CC BY
79
62
ВЕСТНИК УДМУРТСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
УДК 339.923 Л.Р. Идрисова
ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА И РАЗВИТИЯ ПРИ ОГРАНИЧЕНИИ ДОПУСКА ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ, СВЯЗАННЫХ С ОБЕСПЕЧЕНИЕМ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Рассматриваются инвестиции, которые дают энергию любой экономике, а также они могут выступать инструментом завоевания страны. Изучается система защиты от инвестиций в рамках вступления России в ОЭСР, особенно в сферах, касающихся реализации национальных интересов. Автор приходит к выводу, что все государства в той или иной мере используют протекционистские меры. В ходе анализа выявляется зависимость этих мер от уровня социально-экономического развития страны: более развитые государства проводят более либеральную внешнеэкономическую политику. Особое внимание уделено опыту США. Исследованы рекомендации ОЭСР по ограничению допуска иностранных инвестиций. Проанализированы финансовые документы саммитов G8, G20. Организации оказывают сопротивление протекционизму и принимают меры, направленные на поддержку прямых инвестиционных потоков. Упомянут и исследован набор из 14 руководящих принципов, которые в настоящее время служат фундаментом формирования эффективной инвестиционной политики, учитывающей всю проблематику обеспечения национальной безопасности в странах G20. Обоснована необходимость ограничения допуска иностранных инвестиций.
Ключевые слова: экономический рост, инвестиционная политика, инвестиции, иностранный капитал, внутренние инвестиции, протекционизм, национальная безопасность, инвестиционный поток.
На Гайдаровском форуме 15 января 2014 г. в секции «Россия на пути к ОЭСР» было отмечено, что «...вхождение России в ОЭСР будет иметь огромное влияние на российское общество и также [будет] беспроигрышным вариантом для такой организации как ОЭСР. Российский уникальный опыт и компетенции в таких сферах, как управление общественным долгом, трудовыми ресурсами, а также образовательные и научные рейтинги, будут добавлять больший вес политическим дискуссиям и совместному диалогу стран-участников ОЭСР. Это предоставит новые возможности нашим участникам при преодолении различных вызовов, препятствующих органам государственной власти реализовать политику стабильности, долгосрочному развитию» [1].
Однако экономический рост и долгосрочное развитие страны невозможно без эффективной инвестиционной политики. В первую очередь инвестиции - это питающая артерия любой экономики, в особенности экономики со слабо развитым финансовым сектором. С другой стороны иностранные инвестиции являются самым эффективным инструментом завоевания, проникая на территорию государства, они позволяют овладевать его богатствами, эксплуатировать его население. При этом органы государственной власти не только не препятствует его проникновению, но и прилагают немало усилий для его привлечения, принимают меры по либерализации государственного регулирования притока иностранного капитала. На наш взгляд, Россия как финансово неразвитая страна в отсутствие национального капитала и чрезмерно либеральных законов совершенно беззащитна перед иностранным капиталом. И в этой ситуации руководству страны следовало бы сосредоточиться не на привлечении иностранного капитала, а на создании системы защиты от него [2].
Чаще всего при анализе поступлений иностранных инвестиций, их увеличение рассматривается как положительный эффект.
Таблица 1
Ежегодные объемы поступления иностранных инвестиций, их структура по типам
2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.
Иностранные инвестиции - общий объем, млн долл. США 114 746 190 643 154 570 170 180
Доля прямых инвестиций, % 12,04 9,66 12,08 15,35
Доля портфельных инвестиций, % 0,94 0,42 1,17 0,64
Доля прочих инвестиций, % 87,03 89,92 86,75 84,01
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2014. Т. 24. Вып. 4
Как было отмечено И. Шуваловым, Россия прошла треть пути в ОЭСР и завершила переговоры с 7 из 22 комитетов ОЭСР, которые дали на это свое согласие [3]. Однако, учитывая исторически сложившееся первоочередное внимание ОЭСР к сфере международной миграции капитала и деятельности ТНК, можно предположить, что и от России организация потребует прежде всего активных усилий по адаптации к уже выработанным ею стандартам. На практике это будет означать необходимость принятия нашей страной мер по либерализации государственного регулирования притока иностранного капитала. В связи с этим необходимо исследовать вопрос о том, какие существуют рекомендации ОЭСР по ограничению допуска иностранных инвестиций.
С конца Второй мировой войны многие страны, такие как США, Великобритания, стремились к либерализации государственного регулирования притока иностранного капитала, по-разному пытались снизить государственные меры по ограничению прямых иностранных инвестиций. Исключение из этого правила - право страны на защиту своих национальных интересов. Однако такие события, как, например, серия террористических актов в российских городах или массовые беспорядки на Украине, вкупе с возрастающей ролью местных инвесторов и крупных государственных фондов заставляют нас изменить свое отношение к внутренним инвестициям и рассмотреть дополнительные ограничения на иностранные инвестиции в сферах, касающихся реализации национальных интересов.
По большей части такие ограничения применяются к поглощению, слиянию и последующему контролю как существующих хозяйствующих субъектов, так и новым фирм. Такие меры вызывают недовольство и дополнительные дискуссии среди членов организаций, в частности ОЭСР, которые выдвигают концепцию либерализации и сводного движения международного капитала и выпускают документы (Кодекс либерализации движения капиталов, Кодекс либерализации текущих невидимых операций, Декларация о международных инвестициях и транснациональных компаниях), раскрывающие основные права и обязанности иностранного инвестора.
Согласованный порядок регламентации выражается и в том, что в этих документах допускается для членов ОЭСР ряд возможностей и оснований для введения изъятий из общего порядка либерализации в области международной миграции капитала. Страны могут изменять свои законодательные, подзаконные и иные нормативно-правовые акты, регулирующие трансграничные инвестиции, а организация просто ставится в известность о соответствующих национально-государственных решениях [4].
В этих документах содержится одно существенное ограничение к открытой политике привлечения инвестиций, а именно: органы государственной власти страны могут принимать меры, которые они считают необходимыми для защиты интересов личности, общества и государства, поддерживать общественный порядок и социальное благополучие. Каждое государство имеет возможность определять свои национальные интересы, оценивать угрозы для этих интересов и принимать решение о необходимости ограничения тех или иных иностранных инвестиций. Тем самым органы государственной власти при оценке государственной политики по привлечению иностранных инвестиций будут постоянно искать компромисс между созданием более открытой среды для международных инвестиций и реализацией своих национальных интересов. На наш взгляд, проведение грани между национальной безопасностью и интересами протекционизма составляет ключевой вопрос для эффективной защиты прав иностранных инвесторов и реализации национальных интересов.
Поиск компромисса затрудняется наличием многообразия источников угроз, связанного со сделками слияния, приобретения и контроля над хозяйствующими субъектами иностранными фирмами. Обычно такие инвестиции не рассматриваются как прямые угрозы стабильности или безопасности нации. Однако некоторые эксперты оценивают эти инвестиции как потенциальные угрозы экономике в виде потери критически важной технологии, потери трудоустройства, связанного с аутсорсингом, или угроз местным инвесторам.
В связи с этим стоит отметить опыт США. Процесс глобализации и интернационализации инвестиционных потоков в США сдерживается рядом правовых институтов, одним из которых является ограничение допуска иностранных инвестиций, поскольку сделка угрожает национальной безопасности. В этих целях 26 июля 2007 г. был принят публичный закон «Акт об иностранных инвестициях и национальной безопасности 2007 года», в котором обозначено, что сферой действия ограничений являются совершаемые иностранными инвесторами так называемые защищенные сделки.
Согласно данному законодательному акту сущность ограничений для иностранных инвесторов в США состоит в том, что сделка, направленная на слияние, приобретение или поглощение предприятия США, может быть запрещена или приостановлена с применением соответствующих санкций
64
Л.Р. Идрисова
при наличии угрозы национальной безопасности США. Соответствующими полномочиями наделен Президент США. Однако последний реализует свои функции по проверке таких сделок с помощью специального государственного органа, который ему напрямую подчинен - Комитета по иностранным инвестициям США.
В статье № 721 данного документа перечислены факторы, которые должны учитываться при определении воздействия сделки на национальную безопасность:
- наличие продукции отечественного производства, необходимой для соблюдения требований национальной безопасности;
- производительность и возможности отечественной промышленности для изготовления продукции в объемах, достаточных для национальной безопасности.
Таким образом, обращает на себя внимание тот факт, что некоторые иностранные государства, несмотря на декларируемые принципы либеральной экономики, активно используют протекционистские меры. По числу сделанных оговорок можно довольно четко судить о том, насколько либерален инвестиционный режим той или иной страны. В ОЭСР этот показатель варьируется в широком диапазоне, но все же можно выделить некоторые общие моменты.
Прежде всего налицо обратная зависимость от достигнутого уровня социально-экономического развития страны: более развитые государства обычно проводят более либеральную внешнеэкономическую политику в целом, и в том числе в области регулирования трансграничных потоков капитала. Менее развитые страны ОЭСР (прежде всего, Греция, Португалия и Турция) активно пользуются своим правом на сохранение отдельных ограничений.
Количество оговорок обычно находится в обратной зависимости от масштабов экономики страны и, соответственно, от степени ее «самодостаточности». Так, Люксембург, имея самую малую из экономик, целиком зависящую в своем развитии от экзогенных (внешнеэкономических) факторов, и сделавший ставку на привлечение к себе региональных штаб-квартир ТНК, вообще не прибег ни к одной оговорке. Минимальное их число характерно для Нидерландов и Дании.
С точки зрения национальных интересов России важно обратить внимание на то обстоятельство, что изъятия весьма характерны для крупных стран с диверсифицированной экономикой, развитие которой опирается на эндогенные факторы. Однако, как показывает опыт США, в процессе хозяйственной либерализации и государства «Большой семерки» прибегают к довольно большому числу оговорок, причем как в отраслевом, так и в функциональном разрезе.
Стоит отметить, что при допуске прямых иностранных инвестиций огромная роль отводится предупреждающим мероприятиям [5]. Так, согласно повышенному вниманию к вопросам национальной безопасности при осуществлении иностранных инвестиций ОЭСР сформировала в июне 2006 г. проект «Свобода инвестиций, национальная безопасность и стратегическая промышленность».
В течение тринадцати раундов переговоров, включая последний в октябре 2010 г., участники пришли к необходимости поддержать три ключевые принципа национальной инвестиционной политики, отражающие интересы национальной безопасности: прозрачность и предсказуемость; пропорциональность; подотчетность. Здесь пропорциональность означает, что ограничения на иностранные инвестиции должны быть не больше, чем необходимо для обеспечения национальной безопасности.
В 2005 г. генеральный секретарь ОЭСР Дональд Джонсон призывал принять в состав экономической организации КНР, если ОЭСР планирует оставаться эффективной структурой, влияющей на формирование глобальной экономики.
Китайское правительство заинтересовано в укреплении доверия международных инвесторов. Принимаются меры по улучшению инвестиционного климата и проводится реструктуризация промышленных предприятий.
Таблица 2
Ежегодный приток прямых иностранных инвестиций в экономику РФ и КНР, млн долл. США
2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г.
РФ 156 249 171 535 131 057 243 703 280 000 253 400
КНР 54 468 75 856 27 752 31 668 36 868 30 188
ЭКОНОМИКА И ПРАВО
2014. Т. 24. Вып. 4
В качестве одной из основных особенностей притока зарубежных инвестиций в КНР в первом полугодии 2013 г. можно отметить преобладание вложений в сферу услуг над инвестициями в обрабатывающие промышленные отрасли.
В первой половине 2013 г. ПИИ в китайскую сферу услуг выросли на 12,43 % в годовом исчислении и достигли 30,63 млрд долл.
Многие эксперты отмечают, что КНР строго контролирует приток прямых иностранных инвестиций в сферу недвижимости, иностранные вложения составляют здесь лишь небольшую долю от общего объема инвестиций.
Вступление в ОЭСР будет сопровождаться реформами, а именно реструктуризацией промышленного сектора и упрощением системы инвестирования в экономику Китая. Правительство считает, что местные органы власти должны провести работу по улучшению инвестиционного климата, чтобы иностранные компании создавали промышленные предприятия в центральных и западных регионах КНР, а не в соседних странах.
Хотелось бы отметить следующие тенденции, характерные для рынка иностранных инвестиций Китая, идущего по пути вступления государства в ОЭСР: расширяется число доступных отраслей, усиливается контроль за слиянием и поглощением государственных предприятий, все большее внимание инвесторов привлекают не малые и средние предприятия, а транснациональные корпорации.
В июне 2007 г. на ежегодном саммите группы восьми (G8) ведущих индустриальных стран был выпущен документ «Декларация свободы инвестиций, и их социальной и экологической ответственности». Финальный документ саммита также подчеркнул непрерывную поддержку проекта ОЭСР «Свобода инвестиций, национальная безопасность и стратегическая промышленность», в котором отмечалось, что ограничительные меры в любом случае не должны превышать необходимый масштаб и продолжительность.
Так, недавний отчет ОЭСР показал, что страны G20 оказывали определенное сопротивление протекционизму и предприняли меры, нацеленные на упрощение и поддержку прямых инвестиционных потоков. Однако никто из членов ОЭСР не принял новые ограничения на иностранные инвестиции, связанные с обеспечением национальной безопасности [6].
Кроме того, страны-участники ОЭСР согласились принять набор из 14 руководящих принципов, которые послужат фундаментом формирования эффективной инвестиционной политики, учитывающей всю проблематику обеспечения национальной безопасности.
В заключение хотелось бы отметить, что проблемами ограничений допуска иностранных инвестиций по критерию угрозы национальной безопасности в российской науке занималось не так много исследователей, несмотря на то, что указанные проблемы заслуживают самого тщательного рассмотрения и научного анализа. В этом случае может быть полезен опыт ОЭСР по многим прикладным причинам, в первую очередь возможным вступлением Российской Федерации в ОЭСР. Также крупные отечественные компании активно вкладывали и вкладывают средства в экономику стран ОЭСР, приобретая участие в компаниях, поэтому важно понимать сущность процесса допуска иностранных инвестиций. В целом движение мировых экономик к закрытости ряда секторов промышленности и ограничениям по тем или иным причинам инвестирования в отдельные компании требует научного обоснования и выработки соответствующих институтов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Официальный сайт Организации Экономического сотрудничества и развития. URL: http://www.oecd.org/ russia/russia-on-the-way-to-the-oecd.htm.
2. Чернышев С. Кризис? Экспансия! Как создать в России мировой финансовый центр. М.: Европа, 2009.
3. Официальный сайт РИА Новости. URL: http://rus.ruvr.ru/2014_01_15/Rossija-na-puti-v-OJESR-AUDIO-6829/.
4. Паньков В. ОЭСР. Либерализация иностранных инвестиций. URL: http://www.sice.ru/cnts/1884.html.
5. Friedman B.H., The Terrible «Ifs». Regulation. Winter 2007/2008, P. 32-40.
6. Fourth Report on G-20 Investment Measures, Organization for Economic Cooperation and Development, November 2010.
Поступила в редакцию 30.06.14
66
Л.Р. Идрисова
L.R. Idrisova
OECD EXPERIENCE UNDER THE RESTRICTION OF FOREIGN INVESTMENTS ADMISSION CONNECTED WITH NATIONAL SECURITY ASSURANCE
The article considers investments that give energy to any economy. At the same time they can act as an instrument for the conquest of a country. The author analyzes the system of protection against investments under the Russia's accession to the OECD, especially in the spheres concerning realization of national interests.
The author comes to a conclusion that all countries use protectionist measures to some extent. The dependence of these measures on social and economic development of the country is revealed: more developed states pursue more liberal external economic policy. A special attention is paid to experience of the USA.
Recommendations of OECD on the restriction of foreign investments are investigated. Financial documents of the G8 and G20 summits are analyzed. The organizations show resistance to protectionism and take measures to support direct investment streams.
The author considers the set of 14 leading principles which serve now as the basis of the effective investment policy formation. Such policy is aimed to solve the problems of national security assurance in the countries of G20. The author justifies the necessity for limiting the foreign investments admission.
Keywords: economic growth, investment policy, investments, foreign capital, internal investment, protectionism, national security, investment flow.
Идрисова Людмила Рустамовна, аспирант Институт экономики РАН
117218, Россия, г. Москва, Нахимовский проспект, 32 E-mail: [email protected]
Idrisova L.R., postgraduate student Institute of Economy (RAS)
117218, Russia, Moscow, Nakhimovskiy prospekt, 32 E-mail: [email protected]
