CC BY
15
УДК 614.841.33
ОПЫТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Н. В. АФАНАСЬЕВ, директор Департамента Национального союза организаций в области обеспечения пожарной безопасности (НСОПБ) (Россия, 115088, г. Москва, ул. Шарикоподшипниковская, 4; e-mail: nsopb@nsopb.ru)
© Д. В. ВАГАНОВА, руководитель пресс-службы НСОПБ (Россия, 115088, г. Москва, ул. Шарикоподшипниковская, 4; e-mail: vaganova@nsopb.ru)
По разным причинам за последние годы в сфере обеспечения пожарной безопасности сложились негативные тенденции, проявления которых крайне отрицательно влияют на безопасность зданий и сооружений, и в конечном счете — пребывающих в них людей. Это и низкий профессиональный уровень специалистов отдельных организаций, не отвечающий современным требованиям, вследствие чего на производстве допускаются случаи несоблюдения стандартов и требований, нарушения технологических регламентов. Это и практика создания так называемых фирм-однодневок, когда образуется юридическое лицо под конкретный объем выполняемых работ по договоренности с заказчиком. Работы при этом выполняются некачественно и, как правило, с использованием на подряде других организаций, а потом фирма исчезает. Эти и другие подобные им примеры, к сожалению, есть, и скрывать их нельзя, и в первую очередь потому, что последствия могут напрямую влиять на безопасность объектов и людей. Поэтому необходимо особенно четко представлять уровень этих последствий. Так, например, в результате неквалифицированно выполненных работ, допустим, по покраске фасада здания его владельцу в лучшем случае через некоторое время придется подобные работы повторить. Однако если фирма проведет неквалифицированно работы по огнезащите несущих металлических конструкций здания с массовым пребыванием людей, то могут наступить катастрофические последствия в результате возникновения пожара, поскольку не был обеспечен требуемый уровень огнестойкости конструкций.
Действующее законодательство не позволяет в полной мере и эффективно осуществлять контроль со стороны государства за деятельностью "недобросовестных" организаций. И в этом случае часть государственных функций может быть заменена механизмом саморегулирования, что позволит осуществлять более строгий, регулярный и одновременно прозрачный по процедуре контроль за деятельно-
стью предприятий, являющихся членами ассоциации саморегулируемых организаций (СРО).
Классическая модель отношений потребителей и производителей выглядит следующим образом: институты потребителей и институты производителей взаимодействуют между собой, а государство выполняет надзорные функции за этими отношениями.
В итоге потребители и производители в организованной форме, в рамках своих дискуссий и претензий, создают под надзором государства оптимальное поле для регулирования. И не в Роспотребнадзор надо звонить, когда нарушены ваши права, а в соответствующую ассоциацию. И не чиновники должны вас защищать, а представители ассоциации.
Деятельность ассоциации производителей построена по принципу риска ответственности коллектива. По этой причине кто угодно не может стать членом саморегулируемой ассоциации. Если член ассоциации причинит ущерб потребителю, то платить за него придется и профессиональному сообществу. Нерадивый член СРО может нанести ущерб своей ассоциации максимум два раза, а потом его просто исключат из СРО и забудут. При этом он не только лишится членства в соответствующей СРО, но и должен будет уйти из профессии. Поэтому государственная система лицензирования и общественная система СРО просто несопоставимы.
Создание саморегулируемых организаций обусловлено двумя основными факторами:
• необходимостью повышения качества оказываемых на российском рынке работ и услуг в целях обеспечения надлежащей противопожарной защиты граждан Российской Федерации и объектов экономики;
• возможностью передать на рынок часть государственных разрешительных функций и снизить тем самым уровень администрирования бизнеса.
В настоящее время более 47 тысяч юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляют свою деятельность по предоставленным
124
ISSN 0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2014 ТОМ 23 СПЕЦВЫПУСК
МЧС России лицензиям на право проведения работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности. В основном это предприятия малого и среднего бизнеса. Ими, по оценке экспертов, выполняются работы на сумму, превышающую 90 млрд. руб. в год.
Создание саморегулируемых организаций в области пожарной безопасности позволит отказаться от действующего ныне порядка лицензирования производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, установленного Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", и передать эти функции саморегулируемым организациям, а также установить четкие стандарты и правила ведения предпринимательской деятельности, осуществления контроля и надзора за своими членами и меру их ответственности.
Необходимость введения института саморегулирования в противопожарной отрасли обусловлена в первую очередь прямой зависимостью жизни людей от качества работ (услуг) в области пожарной безопасности. Кроме того, важным аргументом введения системы саморегулирования является более строгий и одновременно открытый контроль за деятельностью предприятий, являющихся членами СРО. На рынке противопожарных услуг, как и в любой отрасли, существуют организации, работающие на низком профессиональном уровне из-за слабой профессиональной подготовки сотрудников. В работе таких организаций используется непрофессиональное оснащение, допускаются случаи неправильного монтажа, установки оборудования с отступлениями от проекта, нарушения сроков гарантийного обслуживания. Система планирования и контроля производства на ряде предприятий находится на крайне низком организационном и практическом уровне. В рамках саморегулирования многие проблемы таких предприятий, особенно в области повышения результативности и качества выполнения работ, можно решить более эффективно.
Саморегулирование имеет некоторые преимущества перед государственным регулированием. Нормы саморегулирования более гибкие, поэтому они легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам. У саморегулируемых организаций больше возможностей в осуществлении контроля за качеством проводимых работ и услуг и лучше обратная связь с рынком. Участники рынка могут легально влиять на нормотворчество, а государство снижает свои расходы на его регулирование.
В системе отношений между субъектами рынка саморегулируемая организация должна занимать место посредника между органами государственной власти, профессиональными участниками и их кли-
ентами. С одной стороны, саморегулируемая организация — представитель и выразитель интересов профессиональных участников перед государством, а с другой — квалифицированный агент государства как выразителя общественных интересов в среде профессиональных участников. Объективно такая позиция позволяет использовать саморегулируемые организации как инструмент согласования интересов всех субъектов рынка с интересами государства.
Во-первых, имеет место принцип свободного доступа к документам СРО. Любое лицо, принявшее решение вступить в СРО (при условии, что оно соответствует предъявляемым к членам требованиям) должно иметь такую возможность, и СРО не имеет права отказать ему в приеме. Совершенно очевидно, что такое лицо должно иметь возможность свободного выхода из любого СРО. Таким образом, можно говорить о принципе свободы выбора СРО. Это в свою очередь будет стимулом для СРО в "борьбе" за членов.
Во-вторых, все члены СРО должны иметь равные права и обязанности, т. е. должен соблюдаться принцип равенства членов.
В-третьих, саморегулируемые организации не должны заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью на одном поле со своими членами. С учетом конкурентных возможностей таких организаций подобная деятельность носила бы дискриминационный характер по отношению к своим членам, а это недопустимо. Следовательно, должен соблюдаться принцип неучастия СРО в предпринимательской деятельности, являющейся предметом саморегулирования.
В-четвертых, за нарушение членами правил саморегулируемой организации санкцией может быть только привлечение к дисциплинарной ответственности. Таким образом, можно говорить о принципе ответственности членов в виде дисциплинарного взыскания.
В-пятых, саморегулирование подразумевает возможность самостоятельного достижения членами определенных (желаемых ими) результатов. Это достижение осуществимо либо непосредственно силами конкретного члена, либо сообща — через органы управления СРО. Соответственно, эти органы управления должны быть подотчетными членам саморегулируемой организации. Один из основных элементов подотчетности — возможность воздействия на органы управления через их выборность. Таким образом, СРО должна соответствовать принципам выборности органов управления и участия членов СРО в органах контроля и управления.
Наибольшей эффективности саморегулирования, в частности, в области пожарной безопасности
{БвИ 0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2014 ТОМ 23 СПЕЦВЫПУСК
125
по сравнению с госрегулированием можно достичь при выполнении следующих условий:
• обязательность членства организаций или физических лиц в саморегулируемой организации для функционирования в соответствующем сегменте рынка;
• обеспечение высоких стандартов функционирования бизнеса, что подразумевает наличие кодекса правил, системы контроля их соблюдения и системы адекватных санкций за нарушение правил;
• исключение в рамках саморегулирования механизмов нездоровой конкуренции;
• наличие в рамках саморегулирования механизмов исключения преимущественного соблюдения интересов членов СРО в ущерб интересам общества.
Сегодня много говорят о том, что система саморегулирования не подходит для России. Да, необходимо признать, что введение саморегулирования возможно только в зрелых секторах рынка. Если какие-то производители, сообщества производителей считают, что им не подходит закон о саморегулировании, то это значит, что они не разобрались в данном вопросе и заблуждаются или недостаточно добросовестны в своей деятельности.
Все, кто кричит об излишнем давлении государства, о засоренности рынка недобросовестными производителями и ничего не делает, на самом деле являются пособниками этих безобразий. После принятия закона о СРО в Российской Федерации созданы практически все условия для того, чтобы сам бизнес мог отказаться от излишнего контроля государства. Бездействие его в нынешних условиях можно рассматривать как саботаж.
В настоящее время на территории страны уже работают более 70 некоммерческих партнерств в сфере обеспечения пожарной безопасности, причем более 30 из них имеют статус саморегулируемых организаций.
В целях соблюдения общественных интересов саморегулируемых организаций, обеспечения их взаимодействия с органами власти всех уровней, с потребителями продукции услуг и работ в области обеспечения пожарной безопасности, координации их деятельности и защиты прав целесообразно создание национального союза саморегулируемых организаций.
Перспектива развития саморегулирования в области пожарной безопасности во многом зависит от окончательной редакции соответствующего законопроекта, который с 2010 г. никак не может пройти все необходимые стадии согласования и принятия в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Не дожидаясь принятия и вступления в силу федерального закона об обязательном противопожарном саморегулировании, многие участника рынка добровольно объединились в саморегулируемые организации и на практике смогли реализовать возможности, которые предоставляет статус саморегулируемой организации. Об одном из таких примеров стоит рассказать подробнее.
Член Национального союза организаций в области обеспечения пожарной безопасности (НСОПБ) саморегулируемая организация Некоммерческое партнерство "Приволжский центр в области ГОЧС и обеспечения пожарной безопасности" обратилась в Верховный суд Российской Федерации с заявлением о признании частично не действующим приказа Министерства регионального развития Российской Федерации (Минрегиона России) от 30.12.2009 г. № 624.
Таким образом, впервые в Российской Федерации была реализована норма Федерального закона "О саморегулируемых организациях" (часть 4 статьи 4), согласно которой саморегулируемая организация от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации.
При этом была предпринята попытка решения так называемой проблемы "двойного регулирования" работ по монтажу средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. Как известно, наиболее остро данная проблема стала проявляться после принятия Минрегионом России приказа № 624. Указанным нормативным правовым актом был утвержден перечень работ в строительстве, на осуществление которых требовался допуск от саморегулируемых организаций и в который были включены также лицензируемые работы в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
В первой половине 2012 г. Министерством экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) была проведена экспертиза приказа № 624 в целях выявления в нем положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. В результате было выявлено порядка 21 вида так называемых "пожарных" работ, которые подпадали под требование наличия одновременно и лицензии, и допуска.
При этом Минэкономразвития России указало, что варианты решения описанной проблемы должны быть рассмотрены правительственной комиссией по проведению административной реформы, и посчитало, что наиболее оптимальным вариантом ре-
126
{ББИ 0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2014 ТОМ 23 СПЕЦВЫПУСК
гулирования является отнесение "пожарных" видов работ к сфере лицензирования с их исключением из приказа № 624. Тем не менее даже по прошествии более полугода с момента опубликования результатов экспертизы данная проблема не была решена на уровне Правительства Российской Федерации. Тогда НСОПБ был вынужден инициировать разрешение проблемы двойного регулирования "пожарных" видов работ, подав в Верховный суд Российской Федерации от имени саморегулируемой организации заявление о признании частично не действующим приказа № 624 (в части включения в данный приказ "пожарных" видов работ).
Во многом причиной обращения в Верховный суд Российской Федерации послужили случаи привлечения к административной ответственности членов саморегулируемой организации за выполнение работ по огнезащите при наличии действующей "пожарной" лицензии, но без наличия "строительного" допуска на данный вид работ.
Расчет саморегулируемой организации был достаточно прост. В случае удовлетворения требований Верховным судом Российской Федерации "пожарные" виды работ были бы отнесены к сфере лицензирования и исключены из приказа № 624 на основании решения Верховного суда без какого-либо изменения самого приказа. В случае отказа в удовлетворении заявленных требований Верховный суд непременно должен был бы сделать вывод о том, что наличие лицензии МЧС России необходимо для выполнения "пожарных" видов работ лишь на стадии эксплуатации объекта, и, как следствие, "пожарные" виды работ на стадии строительства, реконструкции и капитального ремонта были бы отнесены к сфере саморегулирования с их исключением из сферы лицензирования.
Для рассмотрения данного заявления Верховным судом был использован максимально возможный трехмесячный срок, затребованы результаты экс-
пертизы Минэкономразвития России, а также был привлечен в качестве заинтересованного лица не только Минрегион России, но и Госстрой России.
Первая и апелляционная инстанции Верховного суда Российской Федерации, к нашему сожалению, пришли к выводу, что приказ № 624 не противоречит Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Положению о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений (утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2011 г. № 1225). При этом Верховный суд Российской Федерации, как и предполагалось, устранил проблему двойного регулирования "пожарных" видов работ, посчитав, что наличие лицензии МЧС России необходимо для выполнения "пожарных" видов работ лишь на стадии эксплуатации зданий и сооружений.
Имея определенный результат, по нашему мнению, в вопросе защиты прав и интересов своих членов, саморегулируемой организации нецелесообразно останавливаться на полпути. Действующее законодательство о саморегулировании предоставляет саморегулируемой организации право обращения в надзорные инстанции Верховного суда Российской Федерации, а при необходимости и в Конституционный суд России.
Мы уверены, создание саморегулируемых организаций в области пожарной безопасности существенно повысит уровень противопожарной защиты объектов экономики, упростит процедуры проведения контрольных мероприятий в отношении членов саморегулируемых организаций. Кроме того, появление саморегулируемых организаций будет способствовать предупреждению фактов проявления коррупции при осуществлении пожарного надзора, что также является немаловажным обстоятельством.
Материал поступил в редакцию 25 сентября 2013 г.
{ББИ 0869-7493 ПОЖАРОВЗРЫВОБЕЗОПАСНОСТЬ 2014 ТОМ 23 СПЕЦВЫПУСК
127
