CC BY
98
Тхабисимова Л.А.
Оптимизация системы государственной власти: принцип разделения властей
Очевидно, что современная политико-правовая реальность российского общества изобилует системными и структурными кризисами в сфере государственной власти. Именно последнее, по мнению многих исследователей, обусловливает конфликтогенность в публично-правовом управлении, процессе принятия управленческих решений, централизации и децентрализации социально-правовых и этнополитических интересов, подрывающие в конечном итоге интеграционные основы общественной организации. В современной юридической литературе вопросы оптимизации функционирования государственной власти как правил замыкаются на двух взаимосвязанных проблематиках. Это, прежде всего, принцип разделения властей, создающий предпосылки для эффективного и неконфликтогенного функционирования государственного аппарата. При этом постулируется, что последний обеспечивает скорейшую демократизацию властно-правового пространства, формирования реальных предпосылок для построения правового государства. Второй проблематикой является институционализация действенной политико-правовой системы совмещения двух разновекторных политико-правовых процессов, а именно централизации (единства, целостности) и децентрализации (относительной свободы, самоорганизации) в публично-правовом управлении. С этими проблемами напрямую связаны вопросы автономности функционирования различных ветвей власти, реализации схожих смешанных функций, институционализации взаимной юридико-политической ответственности на всех уровнях государственной власти, их «слитности», концентрации особенно в чрезвычайных, экстраординарных условиях, т.е. в ситуациях социальной, этнополитической, экономической, духовной, военной и прочей напряженности.
Действующая Конституция Российской Федерации провозглашает одним из главных принципов организации системы государственной власти на различных ее уровнях (федеративном и субъ-екте РФ) разделение властей. Практически более пятнадцати лет данный принцип воплощается в государственно-правовую практику, на основе его выстраиваются различные политико-правовые проекты оптимизации деятельности государственного аппарата управления. Однако до сих пор данный принцип не только вызывает много споров и дискуссий, но и остается в большей степени некоторым «теоретическим миражом» непонятным и недоступным как властной элите, так и большинству граждан.
Казалось бы, что данная проблема, имеющая более чем трехсотлетнюю историю практического развития (теоретическая эволюция данной концепции имеет куда большую, длительную историю, которую можно начинать с М. Падуанского, Ш.Л. Монтескье, Дж. Локка и т.д.), является давно решенной. Хотя справедливости ради стоит отметить, что теоретически можно обосновать и то, что корни этой идеи уходят еще в более глубокую древность [1]. Так, многие авторы обосновывают, что формирование теоретических предпосылок теории разделения властей можно проследить уже в Античности. Ряд исследователей отодвигают этот исторический рубеж еще дальше к древневосточным цивилизациям и т.п. Конечно, если не учитывать социально-культурный аспект, то можно практически в любом творческом и многоплановом политико-правовом труде найти интересуемую нас идею. Отсюда нередко получается, что взгляды тех или иных мыслителей на конкретные политические и правовые феномены интерпретируются сквозь призму современной (модернизационной) парадигмы. При этом «отдельные положения древних мыслителей используются при обосновании современных концепций государства и права» [2, с. 52]. Например, некоторые идеологи правового государства, обосновывая неизбежность данной формы государственного устройства (нередко по аналогии с формационным подходом!) для всех обществ, ссылаются на то, что развитие этой, по своей сути универсальной, идеи восходит еще к древним временам. В частности, указывая на то, что еще Платон отмечал в своих диалогах: «Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-либо властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они - его рабы, я усматриваю спасение государства». В другом месте читаем у Платона: «Если же дети... привыкнут к законности, и. эта привычка будет у них постоянно укрепляться и сказываться во всем, даже способствовать исправлению государства, если что в нем было не так».
Действительно, вырванные из контекста цитаты вполне вписываются в современные доктринальные положения о правовом государстве. Тем не менее на самом деле в тексте идет речь о подчинении правителей и всей государственной деятельности божественным законам, иначе и быть не могло при доминировании мифо-религиозного мышления. На то же самое можно указать и при рассмотрении истоков теории разделения властей. Например, если не учитывать стремления школ Моизма (основ. Мо-цзы) и Легистов (основ. Шан Ян) в Древнем Китае к жесткой централизации и построении
деспотически-бюрократического государства, то можно с уверенностью сказать, что и там уже оформляются первые теоретические идеи доктрины разделения властей. Правда еще в примитивном виде, но тем не менее здесь уже обосновывается, что государственная служба должна осуществляться только профессиональными людьми, независимо от их происхождения, их деятельность должна быть четко определена и не пресекаться с деятельностью других служб. Даже если не учитывать, что у легистов закон выступает средством устрашения и обуздания человеческих пороков, в качестве превентивного тотального террора, то и здесь следует признать современной идею подчинения всех закону - «.. .необходимо устанавливать закон и с помощью законов наводить порядок».
Конечно, если Древний Восток и не представляет собой тот идеал, в котором можно прослеживать становление этой доктрины, то, безусловно, что Античность с ее демократическими воззрениями и практиками государственного управления как раз соответствуют этой цели. Здесь мы можем сразу обратиться к трудам Платона (опять же забыв о мифо-религиозной коннотации его произведений), в которых он обосновывает два разных искусства государственного управления - законодательную и судебную деятельность, отдельных по своим функциям но связанных одной предметной направленностью. М.Т. Цицерон считал наилучшим государственным устройством такое, которое «с соблюдением надлежащей меры, будучи составлено из трех видов власти - царской, власти оптиматов и народной, не возбуждает, наказывая, жестоких и злобных чувств». Этот список можно продолжать до бесконечности и упражняться в нахождении более «лучших» цитат, вписывающихся в современную идеологическую ситуацию, особенно в коннекте современных процессов модернизации на постсоветском пространстве. Кроме того, пользуясь такой «исследовательской оптикой» при рассмотрении проблем оптимизации государственной власти, можно смело говорить о том, что и в отечественной государственно-правовой мысли и практике (начиная от А. Курбского до М.М. Сперанского и далее) так- же постепенно, но более медленно, чем в других западных странах происходила кристаллизации данного принципа, получившего свое полное практическое и окончательное воплощение в конституционно-правовом устройстве современной России.
Однако не в этом дело. Нам видится, что на протяжении эволюции конкретной государственной и правовой систем осуществлялся поиск наиболее оптимальных форм и механизмов управления, отвечающих существующему социально-политическому контексту, реализуя конкретно-исторические цели и задачи. В этом ракурсе можно говорить, что истоки теории разделения властей начинают формироваться в эпоху секуляризации общественных систем, разрушения сословной организации, развития производства, появления феномена социальной мобильности, рационализации социальной организации и бюрократизации. Как справедливо отмечает Ю.С. Пивоваров, лишь в тех условиях, когда религиозно-метафизическое было выведено за пределы социального порядка, а социальный консенсус выстраивается на «относительно ценностей "предпоследних"(политических, правовых, экономических и т.п.)» могло возникнуть современное государство - Constitutional state, с его основными принципами анонимности, раздробленности, неперсонифицированности власти и подзаконности всякой гражданской деятельности. Другими словами, современный идеал государственной организации рождается «там и тогда, где и когда "религиозное" в социальном отношении становится относительным» [3, с. 13].
В конце Средневековья одним из первых политико-правовых мыслителей, теоретически сформулировавшим предпосылки будущей теории разделения властей, был М. Падуанский. Он не только наиболее четко и последовательно разделил светскую и церковную власть, указывая на различные сферы их деятельности и задачи, но и провел разграничение законодательной и исполнительной ветвей власти, функционирование которых основывалось на принципе подзаконности и ответственности перед народом. Именно в этом разграничении итальянский философ видел реальные предпосылки для обеспечения народовластия, ответственности государственной власти, минимизации властного произвола и т.п. Концептуализацию идеи разделения властей и оформление ее в конкретную теоретическую доктрину обычно связывают с французским мыслителем Ш.Л. Монтескье и английским исследователем Дж. Локком*. В свою очередь, практическую реализацию (американский «благородный эксперимент») данной теории относят к деятельности авторов «Федералиста» (А. Гамельтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей). В этом плане ключевым для практической реализации данной доктрины стал «Федералист» № 51 (февраль 1788 г.), в котором и была сформулирована система государственной власти, способная обеспечить эффективное управление в сложносоставном государстве. При этом в системную организацию государственной власти закладывалась возможность саморегуляции и самоорганизации властной деятельности, основанной на взаимосвязанных принципах: разделение властей, бикамерализма, сдержек и противовесов [4].
В дальнейшем, как известно, теоретически оформившийся в Западной Европе и получивший практическую реализацию в рамках американского «благородного эксперимента» принцип разделения властей начинает институционализироваться в западноевропейских странах. Однако данный принцип приобретает свой национальный колорит в процессе конституционного закрепления и практического
воплощения в том или ином политико-правовом пространстве. Отсюда возникают выделяемые в научной литературе различные модели разделения властей: американская, канадская, французская, германская, испанская, английская и т.п. Кроме того, каждая государственно-правовая система в процессе практической реализации принципа разделения властей формирует свои политико-правовые механизмы преодоления конфликтов во взаимодействии различных ветвей власти, которые вряд ли можно свести к определенному универсальному принципу. Как отмечает С. Хендель, принцип разделения властей в любой стране сталкивается с постоянным «перераспределением и с изменением баланса между ее разными ветвями». По мнению Е. Грессмана, трудно вообще предположить, что «совершенно необходимый для эффективного и свободного управления государством уровень разделения властей друг от друга может быть когда-либо найден и должным образом в течение длительного времени сохранен» [4, с. 55]. В связи с этим, анализируя основные положения «чистой» теории разделения властей, «под углом зрения их применения к современной действительности (отличной от тех социально-политических, культурных и экономических условий, в которых она формировалась и воплощалась. -Л.Т.), ряд ученых-конституционалистов приходят к выводу о том, что в реальной жизни данная теория нередко остается не чем иным, как лишь "формальной теорией". Что же касается практики ее применения, то она зачастую носит если не откровенно негативный, то во всяком случае весьма противоречивый характер» [4, с. 55].
В силу этого уместным будет отметить, что само понятие «разделение властей», по справедливому замечанию Е.А. Николаева, содержит в своем объеме определенную долю условности и формальности [5]. Поэтому разделение властей следует воспринимать как конституционную аксиому, требующую конкретизации в зависимости от исторических обстоятельств и национальной политико-правовой традиции, а не как готовую модель оптимизации системы государственной власти. Она отражает, в институциональном срезе, принцип деятельности функционально разных государственных органов, осуществляющих совместно единую и неделимую государственную власть разными институциональными структурами. В этом плане справедливо определение ветви государственной власти, сформулированное В.Е. Чиркиным, под которой он призывает понимать обособленную организационно-функциональную структуру целостного механизма осуществления государственной власти, органы которой, реализуя определенную функцию единого государственного механизма по управлению обществом, при осуществлении своих полномочий не подчинены органам других ветвей государственной власти и применяют в своей деятельности специализированные формы, методы и процедуры [6].
Тем не менее следует признать, что российский вариант политико-правовой институционализации разделения властей в настоящее время характеризуется некритическим копированием чужеродного государственно-правового опыта*. Так, главной задачей реформаторского корпуса было стремление спроецировать и институционально оформить как можно более точнее позитивный опыт зарубежных стран в организации системы государственной власти. Поэтому сегодня концепция разделения властей в национальном контексте является не столько институциональной, «формально-юридической», сколько крайне идеологизированной политической теорией [7, с. 61]. В этом плане речь идет о некритическом переносе международно-правового опыта, «об эйфории и безоглядном восприятии теории разделения властей. ибо слепо и покорно копируется практически любой опыт "цивилизованных стран"» [7, с. 54]. До сих пор с необоснованной стойкостью и упорством утверждается будто точное и последовательное закрепление данного принципа организации государственной власти (правда, не уточняется, какому именно варианту следует сделать предпочтение - американскому, французскому, германскому и т.д.), незамедлительно приведет к формированию демократического режима, федеративного устройства, реальности прав и свобод граждан и проч. Напротив, его отсутствие в организации публично-правового управления ведет к «свертыванию» всех демократических преобразований, к потере «цивилизационных, прогрессивных ориентиров развития». Данные суждения, с нашей точки зрения, относятся больше к сфере «магических формул» и «политических заклинаний», чем к теоретически и практически годному проекту развития системы государственной власти.
Литература
1. Баренбойм П.Д. 3000 лет доктрины разделения властей. М., 2003.
2. История политических и правовых учений / Под ред. О.Э. Лейста. М., 2002.
3. Пивоваров Ю.С. Русская политическая традиция и современность. М., 2006.
4. Разделение властей. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2004.
5. Николаев Е.А. Принцип разделения власти и проблемы государственного строительства // Право и политика. 2003. № 12.
6. Чиркин В.Е. О понятии «ветвь государственной власти» // Право и политика. 2003. № 4.
7. Марченко М.Н. Современные интерпретации теории разделения властей // Разделение властей. М., 2004.
