изменениям окружающего мира. В начале 60-х гг. для Великобритании все более ощутимыми становились влияние НТР и европейской интеграции. Северная Ирландия, переживавшая своеобразный период самоизоляции, болезненно и крайне медленно вовлекалась в эти процессы мирового развития. Пытаясь сломить доминирование традиционных структур, ольстерское правительство О' Нейла начало реализацию плана глобального реформирования региона (образования, найма рабочей силы и избирательного права). Однако эти новые механизмы вживлялись в ткань традиционного общества без учета его особенностей, что и породило его дестабилизацию и религиозно-политический кризис.
К концу 60-х гг. произошла консолидация католической оппозиции под знаком признания легитимности конституционного строя Северной Ирландии. Вдохновленное аналогичными событиями по всему миру меньшинство в 1967 г. создало свою Ассоциацию борьбы за гражданские права. Хотя основой ее деятельности было движение «ненасильственного протеста», выработанная ими «тактика прямых действий» привела к массовым протестам католиков на улицах Данганнона (3 июля 1968), Дерри (5 октября 1968), Арма и других городов провинции [3, с. 55-102]. Ответом стали еще более многочисленные шествия протестантов, объединенных «правыми» под знаком религиозного возрождения. К августу 1969 г. Ольстер уже напоминал поле боя: на улицах вырастали баррикады, дежурили отряды самообороны, жилые дома горели целыми кварталами. Для предотвращения дальнейшего кровопролития в Ольстер были введены британские войска [4].
К середине августа беспорядки удалось прекратить, но вскоре неразбериха в управлении наспех введенными войсками привела к многочисленным инцидентам, скомпрометировавшим армию в глазах католиков. В связи с этим руководство части батальонов ИРА приняло решение перейти к активной террористической деятельности на территории как Ольстера, так и самой Англии. В отчаянных попытках ликвидировать базу ИРА - отряды самообороны в католических гетто - армейское командование лишь усугубляло ситуацию, используя такие сомнительные методы,
как массовые аресты и интернирование подозреваемых в терроризме. Тем самым военные способствовали массовому притоку людей в экстремистские организации и росту числа «сочувствующих» как в самой провинции, так и в Ирландии и США [5, с. 31-112].
Однако в начале 70-х гг. новая организация еще не носила ярко выраженный террористический характер и проявляла лишь локальную активность. Это давало североирландскому и английскому правительствам время для реформ в структуре управления и экономики провинции, прежде чем конфликт разрастется до интернациональных масштабов. Под давлением Британии правительство Северной Ирландии распустило спецназ и реформировало полицейские силы (в апреле 1970 г.), заменило старую структуру местных органов власти 26 новыми окружными муниципальными советами и начало решать проблему дискриминации в области жилья и занятости [6, с. 5-68]. Однако сделанное за два года реформ было каплей в море требований, исходящих от католического меньшинства. Даже находясь под серьезным давлением Лондона и противников режима юнионизма, а также факторов роста масштабов насилия и терроризма, североирландская политическая и социально-экономическая система не могла эффективно решать нарастающие проблемы.
Сам североирландский режим разваливался на глазах. Юнионисткая партия (прежде единственная конституционная партия протестантов) раскололась на несколько групп и организаций, отражающих различные оттенки политического спектра от умеренных до ультраправых. Парламентскую политику заслонила «политика улиц»: сектантские войны, бандитизм, непрерывный рост полувоенных экстремистских организаций. В этих условиях британское правительство не могло долго сдерживать разраставшиеся волнения, не имея полного контроля над ситуацией. Беспорядки усиливались, и приходилось вводить все новые и новые военные части, на 1 января 1972 г. их численность достигла 30 тыс. Армия и полиция получили огромные полномочия, еще более возросшие в условиях окончательного развала местной политической системы, приближая конфликт к закономерной развязке [7, с. 53-76].
В феврале в г. Дерри произошел инцидент, позже получивший название «Кровавого воскресения». Пытаясь остановить запрещенный властями марш католиков, команда спецназа открыла огонь по многотысячной толпе, убив 13 человек [8, с. 41]. Причины, по которым военные открыли огонь по толпе, остались неясны, но сами по себе получили широчайшую огласку за пределами Великобритании. В Ирландии был объявлен траур, в США и Канаде прошли акции протеста, а ряд международных организаций прислали протесты и запросы на право расследования. Для Лондона стала очевидной неспособность ольстерского правительства обеспечивать нормальное управление регионом. 24 марта 1972 г. после очередного скандала было введено «прямое правление» Лондона.
Новый этап в развитии ольстерского кризиса означал широчайшее (и прямое) вмешательство английских властей во все процессы и события, происходя-
щие в регионе. Северная Ирландия перестает существовать как самоуправляющаяся провинция. После роспуска местного парламента и отставки правительства вся полнота законодательной и исполнительной власти перешла к министерству по делам Северной Ирландии. «Прямое правление» планировалось как очень кратковременная мера, и вскоре Лондон попытался возвратить обновленную систему местного самоуправления. В 1972 - 1973 гг. его представитель У. Уайтлоу провел переговоры со всеми легальными партиями Северной Ирландии, а также с националистами из ИРА и Шин Фейн. В результате было решено провести референдум по вопросу о присоединении к соседней Ирландской республике (на котором 99 % высказалось «против») и создать местный орган власти с пропорциональным представительством - Ассамблею [9].
Выборы 1973 г. в Ассамблею большинством голосов поддержали умеренные партии протестантов (ОПЮ) и католиков (СДЛП и «Партия Альянса»), объединившиеся в реформистский блок, сформировавший правительство. Стремясь закрепить победу, английские власти впервые после раздела Ирландии пошли на обсуждение сложившегося положения с Дублином, заключив с ним ряд договоренностей в Синнигдале. Был признан интерес юга в делах провинции («ирландский аспект») и подписано соглашение о создании Совета Ирландии -всеирландского консультативно-руководящего органа, в который входили бы только представители Ирландской Республики и Северной Ирландии [10, с. 441-49].
Однако он так никогда и не стал реальностью. Слишком опасным, считали протестанты, оказаться в меньшинстве в католической и во многом клерикальной Ирландской республике. Консервативно настроенные юнионисты сместили умеренных лидеров, идущих на соглашение с английскими властями, и создали межпартийный блок, выдвигавший требование отмены последних реформ и идеи созыва Ирландского Совета. 14 мая 1974 г. они организовали всеобщую забастовку, заставив уйти в отставку местное правительство и распустить Ассамблею. Лондон вынужден был повторно ввести «прямое правление» [11, с. 301-319].
Итак, от устойчивой, но консервативной политической системы в начале 1968 г. Северная Ирландия перешла к гражданским беспорядкам 1968 - 1971 гг., к замене режима в 1972 г. и краху новой системы правительства два года спустя. Отсутствие поддержки расколотого сообщества, либо политической интеграции в пределах Великобритании или объединенной Ирландии заставляло центр вновь и вновь возвращаться к попыткам создания приемлемой формы местного правительства с «ирландским аспектом». Несмотря на такой страшный провал намеченного курса (падение Ассамблеи), английское правительство продолжало решать вопрос путем создания сильной местной администрации, инициируя в 1975 г. выборы в Конвент, который должен был выработать конституцию и дать предложения по новой политической структуре Северной Ирландии. Однако проводившие твердую линию протестанты завоевали достаточно мест, чтобы занять господствующее положение в Конвенте и от-
вергнуть предложения, приводившие к представительству католиков в кабинете [12]. Британское правительство распустило Конвент в марте 1976 г. и объявило о продолжении на неопределенно долгий срок режима прямого правления.
Ко времени введения второго «прямого правления» Лондона стало ясно, что сторонники вооруженной борьбы лишь активизируются по мере предоставления им уступок, чтобы не лишиться поддержки населения. Было решено применить жесткие меры ко всем военизированным организациям, поддерживающим кампанию насилия в Ольстере. Военной разведке удалось внедрить своих агентов и провести в январе 1976 г. крупномасштабную операцию по разгрому и дискредитации террористов. ИРА потеряла до 50 % активного состава и почти все вооружение, прервав свою деятельность до 1979 г. Ряд более мелких организаций самораспустились. Кроме того, с 1 марта все арестованные по чрезвычайным законам лишались политического статуса и приравнивались к обычным заключенным [13, с. 202-278].
После этого наметился отход масс от идей террора и насилия, произошли изменения настроений жителей Ольстера в пользу стабильного порядка. В мае 1977 г. началась борьба в верхах юнионистского блока, что помешало проведению всеобщей забастовки, инициированной ультраправыми. После этих событий ряд деятелей были вынуждены выйти из него, а через 2 дня праворадикальный блок распался и прекратил свое существование.
Таким образом, расщепив все сколько-нибудь влиятельные политические силы региона, английское правительство временно отказалось от проведения политики «ольстернизации» - передачи функций управления местным органам власти. Система «прямого правления» постепенно совершенствовалась и дополнялась новыми должностями и структурами. Никаких новаторских шагов в решении проблемы в ближайшие 10 лет не предпринималось. Основная ставка делалась на модернизацию в социально-экономической сфере и постепенное разложение двух общин, а значит, и появление у правительства опоры в виде среднего класса и умеренных политических сил.
К 1979 г. ИРА смогла перестроиться и активизировать террористическую деятельность во всех направлениях. Только вступившей на пост администрации М. Тэтчер пришлось столкнуться со значительными трудностями, особенно в период голодовок политических заключенных 1980 - 1981 гг. и волнений в блоках «эйч», вызвавших международный резонанс [14]. Однако жесткая политика по отношению к террористам вскоре дала свои плоды: их лидеры начали отходить от чисто боевой тактики и даже способствовали участью в выборах Шин Фейн в новую Ассамблею.
Сложнейшей проблемой являлось пресечение международной помощи и поддержки терроризма. Для этого М. Тэтчер пошла на чрезвычайно смелый и решительный шаг - она отказалась от принципа неприкасаемости этой области внутренней политики для внешних политических субъектов, существовавшего после неудачного опыта 1974 г. В 1985 г. вырабаты-
вается Англо-Ирландское соглашение в Хилсборо, обязывающее оба правительства к широчайшему сотрудничеству в североирландском вопросе [15].
В 60 - 70-е гг. были приняты масштабные меры, способствующие экономической стабилизации в провинции, начавшей давать плоды лишь 20 лет спустя. С конца 80-х гг. увеличивается приток в Северную Ирландию иностранных инвестиций. В новых отраслях промышленности и в сфере услуг оказались занятыми свыше 3/4 всей рабочей силы, в то время как в 70-е гг. старые отрасли экономики, служившие важным каналом межгенерационной передачи традиционалистской политической культуры, сосредоточивали более 88 % занятых в промышленности. Новая занятость рождала новые производственные отношения, лишая жизненного пространства сектантские поведенческие стереотипы и приверженность к крайним мерам. В этих условиях умеренные силы постепенно получали все большую общественную поддержку, а экстремисты теряли избирателей, пытаясь проводить уже неэффективную «политику улиц», предусматривающую активное участие населения в решении политических споров [6, 16,].
Все это заложило предпосылки для «мирного процесса», получившего развитие в начале 90-х гг. Как стало известно недавно из ранее засекреченных источников, на которые ссылаются британские исследователи, лидеры ИРА искали возможность начать переговоры с правительством о прекращении кампании террора в обмен на серьезные уступки. М. Тэтчер, сама едва не ставшая жертвой теракта ИРА в 1984 г. и всегда заявлявшая о недопустимости переговоров с террористами, тайно дала санкцию на секретные переговоры в 1990 г. [17, с. 438-439].
Как бы то ни было, в июле 1992 г. начались официальные переговоры в Ланкастерском Доме в Лондоне на тонкой грани отношений между Северной Ирландией и Ирландской республикой. Это было крупным достижением: в первый раз все конституционные партии Северной Ирландии сидели за столом переговоров с правительствами Великобритании и Ирландской республики. Со стороны националистов в переговорах участвовали Шин Фейн и умеренная СДЛП, побудившие в августе 1994 г. ИРА объявить об одностороннем прекращении огня, а месяц спустя об этом же заявили правые экстремисты [18, с. 36-54].
В феврале 1995 г. британский и ирландский премьер-министры заявили о новых совместных предложениях по политическому урегулированию в Северной Ирландии. Среди этих предложений были выборы новой североирландской Ассамблеи, образование органа, состоящего из членов такой Ассамблеи и представителей ирландского парламента.
Хотя Шин Фейн дала позитивный ответ на эти совместные предложения, британское правительство настаивало на немедленном и одностороннем разоружении ИРА. Этот вопрос оставался главным препятствием на пути политического диалога между ирландскими националистами и британским правительством. Дальнейшие предварительные переговоры были проведены в мае и июле 1995 г. и в январе 1996 г.
ИРА со своей стороны возобновила террористические акции взрывом бомбы в лондонских доках, а Шин Фейн пришлось уйти с переговоров. Но уже в на выборах 1996 г. лидеры этой партии Дж. Адамс и М. Мак-гиннес прошли в британский парламент и в 1997 г. сумели убедить лидеров ИРА прекратить насилие. Наконец, 10 апреля 1998 г. после продолжительных переговоров в Стормонте (Северная Ирландия) было достигнуто соглашение, подписанное представителями всех партий, участвовавших в переговорах.
По условиям соглашения, Северная Ирландия оставалась частью Великобритании, а Ирландская республика отказывалась от территориальных претензий в регионе. В дополнение к этому было решено образовать североирландскую Ассамблею с определенными правами самоуправления, а также некоторые общеирландские органы власти. Это соглашение было вынесено на референдум 22 мая 1998 г., за него проголосовали 94 % населения в Ирландской республике и 71 % в Северной Ирландии [19, с. 229].
Процесс мирного урегулирования в Северной Ирландии вышел на финишную прямую, что, однако, не означает, что налаживание мирной жизни в Ольстере будет быстрым и свободным от серьёзных эксцессов. За более чем 30 лет, прошедших с начала беспорядков и введения войск в Северную Ирландию, английское правительство проверило множество вариантов «управления конфликтом» и умиротворения воюющих сторон. В 1968 - 1972 гг. оно поддерживало старую структуру юнионистского правления, пытаясь побудить местное правительство к эффективным реформам. В 1972 - 1976 гг. «прямое правление» Лондона проявлялось главным образом в форме непрерывных попыток создания приемлемой формы местного правительства с «ирландским аспектом». Однако реформаторам удалось лишь развалить прежние формы ольстерской политики, но не создать основу для новых политических, экономических и социальных комбинаций, преодолевших линию сектантского разделения. У центрального правительства просто не было опоры, поскольку институты гражданского общества, нацеленные на интеграцию католиков и протестантов (обычно представляемые новыми партиями), через короткий срок приобретали черты сектантских организаций, против которых они первоначально и были направлены.
Провал Ассамблеи и Конвента привел к продолжительному перерыву в попытках возвращения к местному самоуправлению. Период с 1976 г. характеризовался сочетанием глубоких реформ, направленных на изменение внутреннего состояния североирландского общества (преодоление сектантской стратификации), и борьбы с террористическими и полувоенными организациями с целью побудить их к прекращению насилия и мирным переговорам. С середины 80-х гг. к этому добавилось активное взаимодействие с внешнеполитическими субъектами в решении основных проблем провинции. В результате с 1992 г. английскому правительству удалось вернуться к политике создания местного самоуправления с опорой на усилившийся умеренный центр при согласии или прямом участии крайних радикалов и кон-
серваторов. Благодаря поддержке «мирного процесса» большей частью сообщества, а также Ирландией, США и большей частью населения самой Великобритании, в 1998 г. было создано сильное коалиционное правительство, которое, несмотря на некоторые неприятности в 2001 - 2003 гг., смогло принести мир в Северную Ирландию и ослабить бремя британских властей (готовящихся к выводу войск из провинции в 2009 г.).
Литература
1. Lyons Es.L. The Burden of Our History (Queen's University pamphlet, 1978), p. 26. // Parkinson A. Ulster Loyalism and the British Media. L., 1998.
2. O'Brien B. The Long War: The IRA & Sinn Fein. Dublin,1999.
3. McCann E. War and an Irish Town. L., 1993.
4. Text of a Communiqué and Declaration issued after a meeting held at 10 Downing Street on 19 August 1969 // HER MAJESTY'S STATIONERY OFFICE. L., 1969 [Cmnd. 4154].
5. O'Dochartaigh N. The British Army. Cork, 1997.
6. Rowthorn B., Wayne N. Northern Ireland the political economy of conflict. Cambridge, 1988.
7. McKittrick D., McVea D. Making Sense of the Troubles. Belfast, 2000.
8. Statement by Tony Blair, then British Prime Minister,
Южный федеральный университет
made to the House of Commons, establishing a new Inquiry into «Bloody Sunday» (Thursday, 29 January 1998) // British Irish Rights Watch. L., 1998.
9. Northern Ireland Constitutional Proposals (Presented to Parliament by the Secretary of State for Northern Ireland by Command of Her Majesty) // HER MAJESTYS STATIONERY OFFICE. L., 1973 [Cmnd. 5259].
10. Sidney E., Flackes W. Northern Ireland A Political Directory, 1968-1999. L., 1999.
11. Moloney E., PollakA. Paisley. Dublin, 1986.
12. Northern Ireland Constitutional Convention Report// HER MAJESTY'S STATIONERY OFFICE. L., 1975 [Cmnd. 5675].
13. Kelley K. The Longest War: Northern Ireland and the IRA. L., 1988.
14. Beresford D. Ten Men Dead: The Story of the 1981 Irish Hunger Strike. L., 1987.
15. Agreement between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the Republic of Ireland // HER MAJESTY'S STATIONERY OFFICE.L., 1985 [Cmnd. 9690].
16. BirrellD. Managing Divided Cities. Edinburgh, 1994.
17. Major J. Autobiography. L., 1990.
18. Ingraham J.The Irish Peace Process. L., 1998.
19. Farren S., Mulvihill R. Paths to a Settlement in Northern Ireland. L., 2000.
25 сентября 2007 г.
