CC BY
208
Определение условий эффективного функционирования институтов гражданского общества при осуществлении гражданского (общественного) контроля за обеспечением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: общетеоретические
и практические проблемы
Статья посвящена общетеоретическим и практическим проблемам взаимодействия институтов гражданского общества с органами публичной власти в сфере обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. В ней представлен ряд условий, необходимых для того, чтобы гражданское общество сформировалось и эффективно отстаивало свои интересы, способствуя поступательному и динамичному развитию страны.
Ключевые слова: общественный контроль, права, свободы, человек, гражданин, проблемы, условия, гражданское общество, обеспечение, органы власти, Российская Федерация.
E.V. Kirichek, Master of Law, Assistant Professor, Doctorant of a Chair of State and Legal Disciplines of the Academy of management of the Ministry of the Interior of Russia; tel.: +79152342343.
The establishment of conditions for effective functioning of the institutions of civil society in the implementation of the civil (public) control over the observance of the rights and freedoms of human and citizen in the Russian Federation: general theoretical and practical problems
The article is devoted to the theoretical and practical issues of cooperation of institutions of civil society and public authorities in the sphere of ensuring the constitutional rights and freedoms of human and citizen in the Russian Federation. It provides a number of conditions necessary to ensure that civil society was formed and effectively asserted their interests, promoting the sustained and dynamic development of the country.
Key words: globalization, economic function of the state, modernization, internal and foreign policy.
Киричек Евгений Владимирович
кандидат юридических наук, доцент докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России _(тел.: +79152342343)
В настоящее время институты гражданского общества превращаются в основной рычаг реализации потенциала общественной активности граждан, создают реальные условия для сопоставления взглядов различных социальных групп, их конструктивного диалога, изучения и учета общественного мнения, формирования социальной базы развития демократии, выражения социальных и экономических требований. Поэтому вопросы взаимоотношений правового государства и институтов гражданского общества, объединения их усилий в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина становятся актуальной проблемой в современной России.
Сегодня, в условиях российской действительности институты гражданского общества
всего лишь формируются, в силу чего не могут в полной мере осуществлять действенный контроль над государственной властью. Однако уже сейчас налицо явные тенденции участия и возрастающей роли все более укрепляющихся институтов гражданского общества, осуществляющих гражданский (общественный) контроль в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. В то же время институты гражданского общества не должны полностью поглотить государство, подменив осуществление его основных функций негосударственными структурами. Без эффективной реализации государством основных его функций невозможно создание и развитие полноценного гражданского общества в России.
203
В последние годы имеют позитивные тенденции развития различные институты гражданского общества, которые являются важными и необходимыми субъектами гражданского (общественного) контроля, к ним относятся: Общественная палата Российской Федерации; общественные палаты субъектов Федерации, муниципальных образований; общественные и консультативные советы при большинстве федеральных органов исполнительной власти; попечительские, наблюдательные или экспертные советы при органах местного самоуправления; аналитические центры как независимые негосударственные некоммерческие организации, которые занимаются изучением ситуации и разработкой социально-экономической политики и т.д.
В 2011 г. был создан Совет по взаимодействию Общественной палаты Российской Федерации с общественными палатами (общественными советами), созданными в субъектах Российской Федерации, Совет общественных палат России. Целью создания Совета явилось установление эффективных взаимосвязей между общественными палатами (общественными советами) субъектов Российской Федерации и оказание им информационной, методической и иной поддержки в реализации возложенных на них законодательством задач.
Также при Общественной палате Российской Федерации в 2011 г. создан Координационный комитет общественных советов, который является коллегиальным совещательным органом, сформированным на добровольной основе по инициативе общественных советов федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Основными целями его деятельности являются координация деятельности общественных советов, выработка единых подходов по основным вопросам организации эффективной деятельности и интеграции их усилий при формировании, реализации и экспертизе масштабных модернизационных и инновационных программ и проектов, имеющих межведомственный характер.
Наиболее действенными субъектами гражданского (общественного) контроля являются названные ранее общественные советы (палаты), которые оказывают содействие в поддержке гражданских инициатив, обеспечивают взаимодействие между властью, бизнесом и институтами гражданского общества, осуществляют контроль за деятельностью властных органов. В России функционирует и имеет позитивные тенденции в развитии Общероссийская общественная организация «Совет общественных наблюдательных комиссий» [4]. Более того, сегодня Общественные наблюдательные комиссии созданы во всех субъектах Российской Федерации.
Несмотря на высокий потенциал данных структур, их деятельность по обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина еще далека от совершенства, поскольку и Общественная палата РФ, сформированная и действующая на основе Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» от 04 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 30 декабря 2012 г.) [6], и региональные, муниципальные палаты и советы зачастую становятся просто еще одним инструментом манипуляции общественным мнением, к тому же только зарождающиеся, неопытные институты гражданского общества малоэффективны. Причиной тому можно назвать как патерналистское отношение органов власти к гражданам и их институтам, так и сохраняющееся у населения, даже в структурах его наиболее активной части, социальное иждивенчество. Дело в том, что многие субъекты общественного контроля формируются «сверху», что ведет к их формализации и профанации сути общественной деятельности. Для них государство создает особые условия, одновременно ограничивая независимых субъектов [3, с. 130].
Российская традиция приглашать в такие органы «знаменитых», но, к сожалению, как правило, не очень работоспособных представителей «элиты» приводило, приводит и будет приводить к негативным последствиям. Поэтому даже на самом раннем этапе создания палаты или совета необходимо обсуждать с представителями власти вопросы не только сугубо структурно-организационные (кто и какие должности в палате (совете) будет занимать и какие комиссии создаются), но и сугубо функциональные.
Как известно, 2011-2012 гг. были ознаменованы рядом важных политических событий (выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, выдвижение кандидатов на пост Президента Российской Федерации, выборы и инаугурация Президента Российской Федерации). Далеко не все были довольны результатами прошедших выборов. В социальных сетях появилось множество сообщений о нарушениях избирательного законодательства, что в итоге вызвало активные протестные выступления во многих городах страны: Москве, Санкт-Петербурге, Кирове, Барнауле, Ярославле и т.д.
Все это привело к появлению «класса недовольных» - относительно благополучных, образованных слоев населения, так называемой «интеллигенции», для которых существенно выросла значимость ценностей человеческого достоинства и гражданственности. Эти качественные перемены позволили выявить ряд проблем, приоритетных для гражданского общества. Речь в данном случае идет о пробле-
204
мах соблюдения законов, конституционных (основополагающих) прав и свобод человека и гражданина.
Налицо давно уже назревшая необходимость адекватных перемен в методах деятельности, самой стилистике власти в диалоге с гражданским обществом. Все эти события должны быть вполне осознаны и оценены органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами. Важно не только принимать верные решения, но и разъяснять обществу, заинтересованным его слоям и группам, мотивы принимаемых решений, условия их принятия. Без этого вряд ли возможно восстановление «разрушенных» коммуникаций между властью и обществом, их взаимное доверие, а без них невозможно мирное, поступательное и эффективное развитие страны.
В этом плане представляет существенный интерес накопленный опыт Общественной палаты Российской Федерации как института функционального, неполитического представительства. Общественная палата Российской Федерации работает в качестве экспертного органа, силами наиболее активных представителей гражданского общества осуществляет экспертизу законопроектов, анализирует процесс выполнения государственных программ, доводит до сведения федеральных органов государственной власти информацию об имеющихся социально-значимых проблемах и вырабатывает предложения по их решению, тем самым обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.
Вместе с тем, только силами сознательной общественности существующие проблемы не решить. Для того чтобы гражданское общество сформировалось и эффективно отстаивало свои интересы, способствуя поступательному и динамичному развитию страны, необходим ряд условий.
1. В стране должны быть созданы благоприятные условия для деятельности некоммерческих организаций, а граждане должны активно участвовать в их работе. Для более детального ознакомления институтов гражданского общества с существом разрабатываемых и принимаемых решений может предусматриваться процедурно оформленная возможность участия их представителей в заседаниях властных органов, посвященных тем или иным социально значимым темам. В этом случае при рассмотрении какого-либо «профильного» вопроса необходимо приглашать представителей соответствующих некоммерческих организаций (НКО). Наиболее удобным образом может регламентироваться участие представителей нКо, входящих в те или иные общественно-государственные или ассоциированные общественные структуры, например, общественные советы или общественные палаты. Такое партнерство для органов власти представляется более удобным, поскольку позволяет иметь непосредственный контакт с вполне конкретными представителями гражданского общества, а также, при определенном уровне консолидации самих институтов гражданского общества, иметь дело с их солидарной позицией. Однако для самих НКО данное представительство не должно означать, что все остальные члены общественных объединений и иных некоммерческих организаций не могут быть допущены; иначе тогда такие ассоциированные структуры станут монопольным каналом информации и обратной связи с органами власти, что существенно сузит возможности общения населения с властными структурами и потому совершенно не приемлемо.
2. Необходимо развивать различные формы благотворительности и волонтерства (добровольчества), которые должны быть важным показателем состояния гражданской активности в стране, уровня общественной солидарности.
3. Независимые средства массовой информации должны выступать в качестве инструмента освещения гражданской активности, доведения до власти и населения разнонаправленных общественных настроений.
4. Необходимо уделять должное внимание местному самоуправлению, где гражданское общество традиционно наиболее активно действует. Именно на местном уровне граждане решают насущные задачи организации своего жизненного пространства. Здесь вырабатываются микромодели гражданской самоорганизации и взаимоотношений органов местного самоуправления и граждан. От гармоничности этих отношений и активности граждан сегодня в обустройстве своих домов, подъездов, улиц и
205
городов во многом зависит авторитет и сила гражданского общества всей страны.
5. Современное Российское государство должно обеспечивать существование единого правового поля (пространства) на всей территории страны, равенство всех перед законом и судом. Без независимого и беспристрастного суда существование гражданского общества оказывается под угрозой.
6. Одним из важнейших показателей динамики общественного развития является уровень социального (общественного) взаимодействия (партнерства).
Одной из форм, документально фиксирующих итог практического взаимодействия, той или иной состоявшейся переговорной деятельности с участием НКО и органов публичной власти, могут служить договоры о взаимодействии (социальном партнерстве). Такие договоры могут принимать как периодический, так и постоянно действующий характер вне зависимости от персонального состава органов власти. Используя опыт заключения таких публичных договоров в ряде стран Запада (прежде всего, «compact» в Великобритании и «accord» в Канаде), уже в течение ряда лет практикующих различные способы формирования и заключения общественных соглашений, неправительственные организации России смогут придать партнерству с органами публичной власти нормативно закрепленный, системный и регулярно реализуемый характер.
Являясь документом публично-правового характера, подобный договор представляет собой важный документ, публично подтверждающий добровольное согласие сторон (прежде всего, власти и НКО) на выполнение взятых на себя общественных обязательств.
И хотя в России до сих пор эта форма остается фактически не реализованной, разработки такого рода уже имели место быть в отечественной науке [4].
Итак, вполне правомерно будет сказать, что для полномасштабного внедрения данного инструмента прозрачности власти, содержащего добровольно принимаемые на себя обоюдные обязательства органов публичной власти и институтов гражданского общества, необходима лишь «политическая воля».
7. Необходимо совершенствовать деятельность так называемых «приемных», которая, учитывая богатые советские традиции, является, можно сказать, традиционной. Тем не менее, и для данной формы прозрачности власти перед гражданами и обратной связи с ними есть что предложить. Обращаясь к истории существования приемных, несложно вспомнить, что результатами жалоб граждан становились, как правило, распоряжения отреагировать, поручаемые тем самым органам, на которые поступала жалоба.
Это, естественно, делало подобный способ обратной связи с населением практически бесполезным.
Поэтому, если все же представить, что у приемных может быть благополучная перспектива, то это, предположительно, должна быть форма, с помощью которой возникают реальные рычаги влияния на исправление тех или иных совершенных представителями власти ошибок или намеренно противоправных действий.
8. Для обеспечения активного участия граждан и их объединений в государственном управлении и местном самоуправлении необходимо внедрение и применение такой формы влияния на принятие властных, социально значимых решений, как общественные слушания. Процесс выработки органами публичной власти решений в интересах граждан должен, кроме механизмов делегирования таких полномочий политическим институтам, содержать возможности регламентированного непосредственного влияния на систему государственного и муниципального управления. Общественные слушания как одна из таких процедур, предполагающая широкий спектр обсуждений: от проектов принимаемых решений и правовых норм, законов, указов, постановлений, распоряжений и т.п., до конкретных вопросов правоприменительной практики - способны одновременно содействовать реализации задач профилактики должностных преступлений, в том числе коррупции, принципов интерактивности, прозрачности и открытости.
Помимо общественных слушаний, для обеспечения обмена мнениями, обсуждения актуальных вопросов на основе непосредственного общения могут быть использованы и многие другие формы взаимодействия общественности с властными органами: конференции, круглые столы, семинары и другие мероприятия. Некоторая более высокая детализация процедуры проведения публичных слушаний объясняется тем, что большинство элементов данной технологии с успехом могут быть использованы при проведении других мероприятий, имеющих целью широкое публичное обсуждение социально значимых проблем местного сообщества.
9. Необходимо разработать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обращениям граждан, которая, как показывает практика, оставляет желать лучшего. Например, одним из таких показателей может стать степень удовлетворенности населения.
10. Целесообразно усовершенствовать способы предоставления информации и оказания государственных услуг населению, бизнесу и т.д., при которых личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально используются информацион-
206
ные технологии. Речь идет об «Электронном правительстве», под которым понимается использование информационных и коммуникационных технологий для повышения эффективности, экономичности и прозрачности деятельности органов государственной власти и возможности гражданского (общественного) контроля над ними.
Более того, согласно определению, данному в распоряжении Правительства Российской Федерации «О концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года» от 06 мая 2008 г. № 632-р [5], таким правительством именуется новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов.
Наверное, сегодня только ленивый не пишет о создании «Электронного государства» или формировании «Электронного правительства» в России. Сама идея «Электронного правительства» подразумевает использование информационных технологий, в частности Интернета, как универсального и доступного средства для взаимодействия между гражданами и государственными органами, с одной стороны, и между различными государственными структурами - с
1. Беляева И., Малофеев H. От патернализма к социальному партнерству // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 2.
2. Нуртдинова А.Ф. Роль государства в механизме социального партнерства // Журнал российского права. 2000. № 2.
3. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. № 2.
4. Официальный сайт Общероссийской общественной организации «Совет общественных наблюдательных комиссий» URL: http://www.onkrf.ru/
5. Собр. законодательства РФ. 2008. № 20. Ст. 2372.
6. Собр. законодательства РФ. 2011. № 21. Ст. 2930; 2011. № 21. Ст. 2930.
7. Чучаев С.Ю. Социальное партнерство в сфере труда: становление и перспективы развития правового регулирования в Российской Федерации: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2004.
8. Шестаков Г. И. Представительство работников и работодателей в системе социального партнерства Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. M., 2004.
другой. Считается, что введение подобной системы должно значительно упростить процесс обращения граждан за услугами (справками, разрешениями и т.п.) органов публичной власти. Вместе с тем, уже сегодня можно с уверенностью сказать, что формирование электронных коммуникаций в России происходит по принципу «как можем, так и делаем», а при условии отсутствия достаточных и необходимых компетенций у чиновничьего аппарата налицо низкая результативность их деятельности. Все это показывает реальное отношение властных органов к самой проблеме прозрачности своей деятельности перед населением.
Поэтому необходимо решать вопрос профессионального подхода, повышать компетенции существующего состава органов власти, либо приглашать новых специалистов.
Таким образом, максимально возможная открытость власти, равно как и регламентированный порядок привлечения граждан к осуществлению гражданского (общественного) контроля, при котором гражданское общество участвует в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства, решении иных общественно значимых вопросов на всех уровнях с целью побудить власть встать на позицию признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, представляется одним из основополагающих условий для обеспечения высокого уровня доверия в обществе - основы его социального капитала.
1. Belyaeva I., Malofeev N. From paternalism to social partnership // Problems of theory and practice of management. 2005. № 2.
2. Nyrtdinova A.F. The role of the state in the mechanism of social partnership // Journal of Russian law. 2000. № 2.
3. Public control: legal support // Journal of Russian law. 2013. № 2.
4. Official site of the all-Russian public organization «Council of public monitoring commissions» URL: http://www.onkrf.ru/
5. Coll. legislation of the Russian Federation. 2008. № 20. Art. 2372.
6. Coll. legislation of the Russian Federation. 2011. № 21. Art. 2930; № 21. Art. 2930.
7. Chuchaev S.Yu. Social partnership in the labour sphere: formation and prospects of development of legal regulation in the Russian Federation: authoref. dis.... Doctor of Law. M., 2004.
8. Shestakov G.I. Representation of workers and employers in the social partnership system of the Russian Federation: authoref. dis.... Master of Law M., 2004.
207
