CC BY
42
14. 1 i 2"!4
УДК 347.91/95 © А.В. Саргаев
ОПТИМИЗАЦИЯ ПРОЦЕССОВ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И ПРАВОВОЙ АДАПТАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье обоснованы разработка и необходимость внедрения мероприятий по оптимизации процессов социально-культурной и правовой адаптации иностранных граждан в Российской Федерации. Даны рекомендации для повышения эффективности работы в области содействия адаптации и интеграции мигрантов в принимающий социум.
Ключевые слова: иностранные граждане, мигранты, оптимизация, трудовые отношения, социальная установка, социальная структура, социологическое исследование.
A.V. Sargaev
OPTIMIZATION OF PROCESSES OF SOCIO-CULTURAL AND LEGAL ADAPTATION OF FOREIGN CITIZENS IN THE RUSSIAN FEDERATION
The article considers the development and the need for implementation of measures on optimization of the processes of socio-cultural and legal adaptation offoreign citizens in the Russian Federation. Recommendations have been elaborated for improving effectiveness in promoting the adaptation and integration of migrants in the host society.
Keywords: foreign citizens, migrants, optimization, labor relations, social setting, social structure, sociological research.
Данная статья посвящена разработке рекомендаций по повышению эффективности работы в области социально-культурной и правовой адаптации и интеграция мигрантов в принимающий социум, а также обоснованию необходимости внедрения мероприятий по оптимизации наиболее проблемных областей данных социальных процессов. Важно отметить, что мероприятия по оптимизации должны осуществляться не только в сфере оказания помощи мигрантам в адаптации и интеграции, но и в сфере политики протекционизма, направленной на защиту социально-экономической стабильности и поддержания разумного баланса между реальной потребностью в иностранном труде и его избытком, приводящим к безработице коренного населения и росту преступности мигрантов.
В целях стабилизации и увеличения численности постоянного населения РФ, обеспечения потребности экономики в рабочей силе, а также обеспечения национальной безопасности была принята концепция государственной миграционной политики на период до 2025 г. (утв. Указом Президента РФ от 13 июня 2012 г.) [1], включающая в себя несколько этапов. Реализация первого этапа (2012-2015 гг.) предполагает разработку нормативно-правовых актов, апробацию программ, обеспечивающих адаптацию и интеграцию мигрантов в принимающий социум, а также создание инфраструктуры для их проживания. Необходимо также отметить, что одним из важных мероприятий, запланированных в рамках первого этапа, является проведение выборочных исследований, посвященных во-
просам внутренней и внешней миграции. На втором этапе (2016-2020 гг.) главное внимание отводится принятию программ в рамках реализации основных направлений миграционной политики и их дальнейший мониторинг. Одна из первостепенных целей второго этапа - приостановить миграционный отток населения из Сибири и Дальнего Востока к 2021 г. На третьем этапе (2021-2025 г.) планируется проведение комплексной оценки эффективности принятых программ, уточнение и корректировка стратегии их реализации. И, наконец, к 2026 г. предполагается обеспечить миграционный приток населения в районы Сибири и Дальнего Востока. Таким образом, в настоящее время государственная система адаптации и интеграции иностранных граждан находится в разработке и может быть скорректирована с учетом результатов проведенных исследований.
Принятая концепция учитывает все основные факторы, влияющие на социально-культурную и правовую адаптацию иностранных граждан и, безусловно, отвечает общепризнанным принципам и нормам международного права. Однако с учетом современной динамики социальных процессов мероприятия, изложенные в данной концепции, не способны в полной мере обеспечить решение всех существующих и возникающих вопросов. Недостаточное внимание уделяется правовой адаптации иностранных граждан с учетом дифференцированного подхода, отсутствуют превентивные мероприятия, направленные на выявление и снижение конфликтного потенциала, не полностью раскрыта проблема
формирования положительной общественной позиции к мигрантам с помощью средств массовой информации. Важно подчеркнуть и отсутствие нововведений, касающихся реальных механизмов обеспечения доступа иностранных граждан к социальным, медицинским и образовательным услугам. Внедрение же предложенных нами мероприятий позволит более эффективно решить поставленные задачи государственной миграционной политики Российской Федерации.
На сегодняшний день одним из наиболее значимых мероприятий по оптимизации миграционных процессов, на наш взгляд, является повышение качества и эффективности процедур постановки на миграционный учет и осуществления дальнейшего контроля над передвижением и деятельностью иностранных граждан. При въезде в страну мигранты встают на учет, указывая туристические или частные цели визита. Как показывает практика, далее их фактически не контролируют, и мигранты могут беспрепятственно приступить к трудовой деятельности, не имея при себе патента или разрешения, хотя при этом на официальный учет по месту пребывания обязан встать любой гражданин иностранного государства, прибывающий на территорию РФ, в том числе с целью осуществления трудовой деятельности. В аналитическом отчете УФМС по Республике Бурятия [2] отмечается, что лидирующее положение по привлечению иностранной рабочей силы во всех отраслях экономики занимают граждане Китая и уроженцы стран СНГ, и таким образом, исследование деятельности данных мигрантов позволит наиболее наглядно продемонстрировать обозначенные проблемы в текущем регулировании миграционных процессов.
В 2013 г. границу России в международных пунктах пропуска ст. Наушки, МАПП «Кяхта», ППК «Монды», аэропорт г. Улан-Удэ пересекло в обоих направлениях 10 тыс. граждан КНР и 3,6 тыс. граждан СНГ, при этом по состоянию на 1 января 2014 г. состоят на миграционном учете 8,6 тыс. граждан КНР и 22,1 тыс. граждан СНГ. Важно отметить, что сама по себе постановка на миграционный учет по месту пребывания не дает право заниматься трудовой деятельностью, для этого требуется отдельное специальное разрешение.
Как видно из представленных данных аналитического отчета УФМС по Республике Бурятия, количество граждан КНР въехавших и выехавших из Республики Бурятия ежегодно увеличивается, при этом количество обратившихся за разрешением на работу заметно сокращается,
также обращает внимание и тот факт, что мигрантами не оформлено ни одного патента для осуществления трудовой деятельности. Сложившуюся ситуацию можно было бы объяснить вступлением в силу с 11 января 2013 г. изменения в ФЗ от 25.07.2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [3], согласно которому временно проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане имеют право осуществлять трудовую деятельность без оформления разрешений на работу. Однако за период с 2012 по 2013 гг. всего лишь 100 граждан КНР официально получили разрешение на временное проживание. Можно сделать вывод, что мигранты выполняют все формальные регистрационные процедуры при въезде на территорию РФ. Но остается неизвестным, каким образом при отсутствии разрешения на временное проживание (а значит, и на трудовую деятельность) граждане КНР сохраняют одно из лидирующих положений на рынке иностранной рабочей силы. Анализ полученных данных позволяет предположить, что их заработок находится в теневом секторе экономики, и осуществляемая ими деятельность не подпадает под систему налогообложения.
Поток граждан из СНГ имеет более стабильные показатели: количество полученных разрешений на работу также заметно сокращается, но данный факт объясняется увеличением количества оформленных патентов на осуществление трудовой деятельности. Здесь необходимо подчеркнуть, что введение системы патентов в нашем регионе позволило вывести из теневого сектора экономики несколько тысяч нелегально работающих мигрантов из стран СНГ и пополнить бюджет более чем на 100 млн рублей, в то же время в отношении легализации незаконно трудящихся граждан Китая эта мера оказалась безрезультатной. Нежелание граждан КНР пользоваться системой патентов возможно связано с действующей системой профилактики правонарушений и преступлений среди иностранных граждан, которая предполагает обязательное дактилоскопирование всех мигрантов, оформляющих патенты.
Установленные факты указывают на наличие пробела в системе регулирования миграционных потоков и свидетельствуют о необходимости внедрения эффективных систем контроля над перемещением мигрантов и определением сферы их занятости. Введение дополнительных систем контроля, несомненно, приведет к повышению затрат, но вместе с тем и позволит пополнить бюджет за счет выявления значитель-
14. I I 2"Ы
ной части нелегальных трудовых процессов и выведения денежных расчетов из теневого сектора экономики, которые ранее не подпадали под налогообложение.
Дальнейший приток мигрантов будет только расти. Согласно данным УФМС РФ, количество иностранных граждан, прибывающих на территорию РФ, ежегодно увеличивается. Так, за 7 месяцев 2014 г. число оформленных патентов уже превысило соответствующий показатель за 2013 г. Расширение трудового миграционного потока с целью получения заработка также говорит о достаточно высоком уровне развития российской экономики.
На фоне возрастающей интенсивности трудовой миграции в Россию, приток иностранных работников в Республику Бурятия значительно сокращается, аналогичная ситуация наблюдается и в Забайкальском крае. Согласно отчетным данным УФМС по Забайкальскому краю, в 2013 г. по сравнению с аналогичным периодом прошлого года количество иностранных работником уменьшилось на 13,1% [4], в Бурятии снижение данного показателя составило 28,8% (с 5 тыс. до 3,6 тыс. трудовых мигрантов). Снижения численности трудовых мигрантов по Иркутской области не зафиксировано [5]. Для всех вышеназванных регионов характерным является отсутствие зависимости уровня безработицы от давления иностранной рабочей силы на внутриобластной рынок труда. Так, в Республике Бурятия на сегодняшний день совокупная доля иностранной рабочей силы составляет 0,8% от численности экономически активного населения республики и не является дестабилизирующим фактором регионального рынка труда (по сведениям Бурятстата, численность экономически активного населения в октябре 2013 г. соответствовала оценке 468,3 тыс. человек, или 48,2% от общей численности населения республики) [6].
Анализ полученных данных позволяет сделать вывод о том, что при поиске работы мигранты отдают предпочтение регионам с более развитой экономикой. Сложившаяся ситуация требует разработки и внедрения стратегии повышения социально-экономической привлекательности Республики Бурятия, которая бы включала в себя комплекс мер по повышению уровня и качества жизни населения, снижению безработицы, разработке социальных программ, направленных на помощь в адаптации и интеграции иностранных граждан. Высокий уровень социально-экономических возможностей и перспектива получения более высокого дохода обеспечат не только повышение интенсивности
миграционных потоков в Республику Бурятия, но и приток высококвалифицированных иностранных специалистов.
Эффективное внедрение описанной стратегии тесно связано с необходимостью создания единой информационной базы о вакансиях на рынке труда, о государственных программах трудоустройства и иных видах государственной поддержки иностранных граждан, о доступности необходимых медицинских и образовательных услуг, о центрах бесплатной правовой помощи. В том числе база должна содержать сведения о работодателях, допустивших нарушения в сфере миграционного законодательства. Открытый и беспрепятственный доступ к информационной системе должен быть обеспечен в территориальных отделах УФМС как посредством самостоятельной работы с терминалами, так и при помощи специалиста.
Повышение социально-экономической привлекательности Байкальского региона также должно обеспечиваться путем внедрения мероприятий, направленных на снижение правовой незащищенности иностранных граждан. Необходимо создание центров специализированной бесплатной юридической помощи, поскольку в силу особого правового и социального положения иностранных граждан данная мера представляется наиболее актуальной и востребованной. Работа в центрах должна строиться с учетом возможности получения юридической консультации по защите прав мигрантов и помощи в подаче соответствующей жалобы в правоохранительные органы (прокуратуру, роспотребна-дзор, трудовую инспекцию и т.д.). Создание подобных учреждений возможно на базе уже существующих центров бесплатной правовой помощи, оказывающих помощь социально незащищенным слоям населения.
Нельзя упускать из внимания и работодателей, привлекающих иностранных граждан к осуществлению трудовой деятельности. Результативность проводимой государством миграционной политики во многом зависит от уровня контроля и надзора над деятельностью данных организаций. На сегодняшний день требуется ужесточение ответственности за нарушения, допущенные в сфере трудового и миграционного законодательства: незаконное привлечении иностранной трудовой силы, эксплуатацию мигрантов, занижение заработной платы, не предоставление надлежащих условий труда и т.д.
Оптимизационные направления работы по регулированию миграционных потоков, включающие в себя содействие социально-культурной и правовой адаптации и интеграции мигран-
тов (юридическая помощь, взаимодействие со средствами массовой информации, этническими и национально-культурными сообществами), должны реализовываться с учетом дифференцированного подхода к различным категориям иностранных граждан.
Необходимо учитывать, что мигранты-предприниматели и мигранты-рабочие, находящиеся в России относительно долгий срок (более 3-х лет), уже прошли первоначальные стадии социально-культурной и правовой адаптации и уровень их интеграции в принимающий социум достаточно высок. Интеграция для них -это уже иная ступень деятельности в формате миграционного процесса. Они владеют русским языком на высоком уровне, а их поведение строится с учетом норм и традиций местного населения. Цель многих мигрантов, относящихся к данной категории, не только заработать в России, но и стать ее гражданами в перспективе, поэтому основной акцент при работе с ними должен быть смещен в сторону безусловного обеспечения, гарантии и реализации их прав и свобод, постепенного выравнивания их правового статуса с коренным населением. Правовая адаптация предполагает дальнейшее повышение уровня правовой культуры, а именно, достижение не только знания и понимания права, но и принятия его как высшей социальной ценности. Немаловажный аспект - работа с подсознательным отношением: мигранты в основной массе не воспринимают Россию как свое государство, и задача специалистов состоит в том, чтобы сформировать положительное подсознательное отношение к органам власти РФ и коренному населению, которое будет, в свою очередь, стимулировать мигрантов всячески способствовать укреплению правопорядка и социально-экономическому развитию РФ.
Мигранты-рабочие, приехавшие в РФ относительно недавно (менее 3-х лет назад), проходят первоначальные стадии адаптации и интеграции в принимающий социум. Основные направления работы с ними должны включать в себя меры по оказанию помощи в решении наиболее острых проблем: поиск жилья и трудоустройства, включение в социокультурную среду принимающего общества, получение правовой поддержки. Мигранты данной категории стремятся овладеть минимальным набором правовых знаний, связанных с легитимизацией трудовой деятельности, но из-за существующей отрицательной направленности социальных установок, высок риск, что иностранные граждане отдадут предпочтение нелегальным заработкам. В связи с этим особое внимание необходимо
уделить правовой адаптации и прежде всего выработке положительного подсознательного отношения. Задача специалистов - разъяснить положительные моментов легального труда и ознакомить с возможностями использования законов не только для защиты прав, но и в качестве инструмента реализации собственных целей.
Отдельного рассмотрения требует вопрос содействия образовательной миграции, поскольку именно данный вид миграционного притока является важнейшим источником квалифицированных специалистов. В 2013 г. в Республике Бурятия проходили обучение более 1000 иностранных студентов. Анализ направлений деятельности УФМС по РБ показал, что указанному направлению уделяется недостаточно внимания. Ключевым моментом, с точки зрения долгосрочной перспективы, в работе с мигрантами-студентами должно стать формирование устойчивой мотивации к продолжению трудовой деятельности на территории РФ, где в виде стимулов могут выступать: предоставление специальных льгот и поддержка со стороны государственных программ по трудоустройству. Что касается мигрантов-студентов, желающих после завершения обучения покинуть Россию, то здесь важно ориентировать будущих специалистов на то, чтобы их дальнейшая трудовая деятельность находилась в трансграничной, межгосударственной сфере и способствовала укреплению экономических, политических и культурных связей. Для Республики Бурятия данное направление работы по содействию образовательной миграции представляет особую важность, поскольку большинство иностранных студентов являются уроженцами стратегически важных партнеров - стран Азиатско-тихоокеанского региона.
В качестве особой сферы предлагаемых оптимизационных мероприятий нами выделяется разработка системы, направленной на выявление подсознательных показателей межкультурного и межнационального взаимодействия, что необходимо для объективной оценки конфликтного потенциала. Своевременно заметив признаки зарождающегося конфликта на почве межнациональных или социально-экономических отношений, органы власти смогут среагировать и предпринять меры для его быстрого предотвращения путем применения специальных средств регулирования миграционных процессов: дисперсного расселения мигрантов, установления квот выдачи патентов и разрешений на работу в определенных сферах экономики и т.д. Выбор средств регулирования также
14. 1 I 2 '14
должен основываться на дифференцированном подходе к различным категориям мигрантов.
Важной особенностью социального конфликта является тот факт, что его первоначальная стадия может быть скрыта и никак не проявляться во внешних обстоятельствах [7]. Так, согласно официальным данным управления УФМС по Республике Бурятия, конфликтов на почве ксенофобии и дискриминации в отношении иностранных граждан не выявлено, однако при этом у большинства мигрантов присутствует подсознательная отрицательная социальная установка, которая разрушительным образом сказывается на межнациональных, межкультурных связях. Выявления данных латентных показателей возможно лишь при помощи использования специальных психологических методов, поскольку на прямые вопросы об отношении к России и о состоянии межнациональных взаимоотношений, мигранты склонны отвечать уклончиво, тем самым, скрывая истинное положение дел.
Реалиями современной российской действительности уже не единожды подтверждено, что мигранты, находясь на территории РФ, способны к массовым организованным противоправным действиям. Из-за отсутствия информации о реальном положении дел государственные органы не всегда могут оперативно реагировать и предотвращать события негативного характера мирным путем - и в ход идут средства силового воздействия. Разработка специальной системы, выявляющей уровень конфликтного потенциала, позволит эффективно оптимизировать работу в данном направлении.
Таким образом, сегодня государство, с одной стороны, берет на себя обязательства по обеспечению защиты социально-экономической стабильности рынка труда, прав и законных интересов собственных граждан, а, с другой стороны, стремится удовлетворить существующие потребности экономики, привлекая иностранную рабочую силу, что влечет за собой определенные последствия. Для преодоления возникших негативных тенденций, таких как нелегальная миграция, этническая сегментация рынка труда, криминализация социально-экономической сферы общества, анклавность размещения мигрантов, обострение конкуренции на рынке жилья и труда, конфликты в сфере межнациональных отношений и т.д., необходимо выработать миграционную политику, способную вме-
сте с тем обеспечить защиту прав и свобод иностранных граждан.
Поиск баланса между обозначенными векторами интересов и создание системы эффективного управления миграционными потоками, с учетом потребностей работодателей, привлекающих к работе мигрантов, становится наиважнейшей задачей современного российского государства. Внедрение же предложенных оптимизационных мероприятий позволит решить данную задачу более результативно, а также существенно повысит эффективность реализации существующей концепции государственной миграционной политики.
Литература
1. Концепция государственной миграционной политики // Информационно-правовой портал «Гарант» [Электронный ресурс]. - URL: http: //www.garant.ru/products/ipo/p rime/doc/70088244/#ixzz2y6prMvhE (дата обращения 08.02. 2014).
2. Управление Федеральной миграционной службы России по Республики Бурятия. Аналитический обзор миграционной ситуации и деятельности УФМС России по Республике Бурятия по реализации государственной политики в сфере миграции в 2013 году [Электронный ресурс]. - URL: http: //www.ufmsrb.ru (дата обращения 02.08. 2014).
3. Федеральный закон №115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. - URL: http: //www.consultant.ru/popular/ pravove-polozhenie-inostrannyh-grazhdan-v-rf (дата обращения 05.03.2014).
4. Управление Федеральной миграционной службы России по Забайкальскому краю. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности УФМС России по Забайкальскому краю на 2013 и плановый период 20142016 гг. // [Электронный ресурс]. - URL: http: //ufms.chita. ru/?page=20&theme=9 (дата обращения 02.08.2014).
5. Управление Федеральной миграционной службы России по Забайкальскому краю. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности УФМС России по Иркутской области на 2013 и плановый период 2014-2016 гг. [Электронный ресурс]. - URL: http://ufms.irkutsk.ru (да та обращения 02.08.2014).
6. Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Республики Бурятия. Социально-экономическое положение Республики Бурятия: комплексный доклад [Электронный ресурс]. - URL: http: //burstat.gks.ru (дата обращения 02.07.2014).
7. Радугин А.А., Радугин К.А. Социология. - М.: Центр, 1996. - С.122-123.
Саргаев Алексей Вячеславович, аспирант кафедры связей с общественностью, социологии и политологии Бурятской государственной сельскохозяйственной академии, г. Улан-Удэ, e-mail: [email protected] Sargaev Alexey Vyacheslavovich, postgraduate student, department of public relations, sociology and political science, Buryat State Academy of Agriculture named after V.R. Philippov, Ulan-Ude,, e-mail: [email protected]
