CC BY
185
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
УДК 338.465.4 Г. В. КУРЛЯНДСКАЯ
G. V KURLYANDSKAYA
ОПТИМИЗАЦИЯ СЕТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ И МОДЕРНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА ОКАЗАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ
FINDING OPTIMAL SCALE FOR PUBLIC SECTOR NETWORK AND NEW APPROACHES TO PUBLIC GOODS PROVISION
Аннотация. В статье анализируются возможные пути повышения эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере. Рассматриваются возможности оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений, а также альтернативные способы предоставления услуг в сферах здравоохранения, образования, культуры и социальной защиты. При этом отмечается, что оптимизация масштабов и форм организации государственных (муниципальных) учреждений должна рассматриваться не как самоцель, а как способ обеспечить равный доступ населения к качественным социальным услугам.
Ключевые слова: государственные (муниципальные) учреждения; публичные услуги; общественный сектор; альтернативный способ оказания услуг; модернизация; здравоохранение; образование; культура; социальная защита.
Abstract. The article explores the ways to improve the delivery of public services in the social sector. The possibilities for the optimization of public (municipal) institutions as well as alternative ways of providing services in the health care, education, culture and social protection sectors are reviewed. It is pointed out that finding the optimal scale and forms of public institutions should not be viewed as an end in itself but as a way to ensure fair public access to quality social services.
Keywords: public institutions; public services; social sector; alternative way of providing services; modernization; health care; education; culture; social protection.
Оценка целесообразности масштабов действующей сети государственных (муниципальных) учреждений. По данным на 1 января 2009 г. общее количество бюджетных учреждений в Российской Федерации составляло 328 002, в том числе:
- федеральных бюджетных учреждений — 25 287;
- региональных и муниципальных бюджетных учреждений — 302 715.
Простой расчет показывает, что на одно федеральное учреждение приходилось около 5500 граждан РФ, а на одно региональное или муниципальное учреждение — порядка 500 граждан. Эти данные сложно сравнивать с аналогичными показателями зарубежных стран, поскольку в этих странах не существует прямых аналогов
российских «бюджетных» или «государственных (муниципальных)» учреждений. Тем не менее такое сопоставление можно сделать по косвенным данным (см. табл. 1).
Данные табл. 1 опосредованно свидетельствуют о более высоком количестве российских организаций, предоставляющих публичные услуги, в расчете на одного жителя страны по сравнению с западноевропейскими странами и США. Если принять во внимание, что доля негосударственных организаций в общей численности организаций, оказывающих социальные услуги населению в Западной Европе, не говоря о США, существенно превышает соответствующую долю в РФ, то можно констатировать, что количество государственных (муниципальных) учреждений в расчете на душу населения в РФ
Таблица 1
Международные сопоставления в общественном секторе (по данным за 2006 г.)______
Город Число больничных коек, на 10 тыс. чел. Численность врачей (без стоматологов), на 10 тыс. чел. Охват детей соответствующего возраста дошкольными учреждениями, % Количество общедоступных (публичных) библиотек на 100 тыс. чел.
Красноярск 118 73 66 6
Новосибирск 142 86 60 6
Омск 143 84 56 5
Пермь 148 91 71 6
Кемерово 153 106 70 7
Томск 163 101 68 7
Иркутск 202 105 68 7
Мюнхен 103 26 49 4
Кёльн 73 19 42 2
Турин 59 41 51 3
Глазго 88 57 68 2
Чикаго 32 33 40 3
Детройт 27 22 40 3
Источник: расчеты Центра фискальной политики на основе данных национальных и международных статистических агентств.
существенно превышает подушевое количество аналогичных государственных (муниципальных) организаций в странах Западной Европы. Причем, поскольку данные вышеприведенной таблицы относятся к крупным городам, такое превышение не может объясняться привычной отговоркой о более низкой плотности населения в РФ. Сопоставляя данные таблицы с показателями качества социальных услуг населению в вышеобозначенных странах, однозначно можно сделать вывод о более низкой эффективности деятельности российской социальной сферы.
Однако соотношение количества негосударственных (немуниципальных) и государственных (муниципальных) организаций, предоставляющих услуги в социальной сфере, значительно различается даже в достаточно однородных по своим характеристикам западноевропейских странах. Поэтому однозначно определить оптимальный или целесообразный размер бюджетной сферы в той или иной социальной отрасли (тем более для такого уникального по размерам территории, климатическим зонам, национальным традициям, уровню экономического развития отдельных регионов государства, как Россия) не представляется возможным.
Для принятия решений по вопросу воз-
можных и целесообразных масштабов и форм организации сети государственных (муниципальных) учреждений, очевидно, необходимо исходить из конечной цели, которую ставит перед собой государство. Оптимизация масштабов и форм организации государственных (муниципальных) учреждений не может быть самоцелью для органов публичной власти, также как не может быть самоцелью сокращение бюджетных расходов на содержание сети государственных (муниципальных) учреждений. И оптимизацию сети учреждений, и сокращение бюджетных расходов необходимо рассматривать как результат курса на реальное повышение эффективности бюджетных расходов, то есть достижение желаемых результатов предоставления публичных услуг при сокращении расходов бюджета или достижение более высоких результатов при том же объеме бюджетных расходов.
Таким образом, оптимизация как масштабов государственных (муниципальных) учреждений, так и форм их организации должна рассматриваться лишь как опосредованный (или побочный) результат процесса, имеющего своей целью повышение эффективности государственной политики в сфере предоставления публичных услуг населению.
Возможные пути оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений в краткосрочной перспективе.
1. Сокращение бюджетной сети за счет ликвидации государственных (муниципальных) учреждений, не выполняющих работы (не оказывающих услуги), непосредственно направленные на реализацию полномочий органов исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления.
Согласно теории общественных финансов сфера предоставления услуг публичными органами власти ограничивается:
- предоставлением услуг коллективного пользования (общественных благ);
- предоставлением услуг в секторах, где наблюдаются «провалы рынка»;
- предоставлением услуг, направленных на снижение негативных внешних эффектов — экстерналий.
В целом полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления (вопросы местного значения) в Российской Федерации направлены на предоставление услуг именно в вышеозначенных областях.
В то же время анализ сферы основной дея-
тельности действующих государственных и муниципальных учреждений показывает наличие значительного числа учреждений, деятельность которых не относится к полномочиям органов государственной власти и вопросам местного значения. К их числу относятся, прежде всего, такие учреждения, как ведомственные столовые, гаражи и автобазы, аптеки, единые (централизованные) бухгалтерии и ряд других.
Функционирование таких организаций в качестве государственных (муниципальных) учреждений ставит их в привилегированное положение по сравнению с аналогичными частными организациями. Налоговый кодекс Российской Федерации (пп. 4.1 п. 2 ст. 146) устанавливает, что объектом обложения НДС не признается «выполнение работ (оказание услуг) казенными учреждениями, а также бюджетными и автономными учреждениями в рамках государственного (муниципального) задания, источником финансового обеспечения которого является субсидия из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации». Таким образом, получение государственного (муниципального) задания такими учреждениями существенно сокраща-
ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСУЛЬТАЦИЯ
Законодательство Российской Федерации практически не ограничивает сферу деятельности казенных и бюджетных учреждений. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации «казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы».
В соответствии с п. 1 ст. 9.2 Федерального закона № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» «бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах».
Термин «обеспечение реализации полномочий» может быть применим практически к любым услугам (работам), в том числе вспомогательного характера. Открытый перечень сфер оказания услуг (выполнения работ) для бюджетных учреждений лишь подкрепляет законность существования подобных учреждений.
ет их издержки по сравнению с аналогичными негосударственными (немуниципальными) организациями и нарушает конкуренцию в сфере оказания таких услуг.
В целях оптимизации сети государственных (муниципальных) учреждений необходимо, прежде всего, внести поправки в определение казенного и бюджетного учреждения по аналогии с определением автономного учреждения, установленным п. 1 ст. 2 Федерального закона № 7-ФЗ:
«Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления...».
В дополнение к этому целесообразно рассмотреть как вариант установление закрытого перечня сфер основной деятельности казенных и бюджетных учреждений.
2. Оптимизация структуры бюджетной сети за счет ликвидации государственных (муниципальных) учреждений, деятельность которых не соответствует полномочиям, возложенным на уровень власти, к которому принадлежит его учредитель, а также не соответствует профилю учредителя.
Несмотря на осуществленное разграничение полномочий между уровнями власти, установленное федеральными законами № 184-ФЗ1 и № 131-Ф32, профиль (сфера основной деятельности) значительного количества государственных учреждений не соответствует полномочиям, возложенным на уровень власти, к которому принадлежат их учредители. Прежде всего, это относится к федеральным исполнительным органам власти. Так, например, целый ряд общеобразовательных и детских дошкольных учреждений существует в форме федеральных бюджетных учреждений.
Другой проблемой бюджетной сети является непрофильный характер учреждений по отношению к своему учредителю. В ка-
честве примеров выступают поликлиники, учебные заведения среднего и высшего профессионального образования и другие учреждения, подведомственные федеральным и региональным органам исполнительной власти, отличным от, соответственно, органов здравоохранения и образования.
Такое положение вещей не только размывает ответственность органов власти за возложенные на них полномочия, но и нарушает принцип обеспечения равного доступа граждан к получению услуг гарантированного качества, поскольку эти учреждения отличаются от аналогичных учреждений, финансируемых из бюджета субъекта РФ (муниципалитета), на территории которых они расположены, как по уровню нормативов финансирования, так и по количеству и качеству предоставляемых ими за счет бюджетных средств услуг.
3. Оптимизация размеров учреждений, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги населению.
Размер государственного (муниципального) учреждения может существенно влиять как на качество предоставления государственных (муниципальных) услуг, так и на экономическую эффективность такой деятельности. Малоком-лектное учреждение, находящееся на отдаленной малозаселенной территории, безусловно, будет характеризоваться более высокими (по сравнению с городскими стандартными учреждениями) расходами в расчете на одного потребителя, прежде всего, более высокими накладными расходами. В то же время при сравнимой квалификации персонала и обеспеченности необходимым оборудованием потребитель в таком учреждении будет получать по совокупности параметров услугу более высокого качества. Типичным примером могут служить частные школы, где наполняемость классов существенно ниже нормативной, или небольшие частные лечебные учреждения и дома престарелых.
Однако, как правило, малокомплектное учреждение (в силу своей территориальной оторванности от центра экономического развития) оказывается или неукомплектованным необхо-
1 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
димыми специалистами (материалами, оборудованием), или укомплектованным специалистами низкой квалификации (или и то, и другое).
Казалось бы, такие учреждения должны стать безусловными кандидатами на ликвидацию (соотношение цены и качества оказываемых ими услуг не выдерживают никакой критики). Действительно, такие учреждения целесообразно ликвидировать, но только в том случае, если у потребителей оказываемых ими услуг есть адекватная альтернатива получения более качественных (и более дешевых для бюджета) публичных услуг в другом месте. В отсутствие такой альтернативы соответствующий учредитель должен взять на себя решение двуединой задачи повышения качества и снижения стоимости услуг, оказываемых малокомплектным учреждением.
Решение этой задачи может быть осуществлено с помощью:
- оснащения учреждения современным оборудованием и, прежде всего, оборудованием, позволяющим осваивать дистанционные технологии оказания услуг;
- преобразованием учреждения в филиал более крупного учреждения — ресурсного центра*.
Модернизация процесса предоставления государственных (муниципальных) услуг. Одной из основных причин снижения эффективности предоставления публичных услуг, а также их доступности в последние два десятилетия явилось изменение системы расселения в связи с переходом экономики на рыночные принципы.
Для принятия решения о применении тех или иных мер, направленных на повышение эффективности предоставления публичных ус-
луг и их доступности на той или иной территории, необходимо провести оценку потенциала этих территорий по следующим критериям:
1) характер миграционных потоков (положительный, отрицательный, нейтральный);
2) обеспеченность социальной инфраструктурой в расчете на потребителя;
3) уровень заработной платы в бюджетной сфере по сравнению со стоимостью потребительской корзины на данной территории, а также с уровнем заработной платы в конкурентных отраслях.
Наименее проблемной, с точки зрения уровня доступности социальных услуг, является территория, характеризующаяся: а) стабильной численностью населения, б) оптимальным уровнем обеспеченности социальной инфраструктурой, в) соответствием заработной платы в бюджетной сфере стоимости потребительской корзины и ее конкурентоспособностью по отношению к другим отраслям.
Наиболее проблемными являются территории, характеризующиеся: а) убывающей численностью населения, б) избытком социальной инфраструктуры, в) более высоким уровнем заработной платы в бюджетной сфере по отношению к средней по экономике региона. Отток населения из таких территорий в относительно более развитые регионы, как правило, не сопровождается соответствующим сокращением числа бюджетных учреждений и количества их сотрудников. Очевидно, что занятость в бюджетной сфере в депрессивных регионах спасает регион от катастрофического роста безработицы. В то же время уровень бюджетной обеспеченности регионов начиная с 2000 года стал
* CASE STUDY
Именно по такому пути пошла администрация Смоленской области, которая вместо ликвидации малокомплектных школ создала так называемые «ресурсные центры», которые взяли на себя дистанционное обучение детей в отдаленных сельских малокомплектных школах высококвалифицированными учителями. В случае, если такая школа становится филиалом ресурсного центра, помимо повышения качества обучения, происходит сокращение как основного персонала (остающийся учитель играет роль модератора и технического администратора сеансов дистанционного обучения), так и административно-управленческого персонала (директор, завучи, бухгалтерия «уходят» в головной ресурсный центр). Передача такой школы в управление эффективному менеджеру будет способствовать повышению эффективности работы такой школы и по другим параметрам.
все в большей степени зависеть от численности постоянного населения. В результате уровень финансирования каждого отдельного учреждения снижался, соответственно снижалось и качество предоставления услуг населению.
Проблемы с доступностью публичных услуг возникают и на территориях, характеризующихся ростом численности населения и, как следствие, нехваткой мощностей социальной инфраструктуры.
Взятый правительством курс на повышение заработной платы бюджетным работникам, безусловно, будет способствовать повышению качества и доступности социальных услуг, однако он неминуемо приведет к общему росту бюджетных расходов в социальной сфере, если одновременно не будут приняты меры по оптимизации бюджетной сети. Проблема доступности социальных услуг не должна решаться традиционным способом, то есть посредством укомплектования полным штатом сотрудников существующих малокомплектных государственных (муниципальных) учреждений, расположенных на малонаселенных территориях, и посредством строительства новых учреждений на территориях с растущей численностью населения. Та же цель может быть достигнута с помощью использования альтернативных способов предоставления социальных услуг.
В сфере здравоохранения. Основной формой предоставления услуг здравоохранения на малонаселенных сельских территориях должны стать так называемые «семейно-врачебные амбулатории», в которых будут задействованы специалисты, владеющие основными диагностическими и лечебными навыками по 3-8 смежным специальностям («врачи общей/семейной практики») и оказывающие базовые медицинские услуги всем возрастным группам населения. Для принятия решения о создании таких амбулаторий на конкретной территории необходимо провести предварительный сравнительный анализ издержек на обеспечение существующих и вновь создаваемых семейно-врачебных амбулаторий современным диагностическим оборудованием и издержек на доставку пациентов в более крупный медицинский центр в столице региона. При этом необходимо принимать во внимание, что для экстренных вызовов специалистов или для экстренной транспортировки
больных в сельской местности должны быть созданы оборудованные вертолетные площадки для санитарной авиации.
Лечение более сложной и редкой патологии должно проводиться в многопрофильных областных больницах и клинико-диагностических центрах (КДЦ). Создание КДЦ, связанных с сетью поликлиник и семейно-врачебных амбулаторий при помощи телемедицинских технологий, позволит решить проблему повышения доступности и качества оказания первичной амбулаторно-поликлинической помощи населению. Соответствующие медицинские учреждения должны обслуживать пациентов, доставляемых в том числе из отдаленных мест.
Для комплексного решения проблемы доступности медицинской помощи и повышения ее эффективности необходимо перенести акцент с лечения на профилактику и раннее выявление заболеваний путем полного охвата населения профилактическими осмотрами. Для этого опять-таки вместо повсеместного строительства и комплектации стационарных диагностических центров персоналом и оборудованием достаточно оснастить в необходимом количестве передвижные диагностические лаборатории, а также сформировать выездные бригады врачей в целях профилактических осмотров населения, что обеспечит доступность медицинских услуг в тех населенных пунктах, где отсутствуют профильные специалисты.
В сфере образования. Обеспечение доступности услуг дошкольного и общего школьного образования в малонаселенной (сельской) местности также не обязательно должно основываться на содержании существующих или строительстве новых учреждений образования. Разделение услуг в детских дошкольных учреждениях на услуги воспитания и содержания, с одной стороны, и услуги дошкольного образования, с другой, обеспечит обоснование разделения формы предоставления этих услуг, как во времени, так и в пространстве. Альтернативой созданию полноценных мест в дошкольных учреждениях (четырехразовое питание, дневной сон и т. п.) может стать организация дошкольного образования в группах краткосрочного пребывания, размещаемых в действующих бюджетных учреждениях (общеобразовательных школах, библиотеках, клубах
Таблица 2
Критерии, на основании которых целесообразно принимать решения относительно судьбы отдельных учреждений,
и возможный характер таких решений
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Учреждение не выполняет работы (не оказывает услуги) непосредственно в целях осуществления полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления Деятельность учреждения не соответствует полномочиям, возложенным на уровень власти, который является его учредителем Деятельность учреждения не соответствует профилю учредителя Учреждение расположено на проблемной с точки зрения доступности услуг потребителю территории Малая численность контингента потребителей услуг Наличие у населения альтернативы получения услуги у другого поставщика (на тех же условиях) Предоставляемые учреждением услуги не соответствуют установленным требованиям к качеству и порядку Наличие у учреждения активного, грамотного руководителя Возможность привлечения учреждением благотворительных взносов, грантовых и спонсорских средств Востребованность и социальная значимость услуг, оказываемых учреждением населению Наличие рисков возникновения нежелательных социальных последствий в случае полной ликвидации (прекращения работы) учреждения
1 Учреждение не выполняет работы (не оказывает услуги) непосредственно в целях осуществления полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация
2 Деятельность учреждения не соответствует полномочиям, возложенным на уровень власти, который является его учредителем Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация Ликвидация
3 Деятельность учреждения не соответствует профилю учредителя Перепод-чинение. Предоставление услуг в альтернативном формате Перепод-чинение. Предоставление услуг в альтернативном формате Ликвидация Ликвидация Переподчинение Переподчи- нение Переподчи- нение Переподчи- нение
4 Учреждение расположено на проблемной с точки зрения доступности качественных услуг потребителю территории Преобразование в филиал, предоставление услуг в альтернативном формате Ликвидация Преобразование в филиал, предоставление услуг в альтернативном формате Предоставление услуг в ал ьтернативно м формате Предоставление услуг в альтернативном формате Преобразование в филиал (возможно), предоставление услуг в альтернативном формате Преобразование в филиал (возможно), предоставление услуг в альтернативном формате
ВЕСТНИК ФИНАНСОВОГО УНИВЕРСИТЕТА ♦ 5’2012
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
5 Малая численность контингента потребителей услуг Ликвидация Преобразование в филиал, предоставление услуг в альтернативном формате Предоставление услуг в ал ьтернативно м формате Предоставление услуг в альтернативном формате Преобразование в филиал (возможно), предоставление услуг в альтернативном формате Преобразование в филиал (возможно), предоставление услуг в альтернативном формате
6 Наличие у населения альтернативы получения услуги у другого поставщика (на тех же условиях) Ликвидация Сравнительный анализ эффективности альтернативных поставщиков услуг, перепрофилирование или ликвидация одного из учреждений Сравнительный анализ эффективности альтернативных поставщиков услуг, перепрофилирование или ликвидация одного из учреждений Сравнительный анализ эффективности альтернативных поставщиков услуг, перепрофилирование или ликвидация одного из учреждений Сохранение « статус а-кво» учреждения
7 Предоставляемые учреждением услуги не соответствуют установленным требованиям к качеству и порядку Анализ причин, возможно увеличение финансового обеспечения Анализ причин, возможно увеличение финансового обеспечения или замена руководителя Анализ причин, возможно увеличение финансового обеспечения или замена руководителя Анализ причин, возможно увеличение финансового обеспечения или замена руководителя
8 Наличие у учреждения активного, грамотного руководителя Сохранение «статус а-кв о» учреждения Сохранение «статуса-кв о» учреждения Сохранение «статус а-кво» учреждения
9 Возможность привлечения учреждением благотворительных взносов, грантовых и спонсорских средств Сохранение « статуса-кв о» учреждения Сохранение «статус а-кво» учреждения
10 Востребованность и социальная значимость услуг, оказываемых учреждением населению Сохранение «статус а-кво» учреждения
11 Наличие рисков возникновения нежелательных социальных последствий в случае полной ликвидации (прекращения работы) учреждения
Примечание. На пересечении строки и столбца, соответствующих отдельным критериям, приводятся рекомендации по характеру решений, которые при данных условиях целесообразно принимать учредителям относительно судьбы отдельных учреждений.
АКТУАЛЬНАЯ ТЕМА
и т. п.) в часы, свободные от нагрузки по основному профилю учреждения (включая проведение занятий в выходные дни). Для подготовки детей к школе могут быть задействованы и их родители посредством предоставления им методических рекомендаций или возможности прослушать краткий курс по дошкольной педагогике, выплаты зарплаты преподавателям семейного детского сада, организации посещения семьи специалистами для контроля за учебным процессом, оценки достигнутого и при необходимости корректировки программы обучения. При наличии экономической целесообразности содержание и воспитание детей в дошкольных учреждениях (требующих содержания здания, а также штата педагогов, воспитателей и обслуживающего персонала) может быть заменено выплатой денежных субсидий родителям, которые при прочих равных условиях позволят кому-нибудь из них отказаться от работы до достижения ребенком школьного возраста.
Для повышения качества и доступности общего образования на малонаселенных территориях альтернативой организации доставки школьников в полнокомплектную школу на школьных автобусах может стать развитие крупных базовых школ (по примеру опыта Смоленской области), имеющих сеть мало-комлектных школ-филиалов. В рамках таких школьных сетей можно организовать как выезд «вахтовым методом» бригад учителей или отдельных учителей в малокомплектные школы для интенсивного обучения предметам за ограниченный период времени.
Также в малонаселенной сельской местности целесообразно развивать предоставление дистанционного образования, когда ученики малокомплектной школы получают основную информацию при помощи новых телекоммуникационных технологий (сети Интернет, телевидения) или в записи. Проверку качества знаний и выполнения необходимых заданий осуществляет «тьютор» в дистанционном режиме или при выезде на место. В то же время преподаватель, постоянно работающий в школе-филиале, должен, подобно «семейному врачу», освоить несколько предметов и, главное, методику организации заочного учебного процесса на месте. При этом необходимо повышение материально-технического обеспечения школ, в том чис-
ле оснащение сети базовых школ необходимым лабораторным оборудованием, а сети школ-филиалов — оборудованием, необходимым для получения дистанционного образования.
В сфере социальной защиты детей. Сложившаяся в России система интернатного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, отличается крайней неэффективностью. Стоимость содержания детей в интернатных учреждениях составляет более 30 тыс. руб. в месяц на одного ребенка (данные 2009 года), что намного превышает расходы бюджета на поддержку семейных форм воспитания и стоимость альтернативных услуг, не связанных с помещением ребенка в интернатное учреждение. Кроме того, общество несет существенные потери из-за низкой производительности выпускников детских интернатных учреждений, многие из которых продолжают зависеть от государственной поддержки и после достижения трудоспособного возраста.
Очевидно, что проблему социального сиротства невозможно решить ни увеличением денежных пособий замещающим семьям, ни новыми кампаниями по сокращению числа детских интернатных учреждений. Необходима комплексная стратегия, направленная в первую очередь на поддержку кровной семьи. Такая стратегия должна предусматривать:
- развитие профилактических услуг для кровных семей с детьми, относящихся к группе риска;
- развитие семейных форм устройства детей, лишенных родительского попечения, включая развитие услуг по сопровождению и поддержке замещающих семей;
- план по реструктуризации, перепрофилированию и ликвидации существующих интернатных учреждений;
- реформирование системы управления и финансового обеспечения услуг в сфере защиты детства.
В сфере социальной защиты детства необходимо разработать и внедрить новые принципы бюджетирования и финансирования услуг. Существующая система бюджетирования интернатных учреждений создает у них заинтересованность в сохранении и даже увеличении численности воспитанников. Эту проблему невозможно решить без перепрофилирования существующих интернатных учреждений, пре-
вращения их в центры по подготовке воспитанников к самостоятельной жизни, жизни в семье, центры поиска и подготовки замещающих семей для воспитанников и сопровождения замещающих семей. В среднесрочном аспекте необходимо предусмотреть:
- переход на региональном и местном уровнях на программные принципы финансирования в сфере социальной защиты детства (бюджетирование, ориентированное на результат);
- обеспечение возможности использования экономии, достигнутой в результате сокращения финансирования детских интернатных учреждений, для финансирования альтернативных услуг в сфере социальной защиты детства;
- отказ от сметного финансирования интернатных учреждений, переход на финансирование на основании государственного задания и на систему аутсорсинга услуг социально ориентированным некоммерческим организациям.
В сфере социальной защиты граждан пожилого возраста. Альтернативой предоставлению услуг социального обслуживания гражданам пожилого возраста в домах престарелых должен стать рост предоставления подобных услуг на дому и обслуживания в центрах дневного пребывания. Повышение качества обслуживания этой категории потребителей будет обеспечено как за счет развития сети социальных центров обслуживания на дому, так и стационарных центров и центров дневного пребывания пожилых граждан. Такие центры возьмут на себя предоставление качественного питания, оказание услуг психологической помощи, дадут возможность социально адаптироваться, а также получать досуговые услуги.
В сфере культуры. Мировой опыт показывает, что на смену разрозненным учреждениям культуры, особенно в удаленных от центра страны территориях, приходят так называемые культурно-досуговые центры (в английском эквиваленте — convention centers). Эти центры предназначены для проведения не только различных культурно-зрелищных мероприятий (концертов, спектаклей, демонстраций кинофильмов, выставок), но и социально-политических мероприятий (съездов, собраний и т. п.). Наличие такого центра в каждом небольшом городе и в каждом микрорайоне крупного города значительно оживляет общественную и
культурную жизнь. Такие центры, оснащенные современным оборудованием, позволят провинциальным территориям устраивать гастроли и организовывать передвижные выставки самого высокого уровня как по российским, так и мировым стандартам.
В настоящий момент приступить к исполнению такой роли могли бы существующие клубы или библиотеки. Так, в клубах вместо демонстрации старых боевиков можно начать транслировать лучшие спутниковые телеканалы (при условии оснащения соответствующим не слишком дорогим оборудованием). Библиотеки на современном этапе развития должны стать не только местом, где можно получить книгу, но и публичным центром, предоставляющим правовую, деловую и социально значимую информацию. В малонаселенных пунктах сельские библиотеки должны взять на себя функцию обеспечения доступа населения к сети Интернет, поэтому качество библиотечных услуг будет зависеть не только от укомплектованности учреждения печатными изданиями, но и от оснащенности компьютерами, подключенными к Интернету. Для повышения эффективности своих услуг библиотеки должны стать передвижными или предоставлять свои услуги по Интернету.
Модернизации предоставления публичных услуг в социальной сфере должен способствовать переход на программно-целевой принцип функционирования исполнительных органов власти, сутью которого является выбор наиболее эффективных способов достижения целей, сформулированных в рамках государственных (муниципальных) программ.
Использование информационных технологий. В эпоху развития информационных технологий появляется возможность расширить число услуг, предоставляемых в электронной форме, и обеспечить доступность электронных услуг для населения, проживающего в отдаленных малонаселенных территориях. Альтернативные способы предоставления доступа населения к социальным услугам предполагают расширение пропускной способности проводной инфраструктуры в городах, организацию беспроводного широкополосного доступа в Интернет без привязки к проводной инфраструктуре, создание точек временного коллективного доступа в Интернет в общественных местах
(почта, библиотеки, школы) и т. д. Расширение доступа населения к электронным услугам и телекоммуникационным каналам будет способствовать и обеспечению единого социального пространства, расширит возможности для занятости населения на удаленных территориях. Кроме того, развитие телекоммуникаций обеспечит приток инвестиций в этот сектор инновационной экономики и будет способствовать экономическому развитию страны.
Вышеперечисленные альтернативные способы предоставления государственных социальных услуг потребуют на начальном этапе дополнительного вложения бюджетных средств (как инвестиционного характера — на осна-
щение современным оборудованием, так и текущего характера — на переподготовку или повышение квалификации бюджетных работников). Кроме того, для внедрения альтернативных способов предоставления социальных услуг необходимо будет усовершенствовать систему государственного и муниципального управления в отраслях социальной сферы. Однако данные вложения уже через несколько лет обернутся экономией текущих бюджетных расходов и повышением доступности и качества предоставления государственных социальных услуг, ростом качества человеческого капитала и в конечном итоге — ускорением экономического развития регионов России.
ЧИТАТЕЛЮ НА ЗАМЕТКУ
Использование альтернативных способов предоставления социальных услуг в регионах с растущей численностью населения и все возрастающей плотностью его проживания, имеет свою специфику. Несмотря на то, что в таких регионах традиционные способы предоставления услуг (на базе в полномасштабных учреждений образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты) могут оказаться не менее эффективными, сложившаяся социальная инфраструктура этих мест не способна охватить быстрорастущее население. Поэтому в таких регионах проблема доступа населения к социальным услугам должна решаться и за счет строительства новых учреждений, и за счет освоения альтернативных способов предоставления социальных услуг, и за счет привлечения к оказанию государственных (муниципальных) услуг организаций негосударственного сектора. Выбор в пользу того или иного подхода должен быть основан на сопоставлении эффективности оказания услуг тем или иным способом с точки зрения конечного результата. Так, например, деинституционализация системы социальной защиты детей и перенос акцента на профилактику социального сиротства является более эффективным способом с точки зрения формирования человеческого капитала как на малонаселенных территориях, так и в крупных агломерациях. В то же время, на густонаселенных территориях не будет иметь смысла развитие дистанционного обучения, если в пешей доступности будет находиться полномасштабная общеобразовательная школа.
