CC BY
25
УДК 37.07
ОПРЕДЕЛЕНИЕ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОЕКТАХ И ПРОГРАММАХ
В 2010-Х ГОДАХ
Волков В.Н., к.пед.н., доцент, Санкт-Петербургская Академия постдипломного педагогического образования, E-mail: [email protected], Санкт-Петербург, Россия.
Аннотация. В статье содержится анализ механизмов определения стратегии развития российского образования в середине 2010-х годов через государственные проекты и программы в контексте существующих мировых тенденций. Ключевые слова: тенденции развития образования; государственные проекты развития системы образования.
DEFINITION OF STRATEGY OF DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN SYSTEM OF EDUCATION IN GOVERNMENT'S PROJECTS AND PROGRAMS DURING
2010-IES
Volkov V.N., Saint-Petersburg Academy of Postgraduate Pedagogical Education, E-mail: [email protected], St-Petersburg, Russia
Abstract. In the article analyzed the mechanism of determining the development strategy for Russian education during mid-2010-ies through government's projects and programs in the context of the world's trends.
Key words: trends of development of education; government's projects for the development of the education system.
Развитие российской системы образования в настоящее время характеризуются особым динамизмом. При этом в постоянных изменениях школы как социального института исследователи обозначают противоречивость. С одной стороны отмечаются инновационность, масштабность изменений и признаки нового позиционирования сферы образования в обществе, с другой стороны, обнаруживаются новые свидетельства кризиса образовательных институтов. Тем не менее, исследования фиксируют, что изменения протекают с интенсивностью, которой не наблюдалось ранее, а само состояние образовательной системы характеризуется концептуальными сдвигами [3-7, 10-13].
Концептуальные изменения охватывают все структурные части образовательной системы и основные содержательные области деятельности:
- введение новых образовательных стандартов;
- выстраивание системы поддержки индивидуального прогресса учащихся;
- обновление образовательной среды школы и использование для решения образовательных задач ресурсов территориальных социокультурных сред;
- обеспечение профессионализма педагогических работников;
- развитие механизмов общественно-профессиональной оценки качества образования;
- развитие государственно-общественного управления образованием;
- обновление финансово-экономических механизмов обеспечения школьных организаций.
Происходящие ныне изменения проявились не одномоментно и не на «пустом» месте. Они являются следствием перемен в общественной жизни, инициированы научно-техническим прогрессом и обусловлены логикой развития самой системы образования. Возможность некоторых изменений, являющихся в настоящее время знаковыми для образовательной системы, обозначалась российскими и зарубежными исследователями задолго до их появления. Например, в 2003 году при анализе опыта реформ образования в различных странах мира было выделено несколько тенденций, которые сегодня представлены и в российской системе образования:
- децентрализация и демократизация управления;
- расширение автономии учебных заведений с одновременным усилением их подотчетности обществу;
- переход к рыночным моделям организации, управления и финансирования образования» [9, С.5].
Анализируя изменения, происходившие в российском образовании в первом десятилетии XXI века, Я.И. Кузьминов и И.Д. Фрумин в 2008 году отмечали ряд особенностей проблемного характера, преодоление которых было остро необходимо. Прежде всего, требовались изменения структуры российского образования, так как все очевиднее было ее несоответствие потребностям экономики, а ресурсы отрасли не были достаточны для решения актуальных задач. Как одна из главных задач, обозначенных исследователями, являлось повышение качества образования для поддержания конкурентоспособности на глобальном рынке. Как тревожный симптом рассматривалась наметившаяся тенденция к утрате образованием роли «социального лифта» [11]. Последняя поздняя позиция была позднее зафиксирована в официальных документах при подготовке Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Предпринимаемые государством меры по модернизации системы образования постоянно анализируются в научном сообществе. Общая оценка учеными эффективности реализуемых государственных проектов и программ в целом невысока.
При этом следует отметить, что некоторые ученые привлекаются к разработке соответствующих документов.
В 2011 году на основании анализа изменений в российской системе образования группой авторов под руководством А.А. Аузана и С.Н. Бобылева сделан вывод, что реализуемые государством проекты и программы «внесли в работу школьного образования много нового, но подлинной модернизации российской школы еще не произошло» [5, С.81]. Причины трудностей в реализации государственных проектов и программ развития образования выделяются разными исследователями.
Как отмечает С.Ю. Новоселова в этом контексте «особого внимания заслуживает практика выработки и принятия стратегических решений в сфере образования, в основу которых закладываются результаты научного анализа решаемой проблемы и объективная информация о ее состоянии, а также учет вероятных последствий принимаемых решений» [8, С.8]. По мнению Т.Л. Клячко причина трудностей в развитии системы образования в том, что «ни одна из задуманных реформ не реализовывалась полностью, из нее выхватывались отдельные элементы, которые и воплощались в жизнь с той или иной успешностью» [6, С.40]. Еще одно объяснение дает группа исследователей во главе с Т.А. Хагуровым и А.А. Остапенко. В 2011-2012 годах ими проведено сопоставление общей положительной оценки проводимой модернизации, данной Правительством России, с мнением профессионального сообщества - учителей школ и преподавателей ВУЗов. В ходе исследования собран обширный эмпирический материал, обозначивший значительный пласт проблем, в том числе вызванных реализацией федеральных проектов. По данным исследования «результаты двадцатилетнего периода реформирования образования практически 80% педагогов оценивают в терминах «кризис» и «упадок»» [10, С.11-12].
На основе приведенных оценок и результатов исследований можно сделать предложение о том, что в настоящее время при подготовке государственных проектов и программ необходимо привлечение не только экспертов, но и планомерная работа с педагогической общественностью. Прозрачность объявленных целей, понимание логики и результатов предлагаемых изменений российскими педагогами и руководителями является залогом успеха новых программ и проектов развития.
Сложившееся к началу 2010-х годов положение незавершенности изменений, а точнее, вступления российской системы образования в период постоянных изменений образовательных и управленческих практик требует существенного изменения позиции педагогов и руководителей образовательных организаций, специалистов и руководителей органов управления образованием. Для руководителей образовательных
организаций и систем на первый план выходит потребность в управлении происходящими изменениями. Необходим постоянный поиск новых эффективных решений. При этом возрастает необходимость осознания того, что последствия этих управленческих решений отсрочены, они будут заметны не сразу, а только в отдаленной перспективе. Как известно это часто демотивирует руководителей и работников, однако сейчас подобное положение становится имманентным условием управления и необходимо новое отношение к нему. В обозначенном контексте в российской школе сейчас происходит процесс обновления нормативных, кадровых, финансовых, методических и иных аспектов деятельности.
Происходящие изменения в последнем десятилетии стали активно закрепляться, не только в нормативно-правовом поле, но и в российском законодательстве. В середине 2010 года был принят известный Федеральный закон №83-ФЗ, открывший путь к реструктуризации системы образования и изменению механизмов ее финансирования. После долгого обсуждения в конце 2012 года был принят новый Закон «Об образовании в Российской Федерации». В 2012 году принята Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 20132020 годы.
Продолжали реализовываться проекты развития образования (модернизация региональных систем дошкольного и общего образования (с 2013 и в 2011 -2013 годах соответственно). Отличительной чертой новых проектов стало наличие у них финансового обеспечения. Например, уже завершенный проект модернизации региональных систем общего образования за 3 года был профинансирован из федерального бюджета на 120 млрд. рублей. Только в 2013 году на проект модернизации региональных систем дошкольного образования было выделено субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, более чем 40 млрд. рублей.
Обеспечивая принимаемые для регулирования образовательной системы решения финансово, государство стремится к тому, чтобы выработанная государственная политика соответствовала стратегическим целям (совокупности целей), определяющим главные направления деятельности системы образования. При этом важной составляющей работы является представление государственной политики общественности. Как уже отмечалось применительно к педагогической общественности - это необходимое условие успеха реализации новых проектов. Для этого должны быть объявлены ее цели, а сама проводимая политика носить открытый и понятный для всех граждан характер [3].
Как и ранее, в 2010-х годах, основным инструментом реализации стратегии развития образовательной системы выступают федеральные проекты и программы, подкрепленные соответствующей работой в регионах и, как уже отмечалось поддержанные финансово. Основными действующими проектами и программами развития образования на федеральном уровне сейчас являются:
- Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы, включая проекты модернизации региональных систем дошкольного и общего образования;
- приоритетный национальный проект «Образование»;
- национальная образовательная инициатива «Наша новая школа»;
- «дорожная карта» изменений в отраслях социальной сферы, направленная на повышение эффективности сферы образования;
- Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы.
Два последних названных документа являются взаимосвязанными и самыми новыми по времени принятия среди ныне действующих. Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы принята на заседании Правительства России 11 октября 2012 года и утверждена распоряжением Правительства от 22.11.2012 № 2148-р. В 2013 году программа претерпела ряд изменений и была заново утверждена распоряжением Правительства России от 15.05.2013 № 792-р [1]. В 2012-2014 годах структура Государственной программы не изменялась, включая пять подпрограмм:
- «Развитие профессионального образования»;
- «Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей»;
- «Развитие системы оценки качества образования и информационной прозрачности системы образования»;
- «Вовлечение молодежи в социальную практику»;
- «Обеспечение реализации Государственной программы «Развитие образования» на 2013-2020 годы и прочие мероприятия в области образования».
Государственная программа, как уже было отмечено, является новым документом и анализ ее хода не представлен широко в научной литературе. Однако первые оценки содержательной составляющей документа и процедур ее изменения уже появились. Например, А.Г. Асмолов, анализируя Государственную программу «Развитие образования» на 2013-2020 годы, критически отметил, что она являет «пример добротной адаптивной технократической отраслевой программы функционирования и
«латания дыр» в системе образования, а не программы развития образования» [2, С.2]. однако хочется надеяться, что это только первое впечатление.
Принятие Государственной программы дало импульс проведению на федеральном и региональном уровнях разноплановой работы по созданию инструментария для реализации объявленных задач развития и достижения намеченных результатов. Эта работа осуществлялась Правительством Российской Федерации еще в 2012 году на подготовительном этапе создания программы. В рамках этой подготовки были приняты распоряжения Правительства от 26.11.2012 № 2190-р «Об утверждении Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы» и от 30.12.2012 № 2620-р «Об утверждении плана мероприятий «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки», так называемая федеральная «дорожная карта».
В 2013 году появились два документа, нормативно определивших принципиально новое направление в работе системы образования - включение в независимую систему оценки качества. 30 марта 2013 года Правительством Российской Федерации приняты постановление № 286 «О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги» и распоряжение № 487 «О плане мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013-2015 годы». Главной задачей, на решение которой направлена новая система, является формирование информационного поля для осознанного выбора семьями образовательных организаций и программ обучения для своих детей. Во исполнение принятых нормативно-правовых актов Минобрнауки России разработало соответствующие методические рекомендации. Все действия призваны обеспечить создание на практике условий для реализации требований нового Федерального закона № 273-Ф3 от 29.12.2012 «Об образовании в Российской Федерации» (Статья 95. «Независимая система оценки качества образования»).
Важным компонентом, дополнившим инструментарий реализации Государственной программы, стала система мониторинга отрасли образования, принципы и содержание которого были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.2013 № 662 «О мониторинге системы образования». Принятое решение оформило нормативную основу для осуществления комплексного наблюдения за состоянием отрасли. В настоящее время продолжается разработка необходимых регламентов, а сам мониторинг планируется осуществлять с 2014 года.
Участниками мониторинга как предполагается станут образовательные организации и органы управления образованием.
Принятие на федеральном уровне столь масштабных и разноплановых документов потребовало создания соответствующей нормативно-правовой базы в регионах. Основной период их разработки пришелся на 2013 год. В регионах России новыми основными документами, определяющими развитие образовательных систем, стали региональные планы мероприятий («дорожные карты») изменений в отраслях социальной сферы, в том числе образования и науки, на 2013-2018 годы. Принципиально важно, что в региональных «дорожных картах» для сферы образования при сохранении всех федеральных требований, отражена специфика образовательных систем регионов, учтены идеи и нормы, содержащиеся в ранее принятых документах субъектов Российской Федерации. Это обеспечивает преемственность и единство перспективных направлений работы по отношению к ранее реализовавшимся.
Новое содержание федеральная и региональная «дорожные карты» получили в 2014 году после выхода распоряжения Правительства Российской Федерации от 30.04.2014 № 722-р. На региональном уровне работа по обновлению «дорожных карт» была проведена в очень сжатые сроки - в течение всего двух месяцев. Новые «дорожные карты» оказались в большой степени ориентированы на решение экономических задач системы образования через:
- введение системы «эффективных контрактов» с руководящими, педагогическими и иными категориями работников;
- оптимизацию численности по отдельным категориям педагогических работников и др.
Рассматривая характер влияния государственных проектов и программ на формирование федеральной и региональной нормативно-правовой базы, следует отдельно обозначить положение региональных программ развития образования. Именно они до последнего времени являлись «краеугольным камнем» преобразований в образовательных системах субъектов Российской Федерации. Можно предположить, что принятие и последовавшее изменение региональных «дорожных карт» в 2013-2014 годах обусловило снижение внимания к реализации ранее принятых регионами программ развития образования, что в ряде случаев сопровождалось отменой некоторых их положений и мероприятий. Подобное положение можно объяснить тем, что «дорожные карты» становятся сейчас основным, методологически выверенным и простроенным на более длительную перспективу инструментом реализации образовательной политики. Дополнительную «нагрузку» на программы создает
возникающий цейтнот в их реализации, так большинство из них создавалось на период до 2015 года. Все это может привести к снижению значения действующих региональных программ развития образования и изменить подходы к формированию новых программ в 2015-2016 годах.
Анализ опыта реформирования систем образования в России и зарубежных странах показывает, что осуществление изменений часто тормозится или становится невозможным из-за недостатка ресурсов и отсутствия механизмов запуска. С большой долей уверенности можно сказать, что в 2010-х годах изменения в системе российского образования подготовлены основательнее, чем в 2000-х годах. Определено ресурсное обеспечение изменений системы образования через подкрепленные финансовыми ресурсами проекты и программы, через целенаправленную работу по повышению заработной платы педагогических работников. Созданные федеральная и региональная законодательная и соответствующая нормативно-правовая базы являются важными механизмами запуска и поддержки изменений. В сочетании с реализуемыми проектами развития они позволяют комплексно решать стратегические задачи сферы образования в Российской Федерации в кратко- и среднесрочной перспективе.
Список литературы
1. Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы, утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.05.2013 №792-р.
2. Асмолов А.Г. Государственная программа «Развитие образования» на 20132020 гг.: сценарий упущенных возможностей // Образовательная политика. - 2012. - №3 (59). - С.2-4.
3. Беляков С.А. Модернизация образования в России: совершенствование управления. - М.: МАКС Прогресс, 2009. - 437 с.
4. Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению. - М.: Народное образование, 2008. - 416 с.
5. Доклад о развитии человеческого потенциала в Российской Федерации за 2011 год / Под редакцией А. А. Аузана и С. Н. Бобылева. - М.: ПРООН в РФ, 2011. - 146 с.
6. Клячко Т.Л. Образование в России: основные проблемы и возможные решения. - М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. - 48 с.
7. Кравцов С.С., Крылова Н.Б. Бюрократизация школы // Народное образование. -2010. - №9. - С.83-90.
8. Новоселова С.Ю. Современная образовательная политика России: осознание и практика инклюзивного образования // Управление образованием: теория и практика. -2011. - №2. - С.1-9.
9. Реформы образования: Аналитический обзор / Под ред. В.М. Филиппова. - М.: Центр сравнительной образовательной педагогики. - М.: 2003. - 303 с.
10. Реформа образования глазами учителей и преподавателей: опыт социологического исследования. / Т.А. Хагуров, А.А. Остапенко; Институт социологии РАН; Российская академия социальных наук, Краснодарское региональное отделение. -М.-Краснодар: Парабеллум, 2013. - 107 с.
11. Российское образование - 2020: модель образования для экономики, основанной на знаниях: к IX Международной научной конференции «Модернизация экономики и глобализация», Москва, 1-3 апреля 2008 года / под ред. Я.И. Кузьминова, И.Д. Фрумина; ГУ - Высшая школа экономики. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2008. - 39 с.
12. Суханский Н.Б. Консультирование как вид образовательной деятельности // Управление образованием: теория и практика. - 2014. - №2(14). - С.1-23.
13. Харисова Л.А. Инновационные процессы в общем образовании // Проблемы современного образования. - 2012. - №1. - С.82-87.
