CC BY
47ОПТИМИЗАЦИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ НА ОСНОВЕ РЕОРГАНИЗАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Ю. В. ВЕРТАКОВЛ,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедройрегионалъной экономики и менеджмента E-mail: [email protected]
С. Н. ФЕДОРОВА,
аспирант кафедрырегионалъной экономики и менеджмента E-mail: [email protected] Курский государственный технический университет
Ситуация последних лет в сельской местности продолжает оставаться крайне острой. Одним из выходов в сложившихся условиях может стать оптимизация территориальной структуры на основе реорганизации (укрупнения) поселений. В статье дано определение понятию «реорганизация муниципальных образований», приведены этапы его жизненного цикла, с учетом которых определен и проанализирован алгоритм проведения реорганизации.
Ключевые слова: реорганизация, муниципальное образование, управление, стратегия.
В настоящее время в большинстве европейских стран, включая Россию, идет процесс переноса центра влияния в управлении социально-экономическим развитием на первичный территориальный (муниципальный) уровень с опорой на саморазвитие и повышение самодостаточности территорий. Однако местное самоуправление в существующих условиях хозяйствования в нашей стране отнюдь не означает местного самофинансирования. Финансовые ресурсы, которыми располагают органы местного самоуправления, ничтожно малы в сравнении с возложенными на эти органы задачами, а расходы на содержание аппарата управления во многих муниципальных образованиях составляют
40—90% от общего объема местных бюджетов. Расходы на содержание аппарата управления в расчете на одного жителя сельского поселения превышают их собственные доходы в 3—16 раз. Уменьшению численности аппарата управления, а следовательно, и расходов на его содержание будет способствовать осуществление оптимизации территориальной структуры на основе реорганизации муниципального образования.
В научной литературе нет четкого определения понятия «реорганизация муниципального образования». В связи с этим предлагается собственная трактовка этого понятия.
Реорганизация (преобразование) муниципального образования представляет собой законодательно оформленные действия местных органов власти с согласия проживающего на территории муниципального образования населения, направленные на изменение границ, статуса территории, установление и перенесение административных центров с целью улучшения социально-экономической, экологической и политической ситуации на данной территории.
В Российской Федерации целесообразно выделять следующие основные методы реорганизации муниципальных образований: объединение (укруп-
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ:
региаКальКага развития.
17 (182) - 2010
нение), разделение, изменение статуса и упразднение. Такая классификация не противоречит ст. 13 Федерального закона от 24.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4], в которой синонимом «реорганизации» является «преобразование». Дадим краткое определение каждому из выделенных методов.
Объединение (укрупнение) — это территориальное соединение двух и более муниципальных образований, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований. Укрупненные муниципальные образования утрачивают свой статус и исключаются из Реестра административно-территориальных образований и населенных пунктов субъекта Федерации.
Разделение — это территориальное разделение одного муниципального образования на два или более муниципальных образований, в результате чего они утрачивает свой статус и исключаются из Реестра административно-территориальных образований и населенных пунктов субъекта Федерации.
Изменение статуса — это территориальное преобразование муниципального образования, осуществляемое законом субъекта Российской Федерации, в результате которого из его состава выделяется (в его состав включается) соответствующее муниципальное образование. Любое преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований.
Упразднение — это утрата статуса сельского муниципального образования и регистрация в качестве межселенной территории с согласия граждан, проживающих в указанном поселении. Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 чел.
В сельской местности на всей территории страны наблюдается острый демографический кризис, однако уменьшение численности населения
сельских населенных пунктов менее чем на 50 % относительно минимальной численности населения не является достаточным основанием для изменения границ поселений [4].
Цель социально-экономического анализа реорганизуемых сельских муниципальных образований состоит в:
- определении объективной потребности, возможности, рискованности, результативности реорганизационного процесса для объединяемых муниципалитетов;
- формировании аналитической информации для определения стратегии реорганизации, своевременном выявлении факторов, способных повлечь отклонения от разработанной стратегии на этапе объединения (укрупнения);
- оценке финансовой и операционной синергии, полученной в результате интеграции сельских муниципальных образований, или в определении причин ее отсутствия;
- в выявлении причин и последствий разукрупнения реорганизованного муниципального образования [2].
Такое определение общей цели анализа процессов оптимизации территориальной структуры сельских муниципальных образований требует конкретизации с учетом этапов жизненного цикла реорганизации муниципалитетов.
На основе кривой жизненного цикла интеграции бизнеса, предложенной Д. А. Ендовицким [2], разработана кривая жизненного цикла реорганизации муниципальных образований (рис. 1).
Согласно этому графику, жизненный цикл реорганизации муниципалитетов включает следующие основные этапы:
Величина совокупных денежных доходов от укрупнения МО, тыс. руб.
1-й этап 2-й этап 3-й этап 4-й этап 5-й этап
Рис 1. Кривая жизненного цикла реорганизации муниципальных образований (МО)
12
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгвРЪЯЪ'НР^'Х'ШЪ'^
1-й этап — предреорганизационный (анализ целесообразности, возможных затрат и ожидаемых результатов отукрупнения);
2-й этап — реорганизации (осуществление реорганизационных расходов и юридического оформления процессаукрупнения);
3-й этап — положительного синергетического эффекта от осуществления укрупнения муниципалитетов;
X
Определение исходных данных (показателей социально-экономического развития МО)
Анализ социально-экономического потенциала МО, выявление отсталых из них и «полюсов роста»
Определение стратегии реорганизации МО
Определение критериев, которым должны отвечать укрупняемые МО
Формирование квалифицированной команды, осуществляющей реорганизацию
Подбор возможных вариантов объединения
Переговорный процесс с выбранными МО (органы местного самоуправления, население)
Постреорганизационный (интеграционный) период Оценка результатов -ретроспективная оценка
Нет Вывод о причинах неудач
Положительный эффект от реорганизации МО
КОНЕЦ
Рис. 2. Алгоритм проведения реорганизации (укрупнения) муниципальных образований
4-й этап — стабильного развития и нулевого синергетического эффекта;
5-й этап — дезреорганизационный (стадия разукрупнения муниципалитетов).
Заметим, что 3-й и 4-й этапы — постреорганизационные (первоначальное территориальное восприятие и функционирование укрупненного сельского муниципального образования).
Каждый этап реорганизации (укрупнения) сельских муниципальных образований состоит из специфического последовательного набора действий (рис. 2).
Представленная на рис. 2 последовательность действий для проведения оптимизации территориальной структуры сельских поселений позволяет сделать вывод о специфичности и трудоемкости задач, которые стоят перед аналитиками на различных этапах реорганизации. В связи с этим целесообразно систематизировать задачи реорганизации с учетом их разделения в зависимости от стадии процессаукрупнения сельских муниципальных образований.
Весь комплекс предложенных мероприятий можно сгруппировать по этапам жизненного цикла реорганизации муниципальных образований. Рассмотрим более подробно каждый из этапов.
Предреорганизационный этап. Для оценки социально-экономического развития муниципальных образований сельских территорий с целью их дальнейшей реорганизации необходима исчерпывающая статистическая информация о демографических характеристиках сельского населения, состоянии окружающей среды, природно-климатических особенностях территории,
Выявление отклонений полученного эффекта от прогнозного
Реорганизация выполнена в соответствии с планом
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жго7>ъЯ-Ъ.'Н?>?4'К'ШЪ.Ъ4
13
широкий перечень экономических и социальных показателей, отображающих благосостояние сельского населения, уровень развития социальной и инженерной инфраструктур муниципалитетов и др. Обоснованный выбор тех или иных показателей развития сельских муниципалитетов будет являться залогом эффективного проведения реорганизации (укрупнения).
Эффективным инструментарием, используемым в региональной и муниципальной экономике, по мнению Б. Г. Литвака, являются технологии сбалансированной системы показателей [3]. При использовании сбалансированной системы показателей осуществляются:
- определение групп показателей, характеризующих состояние объекта управления (муниципалитета);
- определение состава показателей в каждой из сформированных групп показателей;
- разработка оценочной системы для расчета значений сбалансированной системы показателей;
- разработка форм представления информации для расчета значений сбалансированной системы показателей.
В результате разрабатывается система показателей, на основании которой становится возможным проведение тщательного анализа сложившейся на уровне сельских муниципалитетов ситуации.
При анализе социально-экономического потенциала реорганизуемых муниципальных образований предусматривается оценка их текущего состояния, включая определение и анализ основных факторов и закономерностей, влияющих на их функционирование и развитие (демографические, социальные, экономические, политические, экологические критерии), а также оценка конкурентоспособности муниципалитетов.
Для анализа предполагается использование адаптированных к специфике организации муниципальных образований технологий ситуационного анализа, анализа узких мест, SWOT-aнaлизa.
В результате исследования общего состояния рассматриваемых сельских муниципальных образований определяются ключевые проблемы, цели, ресурсы, технологии, факторы успеха, которыми располагает объект управления; возможные точки роста; показатели, характеризующие эффективность функционирования муниципалитетов и др. Это будет способствовать определению приоритетов, безотлагательных и первостепенных задач, стоящих перед сельскими поселениями, страте-
гических целей их развития и путей дальнейшей реорганизации.
Формирование квалифицированной команды, осуществляющей реорганизацию, рассматривается как неотъемлемый фактор успешного проведения оптимизации территориальной структуры. Вовлечение всех заинтересованных участников в процесс принятия решения о проведении реорганизации является необходимым и неизбежным условием, так как в ходе разработки стратегических документов важно достичь консенсуса, основанного на решениях широкого круга лиц. Эффективное взаимодействие всехчленов команды должно быть нацелено надости-жение качественно и количественно определенных результатов, направленных на улучшение условий жизнедеятельности населения. Все местное сообщество должно быть проинформировано о происходящем, при этом его активная часть должна иметь возможность вносить свои мнения и предложения, а авторитетная и компетентная часть должна иметь возможность непосредственно участвовать в процессах разработки и реализации стратегии. Участниками команды могут быть исполнительная власть, депутатский корпус, деловое сообщество (бизнесмены, руководители и специалисты предприятий, осуществляющих свою деятельность на данной территории), жители (авторитетные люди, активисты), органы государственной власти, научное сообщество.
При активном вовлечении в процесс работы всех участников возникает синергетический эффект, позволяющий выявлять новые ресурсы развития. Однако одним из препятствий этому на сегодняшний день является недоверие людей друг к другу, их неготовность к совместным действиям [1]. Преодоление подобных тенденций является одним из залогов успешного проведения реорганизации муниципальных образований.
В исследованиях межличностных отношений рассматриваются стадии процесса вовлечения в процесс изменений, предложенные Д. Коннером. Рассмотрим эти стадии более подробно:
Стадия подготовки, в рамках которой предполагаемые участники команды соприкасаются со стоящими задачами, получают первичную информацию о готовящихся изменениях.
Стадия принятия, которая включает осознанное понимание происходящего и формирование позитивного восприятия к изменениям.
Стадия вовлеченности — команда участвующих в реорганизации едина в своих действиях, планомерно начинает реализацию намеченных целей, результатом которых может стать инстуционализация,
т. е. организационное закрепление тех или иных общественных отношений, и интернализация — высшая форма вовлеченности всех участников в процесс изменений.
Реализация определения (выработки) стратегии реорганизации предполагает определение перспективных тенденций развития анализируемых сельских муниципалитетов, приоритетных направлений и стратегических целей их развития, ключевых факторов успеха для достижения стратегической цели — улучшения социально-экономической обстановки на местах за счет проведения укрупнения муниципальных образований. Здесь особенно важен выбор технологий, способных обеспечить достижение поставленных стратегических целей, расчет необходимых ресурсов.
При разработке стратегии реорганизации сельских поселений предполагается использование адаптированных к специфике объекта управления технологий экспертного оценивания (метода сценариев, мозговой атаки, Делфи, и др.), экспертного, изыскательского и нормативного прогнозирования, многокритериального оценивания эффективности альтернативных вариантов развития и т. д.
Выработанная стратегия реорганизации будет являться основой дальнейших действий, на базе которой с учетом происходящих изменений и хода выполнения принятых решений будут вырабатываться и реализовываться принятые стратегические решения.
Очень важным является определение критериев, которым должны отвечать укрупняемые муниципальные образования.
Все многообразие существующих на сегодняшний день критериев объединения муниципалитетов можно разделить на две большие группы: внешние и внутренние.
К внешним критериям относятся: законодательно установленные ограничения, сложившаяся политическая, социальная и экономическая обстановка в исследуемом регионе и др. Согласно Федеральному закону [4] критериями вхождения населенных пунктов в состав одного сельского муниципального образования (поселения) являются численность и плотность населения, пешеходная доступность до административного центра поселения. Немаловажную роль в реорганизации муниципальных образований играет желание или нежелание региональных и местных властей проводить подобные преобразования.
К внутренним критериям для объединения муниципалитетов можно отнести исторические и
социальные связи, географическое соседство, получаемый эффект от объединения муниципалитета, наличие экономических и природных ресурсов, общих хозяйственных единиц и др.
На основе анализа социально-экономического потенциала рассматриваемых сельских муниципальных образований, выявления отсталых из них и «полюсов роста», определения критериев, которым должны отвечать укрупняемые муниципалитеты, осуществляется подбор возможных вариантов объединения.
Одной из важнейших задач, определяющих весь ход проведения реорганизации, является установление позитивного отношения местного населения к возможности проведения подобных преобразований. Это в свою очередь зависит от их мотивированности к участию в процессе принятия решений, касающихся перспектив развития поселения. Необходим поиск объединяющей всех идеи, которая может отражать общие исторические традиции и культурные ценности объединяемых территорий, их экономическую уникальность и неразрывность, что будет способствовать созданию более комфортных условий для жизнедеятельности местного населения.
Так как первоочередным результатом реорганизации сельских муниципальных образований является сокращение аппарата управления, вполне объяснимым становится изначально негативная позиция в этих вопросах органов местного самоуправления. В противовес этому активную роль в развитии территории играют функциональные общности: неформальные объединения граждан, имеющих определенные специфические потребности на протяжении длительного времени (потребности в трудоустройстве, повышении квалификации и т.д.). Причем это всегда сознательный выбор представителей сельского населения, связанный с сопоставлением ожидаемого повышения уровня удовлетворения той или иной потребности и предстоящих затрат. Возникновению неформальных объединений граждан способствуют неудовлетворенные ожидания, связанные с несовершенством процесса управления территорией. Таким образом, образующиеся неформальные объединения граждан объективно оказываются в качестве конкурентов выбранным когда-то органам местного самоуправления. Это имеет положительный эффект при принятии решений о реорганизации их поселений. Однако даже с учетом противовесных точек зрения в сельском обществе необходимо учитывать принцип баланса интересов каждого из реорганизуемых муниципалитетов, обеспечение согласованности
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жго7>ъЯ-Ъ.'Н?>?4'КЖЪ.Ъ4
15
федеральных, региональных и местных интересов при осуществлении тактического выбора.
Согласно Федеральному закону [4] проведение реорганизации невозможно без согласия жителей, населяющих реорганизуемые поселения. Окончательное решение вопросов реорганизации принимается на специально организованном референдуме. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если за указанные изменения, преобразования проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования [4]. Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, не превышает 100 чел., то решение подобных вопросов осуществляется на сходе граждан. Сходграж-дан считается правомочным при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Решение о реорганизации считается полученным, если за него проголосовало более половины жителей, принявшихучастие в сходе.
Этап реорганизации. Особенностью этапа осуществления реорганизации является его связь с планированием и реализацией организационных мероприятий, обусловленных укрупнением муниципалитетов. Планирование в данном случае является динамическим процессом, т. е. план реорганизации должен подвергаться постоянной корректировке с учетом данных мониторинга изменения социально-экономической обстановки.
На этапе реорганизации можно выделить следующие основные направления анализа: условия объединения и расходы на реорганизацию. Условия объединения включают объединение финансово-хозяйственной базы и организационное структурирование. Объединение финансово-хозяйственной базы предполагаеткомбинированиеразличных финансовых и хозяйственных аспектов укрупняемых муниципалитетов [2]. Под организационным структурированием следует понимать нахождение оптимальной системы управления, что напрямую связано с уменьшением кадрового состава органов местного самоуправления укрупняемых сельских поселений.
Список литературы
Временной интервал периода налаживания эффективной работы на местах, пространственного восприятия территории может занять от нескольких месяцев до нескольких лет. Главной задачей органов местного самоуправления во вновь созданных сельских муниципальных образованиях должно стать улучшение условий жизни местного населения. Этого можно достичь за счет привлечения в муниципалитет инвестиций, участия в региональных, всероссийских и международных грантах, целевых программах, направленных на развитие сельскохозяйственных территорий.
Особенностью этого этапа является необходимость определения эффекта от укрупнения муниципалитетов, а также проведение комплексного экономического анализа финансовой, инвестиционной и, возможно, инновационной деятельности нового административно-территориального субъекта хозяйствования, выявление отклонений полученного эффекта от прогнозного. Реорганизованное сельское муниципальное образование может иметь устойчивое социально-экономическое положение, быть конкурентоспособным, однако должный эффект синергии от объединения может быть так и не достигнут.
Дезреорганюационный этап (стадия разукрупнения муниципалитетов) — это последний этап жизненного цикла реорганизации муниципалитетов. Под ним следует понимать разделение и упразднение поселений. Территория упраздняемого поселения в таком случае входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории. Образование межселенных территорий связано с очевидным демографическим кризисом на селе: старением и вымиранием населения, исчезновением с карты многих аулов, хуторов, деревень, поселков и сел.
Предложенные стадии проведения реорганизации и составляющие их этапы не претендуют на бесспорность, однако они дают представление о сложности, трудоемкости, многогранности и неоспоримой важности решения вопросов оптимизации территориальной структуры на низшем административном уровне — уровне сельских муниципальных образований (поселений).
1. Балобанов А. Е. Механизмы социального партнерства в реализации стратегий развития муниципальных образований. М.: Малые города, 2004.
2. ЕндовицкийД. А., Соболева Б. Е. Сущность и содержание системы интеграционного (экономического) анализахозяйствующих субъектов // Аудит и финансовый анализ, 2006. № 4.
3. Литвак Б. Г. Разработкауправленческого решения. М. : Дело, 2004.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от24.10.2003 № 131-ФЭ.
