CC BY
23
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В. В.Жуков
независимым эксперт, начальник отдела Московского филиала страховой компании
УДК 614.841.315
ОПЯТЬ ДВОЙКА
В связи с изменением социально-экономического строя в России должны были измениться и методы работы органов Государственного пожарного надзора. Однако этого не произошло, поэтому за последние 20 лет положение с пожарами и пожарным надзором становилось все хуже. В последние годы министр С. К. Шойгу начал реформу системы обеспечения пожарной безопасности. Безусловно, это огромный шаг вперед. Но есть проблемы, без решения которых невозможно достичь ожидаемого эффекта. Например, эксперты, которые готовили изменения, не учли, что безопасность повысится, если законодательство будет регулировать процессы управления обеспечением пожарной безопасности "внутри" организации. Называются причины невыполнения предписаний органов Государственного пожарного надзора, которые реформой не устранены. Основной недостаток реформы состоит в том, что государство необоснованно много (почти тотально) и монопольно участвует в системе обеспечения пожарной безопасности.
Ключевые слова: декларация; пожарная безопасность; органы Государственного пожарного надзора; прокуратура; экономическая эффективность; предписания; государственный инспектор; частный инспектор; методика; расчет пожарного риска; пожарно-профилактическая работа; управление; объект экономики и социальной сферы.
Исполнилось два года, как был принят Технический регламент о требованиях пожарной безопасности (Федеральный закон № 12Э-ФЗ), документ, в котором заложена философия проводимой МЧС РФ реформы системы обеспечения пожарной безопасности в стране. Как в момент принятия, так и весь прошедший период этот регламент критиковался и критикуется многими экспертами и практиками. И будет критиковаться, пока бизнес не смирится со своим поражением. Одним из аргументов, которые приводят эксперты: "Пожарная декларация не предупреждает пожар, а ждет пожар, чтобы стать частью обвинительного заключения и облегчить "посадить" или привлечь к ответственности предпринимателя". А масштабы, по мнению МЧС, таковы: пожарному декларированию подлежит 4,5 млн предприятий и организаций. На 1 мая 2010 г. подано 400 тыс. деклараций.
В декабре исполняется год со дня трагедии в пермском ночном клубе "Хромая лошадь", трагедии, повергшей в шок не столько простых граждан, сколько специалистов. Они считают, что в России этого в принципе быть не должно по той простой причине, что наши здания по огнестойкости такие же, как бетонное боевое подземное сооружение, как "долго© Жуков В. В., 2010
временная огневая точка". И поэтому в несгораемых зданиях люди сгорать не должны. А если это произошло, то это тупик в нашей теории и практике борьбы с огнем.
Сейчас МЧС предлагает законопроект "О страховании гражданской ответственности за причинение вреда в результате пожара". И опять море недовольных. Почему именно противопожарные предложения МЧС и бизнесом, и региональными органами власти, и общественностью воспринимаются в штыки, как неправильные и несправедливые?
При социализме пожарная безопасность обеспечивалась двумя механизмами. Первый и основной — это организация пожарно-профилактической работы на предприятиях и в организациях. Она осуществлялась благодаря отраслевой системе управления народным хозяйством, через директивы министерств и ведомств. Второй механизм — это территориальный контроль за результатами пожарно-профилактической работы. Такой контроль осуществляли на местах органы Государственного пожарного надзора (далее — органы ГПН). С исчезновением социалистического отраслевого управления предприятия и организации прекратили заниматься пожарной безопасностью на местах, т. е. организо-
вывать пожарно-профилактическую работу. Тем не менее органы ГПН все последние 20 лет продолжали проверять то, чего уже нет, т. е. пустоту. И всю страну они приучили к ошибочной позиции, что для обеспечения пожарной безопасности достаточно предписания пожарного инспектора. Этим самым они сформировали ложное представление у предпринимателей, которые никаких дополнительных мер не принимают, кроме тех, которые написаны в предписании не кем-нибудь, а профессионалом — государственным инспектором.
В результате...
В результате противопожарное состояние страны ухудшается с каждым днем. Могут возразить, что по данным официальной статистики за последние годы в РФ сократилось число пожаров и количество жертв от них. Однако при этом не надо забывать, что речь должна идти о двух разных статистических выводах по пожарам — об абсолютном и относительном показателях. Когда МЧС заявляет о сокращении числа пожаров, министерство имеет в виду общее, абсолютное сокращение, т. е. такое сокращение, которое стало результатом не только пожарно-профилактических мер, но и иных процессов.
Стало ли сокращение результатом пожарно-профилактических мер (относительное сокращение)? Нет, не стало и не может стать, ведь последние 20 лет никакой пожарной профилактики в стране не проводилось. И только в 2010 г., с началом действия Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, началась реальная реформа системы пожарной безопасности страны. И должностные лица МЧС (в частности, Ю. Дешевых) отмечают, что мы не переломили ситуацию с пожарами и число нарушений правил пожарной безопасности растет. И Ю. Дешевых продолжает (03.03.2010 г.): в США при численности населения 300 миллионов человек количество погибших при пожарах за прошлый год составило 3800, а у нас 14 000 человек.
А стало ли сокращение результатом иных процессов? Скорее всего, да. Например, сокращение может происходить из-за уменьшения числа действующих предприятий, на которых, во-первых, уменьшаются опасности в связи с сокращением объемов производства и, во-вторых, повышается общая дисциплина, а следовательно, автоматически улучшается (как часть общей) и противопожарная дисциплина в связи с приватизацией собственности. Сокращение числа пожаров и количества жертв от них еще может происходить из-за уменьшения численности той части населения (пьяницы, нищие и т. п.), которая склонна к не-
осторожному обращению с огнем и другим нарушениям требований пожарной безопасности (курение в постели и т. п.).
Значит, если заявленное МЧС сокращение числа пожаров иущерба от них и есть, то оно не является результатом пожарной профилактики. А вот гражданское общество сомневается и в самом заявлении МЧС о сокращении. Приводим высказывания из профессионального форума практических работников — инспекторов органов ГПН, т. е. тех, кто видит реальную картину и формирует статистические отчеты для Москвы. Они говорят, что заявленное снижение связано с тем, что в новой системе статотчетности введена новая графа "загорания". В нее вносят реальные пожары, которые, естественно, не фигурируют в официальных отчетах, предназначенных для Москвы. Это — снижение "по приказу", которое будет продолжаться до тех пор, пока будут "бить" за рост пожаров и гибель людей, что приводит к сокрытию пожаров и от чего кривая статистики из года в год неуклонно ползет вниз (http://0-1.ru/discuss/search.asp?text= сокращение%20пожаров, http://0-1.ru/discuss/se-arch.asp?text=снижение%20количества%20пожа-ров, http://0-1.ru/discuss/search.asp?text=статис-тика%20пожаров).
Итак, ситуация с пожарами и пожарным надзором становится все хуже и хуже. Впервые за долгую историю страны прокуратура вынуждена сама заниматься пожарной безопасностью в организациях. Прокуроры контролируют каждый шаг пожарных инспекторов. Органы ГПН отнесены к самым главным угнетателям бизнеса, их ограничили в правах и возможностях осуществлять надзор. Пожарных инспекторов привлекают к уголовной ответственности за халатность из-за пожаров с огромными человеческими жертвами. Органы ГПН из каждого громкоговорителя вещают: "Пожар легче предупредить, чем потушить" — и тут же составляют "черные списки" организаций, которые не выполняют пожарных требований. Тем самым они доказали, что предупредить пожар не так-то легко, а подчас и невозможно, да и невыгодно. А нас учат тому, чего сами не знают. И проблема, связанная с пожарами и пожарным надзором, из технической превращается в политическую. И вот уже в программе "Время" министр докладывает Президенту, сколько пожарные закрыли ночных клубов, сколько оштрафовали. А там движение "Наши" пикетирует фирмы, которые входят в "черные списки" МЧС. Но это еще не все! Эта проблема становится еще и экономической. Предприниматели протестуют не против самих проверок, а против содержания пожарных предписаний, которые, во-первых, невозможно выполнить из-за огромной (не по карману для россий-
ского бизнеса) стоимости. Стоимости, величину и экономическую эффективность которой государство, предписывая, должно обосновывать, но не обосновывает. Во-вторых, предписания эти технически неэффективны из-за их оторванности от истинных проблем пожарной безопасности. В-третьих, предписания в большинстве своем являются вмешательством чиновников в экономическую независимость предпринимателей. Дело в том, что уже 15 лет пожарные генералы только обещают, что отменят ненужную государственную юрисдикцию более чем для тысячи параметров пожарной безопасности, установленных им для частного бизнеса. А это в экономике и социальной сфере сотни миллиардов элементов, где должны соблюдаться требования пожарной безопасности и где миллиарды нарушений этих требований. И за этими миллиардами нарушений государство не может осуществлять ненужный ему контроль и не осуществляет его. И вернут бизнесменам право самим определять уровень и стоимость пожарной безопасности своего же имущества. И именно по этим причинам пожарные предписания бизнесом не выполняются. И именно по этим причинам стоимость пожарной безопасности в стране достигла сотен миллиардов долларов и является одной из самых высоких среди развитых стран. Но власть, не считая расходов бизнеса и граждан на пожарную безопасность, все наращивает и наращивает эти расходы, а эффект от наращивания все меньше и меньше. Сложилась экономически противоречивая ситуация, когда пожарный инспектор бесплатно подсказывает предпринимателям, что надо делать, чтобы не было пожара, а предприниматели (цитата из пожарного форума) "на инспектора смотрят как на изверга", потому что "необходимость уплаты бизнесом "пожарной подати" тоже стала традиционной частью ведения бизнеса". Начали выпускать для предпринимателей правозащитные книжки "Если к вам пришел пожарный инспектор". Впервые в истории бороться с пожарами так, как предлагают предпринимателям пожарные чиновники, стало бессмысленно. Министр экономики требует ликвидировать органы ГПН. В ответ МЧС показывает статистические данные по количеству жертв и спасенных жизней, утраченных и сохраненных материальных ценностей. Открываешь газету, а там РСПП борется с пожарной бюрократией и "Опора России" впряглась в противостояние. Кто прав, кто не прав? Все ой как запутано. А многие считают, что проблема пожарной безопасности — это техническая (в смысле простоты решения) проблема. Ведь она же не касается сущностных принципов экономики, бизнеса, финансов, инноваций и других умных вещей.
Что делать?
В этой ситуации министр С. К. Шойгу предпринял меры для решения накопившихся проблем:
- предприниматели жаловались, что руководящих документов по пожарной безопасности тысячи, в них десятки тысяч требований, в которых они путаются. Сделали так, что (как утверждает власть) их стало гораздо меньше. МЧС обеспечило принятие ряда новых руководящих документов, в которые включены требования пожарной безопасности: Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, сводов правил и др., уменьшив почти в 10 раз количество таких документов;
- предприниматели жаловались, что государственные пожарные инспектора приходят к ним и проверяют. Сделали так, что вместо государственного инспектора будет ходить частный инспектор, если по его рекомендациям предприниматель выбросит огромные деньги на ветер;
- предприниматели жаловались, что государственные инспектора пишут им предписания. Сделали так, что инспектора писать предписаний предпринимателям не будут, предприниматели теперь сами себе будут писать предписания. Для этого из нескольких тысяч обязательных к исполнению требований пожарной безопасности предприниматели выбирают те, которые относятся к ним. Перечень выбранных требований предприниматели подписывают и направляют его в органы ГПН, а сами приступают к их выполнению;
- предприниматели жаловались, что, сколько предписаний ни выполняй, все равно каждый раз инспектор находит все новые и новые нарушения. Сделали так, что чиновничий контроль над ненужными государству параметрами пожарной безопасности на объектах частного бизнеса не отменили, а наоборот — увеличили. Теперь, как пишут специалисты на пожарном форуме, нарушений требований безопасности нет только в скворечнике;
- предприниматели жаловались, что нет альтернативных государственным методик оценки состояния пожарной безопасности. Сделали так, что, после того как предприниматель не сумел выполнить всех обязательных государственных требований пожарной безопасности, он покупает дорогостоящий расчет пожарного риска по методике МЧС. И если расчеты покажут, что выполненных мер недостаточно, то пиши себе еще одно предписание. Получается, что и требования безопасности — государственные, и методика расчета — государственная. Где же тогда альтернатива?;
— предприниматели жаловались, что нет института независимых экспертов. Сделали так, что можно пригласить только аккредитованных при МЧС частных пожарных инспекторов, которые за деньги будут писать предпринимателю такое же предписание, какое не за деньги писал государственный инспектор. И эти частные инспектора будут информировать государственных инспекторов о том, что у предпринимателя "не идеальный порядок". Тогда, предприниматель, жди внеплановую государственную проверку. Вот такая независимость, которую МЧС называет независимой оценкой риска; - предприниматели (не учитывая того факта, что за пожары государственных инспекторов сажают) жаловались, что за пожары на них накладывают административные штрафы. Сделали, во-первых, так, что пожарных инспекторов сажать не будут — не за что. Но теперь будут сажать предпринимателей: не пожарный инспектор проверял предпринимателя, а предприниматель сам себя проверял; не пожарный инспектор писал предписание предпринимателю, а предприниматель сам себе его писал. И во-вторых, государство постоянно увеличивает размер штрафов, расширяет круг лиц, на которые эти штрафы накладываются, применяют административную приостановку работы организаций на период до 90 (смертельных для бизнеса) суток.
И что это даст?
1. МЧС предполагает, что положение с пожарной безопасностью в стране улучшат новые руководящие документы по пожарной безопасности. Более удобные документы выпустили, количество требований пожарной безопасности якобы уменьшили, но сущность требований не поменяли. Не исключили, в частности, из новых требований причины и условия, из-за которых предписания не выполняются. Таким образом, проведенная МЧС реконструкция руководящих документов не приведет к улучшению положения с пожарной безопасностью в стране.
2. МЧС предполагает, что положение с пожарной безопасностью в стране улучшит независимая оценка пожарного риска (НОР). Понятно, что независимую оценку могут давать независимые специалисты, действующие по независимой методике. А есть ли в нашем случае независимые специалисты и независимые методики? На самом деле никакой независимости нет. Ведь к НОР привлекаются только аккредитованные при МЧС, а значит зависимые, специалисты. Применяемая ими методика расчета пожарного риска установлена МЧС и поэтому не является независимой. А раз нет независи-
мости, то и эмчеэсовская модель НОР не улучшит пожарной безопасности в стране.
3. МЧС предполагает, что положение с пожарной безопасностью в стране улучшат расчеты пожарного риска, которые должны быть в декларации пожарной безопасности. Результатом таких расчетов является число-вероятность. Одно из главных условий этих расчетов — это выполнение на расчетный момент противопожарными техническими системами своих функций. Зададимся вопросом: а разве для оценки пожарного риска не требуется знание состояния технических систем и круглосуточно, и круглогодично? Это, во-первых. Во-вторых, не технические системы обеспечивают пожарную безопасность, а люди, управляющие этими системами. Но человеческий фактор не учитывается при определении числа-вероятности. И главное. Поскольку расчеты пожарного риска в декларации играют роль оценки фактического состояния пожарной безопасности, то возникает вопрос: а можно ли вообще числом, например таким, как 0,999999, выразить состояние пожарной безопасности? Вот мнение из форума работников органов ГПН: "За этой цифрой не видна действительная пожарная опасность; такая система не дает уверенности, что безопасность обеспечена; невозможно доказать соответствие реального виртуальному". И это не случайно, ведь наука определяет, что оценка риска должна быть не только количественной, но и качественной. Поэтому введенный МЧС РФ показатель состояния пожарной безопасности не отражает этого состояния и, соответственно, не улучшит положения с пожарной безопасностью в стране.
4. МЧС предполагает, что положение с пожарной безопасностью в стране улучшит факт подписания лично предпринимателем в пожарной декларации перечня требований и мер пожарной безопасности. Новым здесь является то, что эти перечни формируются самим предпринимателем и им собственноручно подписываются. И сам факт подписи этих перечней предпринимателем, по мнению МЧС, является укреплением безопасности. Директор Департамента надзорной деятельности МЧС РФ Ю. И. Дешевых на заседании коллегии министерства отметил (Пожарное дело, № 6, 2010), что те, кто подал декларацию, владеют информацией о требованиях пожарной безопасности, которые они должны выполнить. Подчеркиваем: "владеют информацией". Это очень полезно, что предприниматели знают, какие требования им надо выполнять. Но достаточно ли этого для того, чтобы они их выполняли? Ведь предприниматели и до этого знали (владели информацией) о том, какие им выполнять требования безопасности. Эти требования указывались им в предписаниях пожарных инспекторов 2 раза в год под
роспись. И несмотря на то что предприниматели знали о требованиях, они их не выполняли. Поэтому факт подписи перечня лично предпринимателями полезен, повышает чувство ответственности, но кардинально ничего не меняет и, соответственно, не позволит улучшить ситуацию с пожарной безопасностью в стране.
5. МЧС предполагает, что увеличение размеров штрафов, расширение их применения и других репрессивных воздействий улучшат положение с пожарной безопасностью в стране. Однако ни к чему хорошему не могут привести штрафы, "продвигающие" предписания, в которых "пишут одно, а горит от другого"? Не будет положительных результатов, когда штрафуется рождающийся российский средний и малый бизнес, который не выполняет пожарных предписаний, поскольку их стоимость им не по карману. Правильно ли, когда пожарный инспектор беспощадно штрафует и закрывает бизнес, даже тогда, когда предприниматель предупреждает пожар законными средствами, но более дешевыми, чем предложил чиновник? Как называется политика, когда у предпринимателя сгорело имущество, а его бизнес к тому же еще и закрывают на три месяца? Как результатом произведения целого числа на ноль будет ноль, точно так же результатом усиления государственного контроля над пустотой будет пустота. Поэтому увеличение штрафов в целях продвижения пожарной политики МЧС не улучшит положения с пожарной безопасностью в стране.
Выводы
МЧС требует декларирования пожарной безопасности, т. е. проведения расчетов пожарного риска, формирования перечня выполняемых (обязательных либо дополнительных) мер пожарной безопасности и подписи их лично предпринимателями. Дело в том, что во всех этих расчетах, во всех этих мерах и перечнях есть второстепенное — государственный контроль за профилактикой пожаров, и нет главного — самой профилактики пожаров. Есть второстепенное — знание вероятности пожара, и нет главного — знания о фактической способности организации не допустить возникновения пожара. Есть второстепенное — улучшение управляемости чиновниками, и нет главного — улучшения управляемости безопасностью. Нет понимания того, что действия персонала по недопущению пожара являются управлением. Проблема в том, что органы ГПН никогда не интересовало, как осуществляется управление вопросами пожарной безопас-
ности в самих организациях. Тема управления пожарной безопасностью организации никогда не звучала и не звучит ни в стенах пожарного главка министерства, ни в стенах пожарных научных учреждений, ни в стенах пожарных учебных заведений, ни, соответственно, в пожарном законодательстве. И поэтому работники органов ГПН не имеют понятия о таком широко известном и полезном предмете, как управление. Не понимают, что плохо, когда пожарная безопасность не включена в систему оперативного и долгосрочного планирования организации, когда функции предупреждения пожаров не включены в положения о структурных подразделениях и должностные инструкции. И не понимают, что управление и без вмешательства пожарных чиновников может организовывать пожарно-профилактическую работу на предприятии. И не понимают, что важнейшим направлением пожарной политики должно быть формирование системы управления пожарной безопасностью в каждой организации, которая является подсистемой системы управления этой организации.
Так что же получается? В 90 % предприятий и организаций страны за последние 20 лет никто не занимался и не занимается пожарной безопасностью. Пустота. Вместо создания условий, чтобы каждый объект экономики и социальной сферы самостоятельно проводил пожарно-профилактиче-скую работу, МЧС делает акцент в своей пожарной политике на другом — совершенствовании государственного пожарного контроля за пустотой. Так почему же именно противопожарные предложения МЧС и бизнесом, и региональными органами власти, и общественностью воспринимаются в штыки, как неправильные и несправедливые? Да потому что система пожарной безопасности всей страны со времен советской власти и до настоящего времени еще не разгосударствлена, т. е. государство "по-советски" необоснованно много (почти тотально) и монопольно участвует в этой системе. И все осуществляемые МЧС здесь изменения — это нанесение рыночных красок на давно прогнивший социалистический холст. В результате получается страшная картина — даже не махровая бюрократия, а просто глупость.
Если все предпринимаемые МЧС меры, по нашему мнению, не улучшают положения с пожарной безопасностью в стране, то почему тогда исключительно МЧС принадлежит право определять пожарную политику страны?
Материал поступил в редакцию 16 августа 2010 г.
Электронный адрес автора: gvv51@rambler.ru.
