CC BY
65
УДК 38.242.42
ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАРИФОВ НА ЭЛЕКТРОЭНЕРГИЮ В США
Ш.Р. КАШАЕВ Казанский государственный энергетический университет
Реформирование электроэнергетики требует тщательного анализа накопленного опыта. Общемировые тенденции к внедрению конкурентного рынка электроэнергии сподвигли Россию к серьезным изменениям. В настоящее время в России происходит кардинальное перестраивание электроэнергетического сектора. В данной статье описывается опыт США в государственном регулировании тарифов на электроэнергию. В качестве основного примера реструктуризации представлен энергетический пул Р1М.
Ключевые слова: тарифы на электроэнергию, механизм ценообразования, реструктуризация, дерегулирование рынка.
Надежное и доступное электроснабжение является необходимым условием конкурентности мировых рынков промышленной продукции и неотъемлемой частью повседневной жизни современного общества.
Опыт регулирования тарифов США представляет особый интерес:
• во-первых, это крупнейшая экономическая держава мира;
• во-вторых, их огромная территория является одним из факторов, оказывающих серьезное влияние на процесс преобразований в электроэнергетике;
• в-третьих, государство США имеет ярко выраженное федеративное устройство и представляет пример того, как различные штаты относятся к идеям конкурентного ценообразования тарифов в последствии дерегулирования;
• в-четвертых, поскольку США является крупнейшим реципиентом международных инвестиций, особенный интерес представляет развитие процесса дерегулирования в инвестиционно насыщенной и конкурентной среде.
Те штаты, где исторически наблюдались наиболее высокие цены -Калифорния, Пенсильвания, Нью-Йорк и большая часть Новой Англии -первыми открыли розничные рынки для конкуренции. Однако результат оказался весьма различным. Так, по общему мнению, Пенсильвания достигла наилучших результатов с точки зрения дерегулирования, тогда как Калифорния оказалась в глубоком кризисе.
В качестве основного примера реструктуризации наибольший интерес представляют энергетический пул PJM (Пенсильвания, Нью-Джерси и Мэриленд).
До 1978 года электроэнергетическая отрасль США управлялась вертикально интегрированными коммунальными предприятиями, в большинстве случаев находящимися в частной собственности. Деятельность этих компаний
© Ш.Р. Катаев
Проблемы энергетики, 2009, № 1-2
регулировалась комиссиями штатов по вопросам деятельности коммунальных служб.
На федеральном уровне Федеральная комиссия по регулированию электроэнергетики имеет полномочия только в вопросах оптовой торговли. Важным шагом в сторону от такого подхода стало принятие в 1978 году Закона о политике по регулированию деятельности коммунальных предприятий, который предоставил мелким генерирующим ресурсам доступ к сети при помощи контрактов, соответствующих объему сэкономленных затрат. Это привело к быстрому появлению независимых производителей электроэнергии, в первую очередь в тех штатах, где вертикально интегрированным компаниям было разрешено для получения необходимой электроэнергии продавать с аукциона независимым производителям электроэнергии контракты на наименьшую стоимость.
Следующий важный шаг к более конкурентному рынку был сделан на федеральном уровне после принятия Закона об энергетической политике в 1992 году. Этот закон предоставил Федеральной комиссии по регулированию электроэнергетики полномочия предписывать открытый доступ к оптовой торговле между коммунальными предприятиями и между штатами. Однако закон прямо запрещал Федеральной комиссии по регулированию электроэнергетики предписывать открытый доступ для конечных потребителей.
В преддверии изменений, которые должен был повлечь Закон об энергетической политике 1992 года, в 1993 году энергосистема Пенсильвании, Нью-Джерси и Мэриленда (PJM) начала процесс реорганизации в независимую нейтральную организацию первоначально путем создания ассоциации PJM Interconnection Association, которой были переданы функции по управлению пулом электроэнергии. К 1995 году Федеральная комиссия по регулированию электроэнергетики выработала проект правил, которые обеспечивали бы выполнение Закона об энергетической политике 1992 года. В 1996 году окончательная редакция этих правил была опубликована в Постановлении 888 Федеральной комиссии по регулированию электроэнергетики, основными положениями которого были следующие: функциональное разделение подразделений коммунальных предприятий по эксплуатации передающей сети от их подразделений по сбыту электроэнергии; передающие предприятия, подведомственные Федеральной комиссии по регулированию электроэнергетики, обязаны представлять недискриминационные тарифы, обеспечивающие открытый доступ третьих сторон к передающим сетям, аналогичный использованию коммунальными предприятиями собственных передающих мощностей.
В 1997 году PJM стала полностью независимой организацией. Коммунальным компаниям, не являющимся крупнейшими участниками рынка, была предоставлена возможность стать собственниками, после чего был избран независимый Совет управляющих.
Первоначально в PJM Interconnection входили диспетчерские зоны восьми коммунальных предприятий, которые распространялись на крупные области в Пенсильвании, большую часть Нью-Джерси и Мэриленда, а также весь штат Делавэр. Действующий на основе заявок спотовый рынок электроэнергии начал работу 1 апреля 1997 года, за год до начала работы рынка Калифорнии. Позднее, в 1997 году, Федеральная комиссия по регулированию электроэнергетики утвердила PJM в качестве первого независимого системного оператора в стране в соответствии с Постановлением 888. Таким образом, PJM несла ответственность
за безопасную и надежную эксплуатацию единой сети ЛЭП и за управление конкурентным оптовым рынком электроэнергии на территории диспетчерских зон ее участников.
В первые годы своего существования PJM сфокусировала усилия на устойчивом развитии рынка и создании надежной основы для конкуренции. Первоначально спотовый рынок, действующий в режиме на сутки вперед, был основан на единой клиринговой цене рынка для всего региона. В связи с высокими затратами на управление перегрузками и недостаточной гибкостью при эксплуатации системы (в силу ограничений, обусловленных требованиями безопасности) потребовалось более точное отражение фактических затрат по локальному принципу. Через год после начала работы рынка уровень сложности возрос после перехода на ценообразование по методу локальных маржинальных цен, отражающих фактические затраты, в котором клиринговые цены рынка рассчитывались для каждого узла системы. 1 января 1999 года был организован ежедневный рынок мощности. 1 апреля 1999 года вместо ценообразования по методу локальных маржинальных цен, отражающих фактические затраты, было введено ценообразование по методу локальных маржинальных цен, основанных на конкурентных торгах. 1 июня 2000 года к рынку, действующему в режиме на сутки вперед, был добавлен рынок, действующий в режиме реального времени, ценообразование на котором также было основано на принципе локальных маржинальных цен и конкурентных торгах.
В контролируемых зонах рынка PJM находятся передающие сети с большим числом узлов. Для решения проблем, неизбежных в узловых сетях, на рынке PJM был разработан торговый механизм, в основе которого лежит территориальное маржинальное ценообразование (ТМЦ). Согласно этому режиму, в процессе стабилизации рынка учитываются все значимые узлы. В настоящее время модель ТМЦ включает 7542 узла. Все они учитываются при расчете цен и составлении диспетчерских графиков. Более 6000 узлов являются нагрузочными, остальные -генерирующими. Напряжение в узлах в модели ТМЦ колеблется от 765 кВ до 4 кВ; почти половина имеет напряжение выше 100 кВ, почти треть - от 99 до 25 кВ, а остальные имеют более низкое напряжение.
Для расчета цен и составления диспетчерских графиков по модели ТМЦ необходима информация о тепловом пределе по нагреву всех задействованных линий электропередачи, в частности о мерах по уменьшению сопротивления в ЛЭП, заявках о нагрузке и предложений по генерации. Рынок PJM также требует информации о затратах на ввод в строй объектов всех генерирующих компаний, что позволит ТМЦ учитывать так называемое составление графика нагрузки агрегатов.
Основная функция установления цен на рынке PJM такова: все заявки и предложения для торговли в режиме на сутки вперед должны подаваться PJM до полудня в день, предшествующий дню проведения операции. Затем рынок PJM использует модель ТМЦ для расчета цен и диспетчирования на следующие сутки. При осуществлении диспетчирования ставится цель свести к минимуму общие системные затраты с учетом заявок, предложений, тепловых пределов и потерь в сетях. Перегруженные линии электропередачи создают разницу в цене между узлами. Сложность устранения перегрузок в таких системах с большим числом узлов, по сравнению с устранением перегрузок в системах с зональным ценообразованием, состоит в том, что все узлы в сети (а не только два узла, соединенных перегруженной линией электропередачи), в принципе могут оцениваться на разных уровнях. Иными словами, перегруженная линия
электропередачи между двумя узлами может создать разницу в цене между несколькими другими узлами, что отражает такое последствие, как циркулирующие потоки. В реальном времени модель ТМЦ работает каждые пять минут. Рынок, функционирующий в режиме реального времени, приспособлен для сбалансирования любых отклонений от графиков генерации и потребления. На рынке PJM действует плата за дисбаланс в форме цен ТМЦ в режиме реального времени, то есть почасовые цены, действующие в каждый пятиминутный интервал каждого конкретного часа. Модели ТМЦ, функционирующие и в режиме на сутки вперед, и в режиме реального времени, включают сотни дополнительных правил, пытающихся примирить различные потребности и особенности управления генерацией и работой системы. К ним относятся правила, отчасти ослабляющие конечный ценовой сигнал, например верхний ценовый предел, равный 1000 долларов США за 1 МВтч.
Самодиспетчирование и двусторонние контракты входят в расчет ТМЦ как наиболее часто применяемые предложения. Таким образом, при осуществлении диспетчирования они не ориентируются на рынок PJM, а по-прежнему опираются на территориальные цены, отражающие затраты на транспортировку.
На рынке PJM рассчитывают средневзвешенные цены для трех групп хабов, включающих конкретные узлы. Западный хаб является самым важным ориентиром. В него входит 111 узлов, на которые приходится самая большая доля ликвидности в финансовом трейдинге.
Существует также восточный хаб (237 узлов) и хаб, объединяющий границы между соседними регионами. Средневзвешенные цены нескольких контролируемых зон также используются в качестве справочных цен.
На рынке PJM производится оценка затрат на устранение перегрузок, связанных с диспетчированием. Несколько рынков, в том числе региональные передающие организации (РПО) Нью-Йорка (New York ISO), Новой Англии (New England ISO) и Среднего Запада (Mid-West ISO), используют похожие узловые цены ТМЦ и аналогичным образом рассчитывают диспетчирование для собственных торговых механизмов.
Несмотря на проведенные работы, политика рыночного ценообразования в электроэнергетике не принесла ожидаемых результатов. Ожидалось, что конкуренция между производителями приведет к сдерживанию цен на электричество. Но добиться желаемого не удалось — цены не снизились, а конкуренция даже в самых дерегулированных штатах оказалась мифом.
Власти многих штатов пошли на дерегуляцию рынка электроэнергии с целью не допустить в будущем ситуацию, сложившуюся в конце 1990-х гг. и в начале этого десятилетия. Тогда энерготрейдеры, в том числе обанкротившийся Enron, получали многомиллионные прибыли, пользуясь дефицитом генерирующих и передающих мощностей и манипулируя тарифами на электричество. Для увеличения цен они даже намеренно устраивали перегрузки электрических сетей, что привело к энергетическому кризису 2000-2001 гг., поразившему западные штаты: Калифорнию, Орегон и Вашингтон. Кроме того, в августе 2003 г. из-за недостатка сетевых мощностей на западе США и Канады случилась крупная авария, в результате которой без электричества осталось 50 млн. жителей.
Свои рынки электроэнергии для населения дерегулировали 18 штатов. Все они использовали схожий подход: сохранили контроль над линиями электропередачи, но сняли ограничения на конкуренцию между электростанциями и продавцами электроэнергии. Однако создать полноценный
конкурентный рынок в США пока не удалось. Из-за финансовых проблем количество участников рынка невелико, что не позволило снизить стоимость электричества.
Например, в Мичигане ни одна новая компания не занялась продажей электричества населению из-за опасений, что не сможет заработать на этом. Рынок по-прежнему находится в руках двух крупных региональных энергокомпаний - Detroit Edison и CMS Energy.
Пенсильвания могла бы стать конкурентным энергетическим рынком, потому что еще несколько лет назад здесь возникло множество компаний, пытавшихся торговать электричеством. Но за последние годы их число сократилось, а среди оставшихся много производителей энергии из возобновляемых источников - солнца и ветра. Их тарифы часто в два раза выше, чем у обычных энергокомпаний.
В Техасе конкурентный рынок электроэнергии сложился. В районе Хьюстона потребители могут выбрать из 15 компаний. Но цены не стали ниже. Новые игроки смогли проникнуть на этот рынок, поскольку тарифы местных энергокомпаний выше, чем в других штатах, и с ними легко конкурировать, лишь слегка снизив цену.
Эксперты признают, что попытки дерегулировать розничный рынок электроэнергии в США с целью снизить цены потерпели провал. Так, специалисты из Cato Institute советуют властям "проводить еще более агрессивную дерегуляцию". Представители энергетической отрасли, собравшиеся на конференцию в Сан-Диего, констатировали, что в условиях растущих цен на топливо и электричество набирают силу настроения замедлить или пересмотреть реструктуризацию электроэнергетики.
Summary
Reforming of electric power industry demands a careful analysis of the know-how experience. Universal tendencies to introduction of the competitive market of the electric power have led Russia to serious changes. Nowadays cardinal reorganization of the electric power sector is taking place in Russia. In a given article experience of the USA in state regulation of electricity rates is described. The power pool PJM is presented as a basic example of the re-structuring.
Литература
1. Ульрик Штридбек, Иэна Кроншоу, Ноэван Хюлста / Уроки извлеченные из либерализации рынков электроэнергии. Париж.: Международное энергетическое агентство, 2005. 274 с.
2. Д. Карлтон, Дж. Перлофф. Современная теория организации отраслевых рынков. Англия, 1999.
3. Йон Стерн, Джуниор Дэвис. Экономическая реформа отраслей электроэнергетики в странах Центральной и Восточной Европы // Эковест. 2001. №2. С. 236-285.
4. Юдашкина Г.В., Побочий С.Ю. Регулирование электроэнергетики России: роль регионов. М.: EERC, 2005. 55 с.
5. Российская экономика за последние десять лет: проблемы и перспективы. Доклад российско-немецкого диалога об экономической политике "Глобализация и Россия" GLOROS. М.: ВШЭ, 2002. 227 с.
6. Беляев Л.С. Целесообразность преобразования концепции реформирования электроэнергетики России под модель рынка «единственный покупатель» http://www.nacep.ru/node/92
7. Зарубежный опыт реформирования электроэнергетики http:// www.rao-ees.ru/ru/reforming/foreign/show.cgi?content.htm.
8. Зарубежный опыт реформирования электроэнергетики. http:// www.libertarium.ru/libertarium/l_energy_kr_04.
Поступила в редакцию 4 июля 2008 г.
Кашаев Шавкат Равильевич - аспирант кафедры «Экономика и организация производства» Казанского государственного энергетического университета (КГЭУ). Тел. 8 (843) 249-15-48; 8(843) 247-32-34. Е-mail: 2491548@mail.ru.
