CC BY
50
всестороннего развития предпринимательства, обеспечивающего рост национального благосостояния, создание дополнительных рабочих мест, повышение макроэкономической эффективности и соответствующего, прежде всего, интересам потребителей благодаря появлению на рынке новой, менее дорогостоящих продукции и услуг.
Литература:
1. Экономика организаций (предприятий): Учебник для вузов / Под ред. В.Я. Горфинкеля, В.А. Швандара. - М: ЮНИТИ-ДАНА, 2003.
2. OECD, SME and Entrepreneurship Outlook, 2005.
3. Растущий малый и средний бизнес в России и за рубежом: роль и место в экономике // Ресурсный центр малого предпринимательства. www.rcsme.ru.
4. Лебедева С.Ю. Регулирование и поддержка малого и среднего предпринимательства в ЕС и России // Менеджмент в России и за рубежом, 2001. - № 1.
5. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 18.10.2007 г. № 230-Ф3, от 22.07.2008 г. № 159-ФЗ, от 23.07.2008 г. № 160-ФЗ, от 02.08.2009 г. № 217-ФЗ, от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ, от 05.07.2010 г. № 153-ФЗ, от 01.07.2011 г. № 169-ФЗ).
6. Understanding growth priorities at small and medium-sized businesses. Economist intelligence Unit, 2009.
7. Материалы исследования состояния и тенденций развития малых, средних и крупных производственных и научно - производственных предприятий города Москвы // www.subcontract.ru.
8. Малый бизнес и государственная поддержка сектора. Информационно-аналитический доклад. - М.: Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, 2010.
9. Малый и средний бизнес в малых городах России как фактор социально-экономического развития и повышения уровня жизни в регионах // Ресурсный центр малого предпринимательства. www.rcsme.ru.
ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФОРМ МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ПРИ РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ ЛОКАЛЬНЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ СИСТЕМ
Выпирайло А.А., аспирант МГУ им. М. В. Ломоносова
Данная статья посвящена определению эффективности форм муниципально-частного партнерства при реструктуризации локальных экономических систем. Также в статье рассмотрены факторы успешности муниципально-частного партнерства.
Ключевые слова: муниципально-частное партнерство, частный сектор, муниципальная власть, экономическая система.
DEFINITION OF EFFICIENCY OF FORMS OF MUNITSIPAL-PRIVATE PARTNERSHIP AT RE-STRUCTURING OF LOCAL ECONOMIC SYSTEMS
Vypirajlo A., The post-graduate student, Lomonosov Moscow State University
Given article is devoted definition of efficiency of forms of munitsipal-private partnership at re-structuring of local economic systems. As in article factors of success of munitsipal-private partnership are considered.
Keywords: munitsipal-private partnership, a private sector, municipal authority, economic system.
Большинство услуг, обеспечиваемых местными органами власти, могут получить выгоду от соединения усилий частного и муниципального секторов. МЧП могут меньше подходить для услуг местных органов власти, доступ к которым не может быть ограничен (таких как услуги с характеристиками «общественных благ», включая контроль за выполнением постановлений местных органов власти, защиту окружающей среды и социальные услуги). Они также менее подходят для жизненно необходимых услуг (таких как поддержание общественного порядка, пожарная охрана и другие службы неотложной помощи).
В сущности, использование МЧП возможно на всех стадиях реализации услуг, включая: разработку проекта; управление проектом; строительство и материально-техническое обеспечение; финансирование; эксплуатацию и менеджмент; содержание объекта; маркетинг услуг; коммуникацию. Возможность реализации услуг через МЧП будет зависеть от политики и взглядов местных органов власти. Однако, вне зависимости от окончательной позиции, местные органы власти должны тщательно рассматривать возможности создания МЧП для реализации услуг в своих сообществах, в частности, в отношении:
• услуг, реализуемых в настоящее время;
• будущих услуг, рассматриваемых местными властями;
• инициативных предложений частного сектора.
При внедрении МЧП для предоставления существующих услуг, основной вопрос, который местные органы власти должны решить - какова реальная стоимость этих услуг на сегодняшний день? Местные органы власти могут встретить сопротивление, пытаясь изменить способ реализации существующих услуг с помощью МЧП, т.к. с привлечением частного партнера, общество может бояться снижения качества услуг или роста цен на них, или и того, и другого. Сопротивление также может исходить от служащих местных органов власти, которые опасаются возможных изменений:
сокращения персонала, снижения заработной платы и т.д.
Местные органы власти могут также применять МЧП для реализации будущих услуг, - как для принципиально новых для данного сообщества типов услуг, так и для модификации существующих услуг, обеспечивающих более высокий уровень сервиса (например, очистка воды).
Потенциальные частные партнеры могут выдвигать инициативные предложения, когда полагают, что могут оказывать какие-либо услуги на пользу обществу, местным органам власти и себе самим. Местным органам власти рекомендуется не принимать инициативные предложения на безальтернативной основе (без всестороннего анализа этих предложений с участием всех заинтересованных сторон и без конкурсной процедуры отбора претендентов). Канадские специалисты из Министерства по муниципальным делам сформулировали несколько условий, при которых создание партнерств путем объединения активов и управленческих навыков институтов общества (муниципалитетов) и частного сектора, может быть эффективно:
• проект не может быть реализован только за счет финансирования и профессиональной компетенции местных органов власти;
• с участием частного партнера качество или уровень услуг будут выше, чем если бы местные органы власти предоставляли их с амостоятельно;
• участие частного партнера позволит сократить сроки реализации проекта или услуги;
• пользователи услуг являются сторонниками привлечения частного партнера;
• существует возможность конкуренции между возможными частными партнерами;
• нет нормативных или законодательных запретов на привлечение частного партнера для обеспечения услуг или осуществ-
ление проекта в данной сфере;
• результаты деятельности легко измерить и оценить;
• затраты на реализацию проекта или работ могут быть покрыты через установление оплаты потребителем;
• проект или осуществление работы позволяют активизировать инновационный процесс;
• имеется положительный опыт партнерств между местными органами власти и частным сектором1.
Если ни одно из условий не выполняется, МЧП не следует использовать. После определения набора услуг, подходящих для создания МЧП, местным органам власти следует рассмотреть вопросы:
• Каковы возможные препятствия и ограничения для данных МЧП?
• Каким опытом обладают местные органы власти?
• Будет ли частный сектор заинтересован в этих возможностях?
• Является ли МЧП наиболее подходящим способом реализации данных услуг или эксплуатации объектов?
Рассмотрение возможных препятствий и ограничений МЧП может привести к отказу от МЧП как способа реализации каких-либо отдельных услуг. Однако, даже если базовые условия использования МЧП соблюдены, остается ряд вопросов, к которым следует обратиться перед организацией МЧП. Первый из них - перевешивают ли преимущества МЧП его недостатки? Оценка преимуществ и издержек использования МЧП должна проходить в два этапа:
1. Местные органы власти должны определить реальную стоимость обеспечения услуг (существующую и предполагаемую).
2. Количественно измеримые и неизмеримые преимущества и издержки должны быть системно проанализированы. Реальные издержки на реализацию данных услуг местными органами власти можно определить количественно, они включают в себя капитальные и эксплуатационные издержки такие, как:
• прямые издержки, включая заработную плату, премии, офисные площади, оборудование, капитальное оборудование и страхование;
• косвенные издержки такие, как накладные расходы;
• финансовые расходы, включая расходы по обслуживанию долга и промежуточное финансирование.
Реальные издержки должны отражать все относящиеся к данному проекту расходы. После того как определены реальные издержки на реализацию услуги, местные органы власти могут скорректировать свою деятельность на основе проведенного анализа и продолжать реализовывать услуги без участия частного партнера. Если же они полагают, что потенциал создания МЧП высок, то могут предпринять более глубокий анализ преимуществ и издержек работы с МЧП. Однако, до тех пор, пока частный сектор не отреагирует на предложение о реализации каких-либо услуг, реальные издержки МЧП будут неизвестны. Эти издержки включают в себя:
• издержки по организации МЧП - внутренние и внешние (например, сторонние консультации, юридические платежи);
• издержки, связанные с заключением контракта, включая аудиторскую деятельность.
Здесь появляется другой важный вопрос для местных органов власти - интересен ли предлагаемый проект МЧП частному сектору? Обеспечение реализации одних услуг может быть более интересно частному сектору, чем других, а финансовые и налоговые вопросы будут определяющими для потенциального частного партнера. В целом, частный сектор будет более заинтересован в услугах, которые характеризуются:
• неудовлетворенным спросом;
• возможностью получения дохода;
• возможностью увеличения дохода в будущем;
• доказанной жизнеспособностью проекта;
• признанной политической важностью проекта.
Кроме того, важными, но не определяющими являются возможности для развития технологий и расширения услуг. Решающим фактором при привлечении частного партнера будет соотношение получаемой прибыли и потенциального риска.
Таким образом, местные органы власти смогут определить,
какие из уже существующих и предлагаемых к реализации услуг они могут реализовывать через МЧП. По результатам анализа может оказаться, что существует множество видов услуг, которые можно реализовывать через МЧП. Местным органам власти необходимо оценить свои возможности и расставить приоритеты, основываясь на своих способностях и общественных запросах. Можно выделить пять стадий процесса организации успешного партнерства:
Стадия 1 - Оценка вариантов путей предоставления услуг, включая МЧП. На этой стадии местные органы власти определяют, какие услуги или проекты могли бы реализоваться через МЧП. Оценка производится для определения, какие еще из уже существующих работ или проектов могут подходить для создания МЧП, основываясь на политике и условиях местных органов власти.
Стадия 2 - Подготовка к реализации работ или проекта через муниципально-частное партнерство. Вторая стадия включает в себя подготовку к построению успешного партнерства. Деятельность включает в себя определение проекта или услуги, которые будут реализовываться, подбор команды для управления проектом, определение метода отбора частного партнера, получение необходимых согласований, определение параметров оценки и установку связей или стратегию привлечения общественности.
Стадия 3 - Выбор партнера. На третьей стадии местные органы власти формируют требования к поступающим предложениям, оценивают поступившие предложения и выбирают подходящее предложение и партнера.
Стадия 4 - Переговоры и подписание контракта. После того, как выбор партнера осуществлен, обе стороны вступают в переговоры. Определяется форма ведения переговоров, и каждый из партнеров назначает делегацию. После того, как предварительный контракт подготовлен и стороны пришли к соглашению, составляется меморандум о договоренности и начинается формальный процесс подписания контракта. Переговоры заканчиваются подписанием контракта.
Стадия 5 - Реализация и мониторинг соглашения. После подписания контракта обеими сторонами, начинается реализация соглашения. Деятельность местных органов власти включает в себя мониторинг и обеспечение соблюдения частным партнером условий договора.
Анализ практики муниципально-частного партнерства на муниципальном уровне. Эксперты провели оценку проектов МЧП, описания которых были собраны в ходе анкетирования, по следующим критериям2:
1. Соответствие проекта критериям МЧП;
2. Общественная значимость проекта;
3. Проработанность и реалистичность выполнения проекта;
4. Прозрачность процедуры выбора партнера (частной компании);
5. Пропорциональность разделения рисков и выгод частного и общественного сектора (соотношение субсидий и инвестиций);
6. Долгосрочность проекта, его воспроизводимость (возможность возобновления или продолжения) в будущем;
7. Связь проекта со стратегическим планом (просматривается ли из описания проекта то, что он возник и (или) его реализации способствует стратегическое планирование в данном городе).
Для оценки качества проекта эксперту необходимо было по каждому из критериев дать балльную оценку от 1 (min) до 5 (max). При получении интегральной оценки качества проектов МЧП учитывались баллы, набранные проектом по критериям 2-6.
В оценке участвовали 5 экспертов, оценивших 42 проекта. Из этих проектов 9 (21%) были признаны не соответствующими требованиям, предъявляемым к проектам МЧП, остальные 33 проекта были проранжированы в соответствии с полученными баллами. В табл. 2 представлены 10 проектов получивших наиболее высокие оценки. Среди проектов-лидеров преобладают проекты в сфере ЖКХ, инженерной и транспортной инфраструктуры.
Ранжирование муниципальных образований на основе данных собранных в ходе анкетирования позволило выявить 10 городов -лидеров по степени распространенности. Поскольку далеко не всегда респонденты корректно интерпретировали термин частно-государственное партнерство, и в некоторых случаях относили к про-
1 Public Private Partnership: A Guide for Local Government. Ministry of Municipal Affairs. British Columbia, May 1999.
2 Частно-государственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомендации. - СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2005. - 24 с.
Таблица 1 - Первые десять муниципальных образований по распространенности МЧП
Муниципальное образование Ранг по критерию Итоговый ранг
а b с Сумма
Волхов 5 4 1 10 1
Покров 1 7 3 11 2
Вологда 10 2 4 16 3
Пучежский район 6 3 7 16 3
Тольятти 13 1 2 16 3
Коммунар 2 10 8 20 4
Сосновый Бор 3 8 12 23 5
Южский район 19 5 4 28 6
Тихвинский район 7 19 3 29 7
Кохма 9 11 11 31 8
(например, эффективность правовой защиты частной собственности, надежность финансовых рынков, устойчивое финансовое положение подрядчика, прозрачность закупок). Помимо этого, важно обеспечить представление о партнерстве как о справедливом, открытом предприятии, создающемся в интересах общества.
Исследования показали, что важным благоприятным фактором среды развития МЧП может быть территориальное стратегическое планирование, которое является организационным механизмом, во-первых, обеспечивающим прозрачный и открытый процесс формирования политики местного развития; а во-вторых, процессом, позволяющим учесть и согласовать точки зрения различных групп общества, добиться с их стороны поддержки, а значит, и привлечь дополнительные ресурсы для развития и реализации общественно значимых проектов. Тем самым, стратегическое планирование способствует возникновению совместных проектов частного и общественного секторов и успешности их реализации.
МЧП является одним из инструментов, который органы власти могут использовать для повышения эффективности выполнения своих функций по предоставлению услуг населению. При этом органы власти, как отвечали, так и продолжают отвечать за предоставление услуг населению, определяют цели в этой сфере и обеспечивают их достижение. Партнерство с бизнесом необходимо как возможность использовать те преимущества, которыми обладает частный сектор, для производства или оказания услуг населению. Поскольку МЧП не есть разовая договоренность о поставке услуг, подход к выстраиванию отношений бизнеса и власти, по определению, должен быть стратегическим. Таким образом, МЧП должно стать частью стратегии государственных и местных органов власти. Для этого целесообразно формирование отдельного документа - Стратегии использования МЧП, отражающего принципиальную позицию местных властей и всего сообщества и демонстрирующего будущим партнерам из частного сектора готовность властей к сотрудничеству.
ектам МЧП иные формы взаимодействия местных властей и бизнеса, то помимо основного параметра - количества проектов МЧП на душу населения (а), для ранжирования использовались дополнительные параметры: степень понимания сущности МЧП (Ь) и адекватность подходов к формированию проектов МЧП (с). Результаты ранжирования муниципальных образований представлены в табл. 1.
Рассмотрим Факторы успешности муниципально-частного партнерства. Для того, чтобы партнерство успешно работало, необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение, как к представителям обеих сторон партнерства, так и к среде, в которой они взаимодействуют в процессе реализации проекта. Что касается партнера со стороны государства, то международный и российский опыт свидетельствуют о том, что органы государственной и местной власти должны проявить политическую волю и взять на себя инициативу по привлечению бизнеса к совместной реализации проектов по оказанию услуг населению, если это является экономически оправданным. Создание МЧП - дело новое и требует от государственных и муниципальных служащих, вовлеченных в их создание и осуществление контроля их деятельности, новых знаний, умений и навыков, которые приобретаются в процессе учебы и участия в реализации конкретных проектов. При этом органы государственной власти и местного самоуправления должны предлагать жизнеспособные проекты и иметь необходимые права.
Частный сектор должен также проявлять инициативу и обладать соответствующим потенциалом. Необходимо наличие профессионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредитоспособных партнеров.
Что касается общей среды, то важным фактором для успешной реализации МЧП является наличие предсказуемой и устойчивой конъюнктуры рынка. Это необходимо для того, чтобы риск, принимаемый партнером из частного сектора, был для него приемлемым
