CC BY
33
РАЗДЕЛ 3. РЕФЕРАТЫ
ОКСФОРДСКИЙ ЭНЦИКЛОПЕДИЧЕСКИЙ СПРАВОЧНИК ПО ПОЛИТИЧЕСКИМ ИНСТИТУТАМ (Реферат)
The Oxford handbook of political institutions / Ed. by R.A.W. Rhodes, S.A. Binder and B.A. Rockman. - Oxford: Oxford univ. press, 2006. - 816 p.
Реферируемое издание является одним из десяти томов серии сборников текстов по политической науке под общей редакцией Р. Гудина. Каждый из них призван по возможности наиболее полно охарактеризовать соответствующее направление политической науки или субдисциплину. Изучение политических институтов представляет собой один из смысловых центров политической науки, и главы Справочника по политическим институтам покрывают широкий спектр проблем современной политологии - функционирование политических сообществ и поддержание внутреннего порядка, распределение власти и влияния внутри сообществ и между ними, политические процессы как процессы принятия решений и как процессы развития политических сообществ. Если переформулировать эти вопросы с точки зрения институциональной перспективы, можно сказать, что усилия современной политологии сконцентрированы на объяснении того, каким образом возникают и развиваются политические институты, какое влияние они оказывают на политическое поведение и процесс принятия решений и, главное, под воздействием каких факторов институты изменяются.
В определенном смысле Справочник дает представление о достижениях, проблемах и перспективах неоинституционального
направления, доминирующего в политической науке конца ХХ -начала XXI в. Первая, вводная часть написана Дж. Марчем и Й. Олсеном, которые последние два десятилетия являются, пожалуй, наиболее заметными пропагандистами неоинституционализма, что, естественно, задает тон всем последующим рассуждениям. Во второй части представлен обзор основных направлений, сложившихся в рамках «нового институционализма», - институционализ-ма рационального выбора, исторического, конструктивистского, сетевого институционализма. Данный раздел призван дать представление о неоднозначности подходов к трактовке и анализу политических институтов. Следует отметить, однако, что и сам принцип выделения ключевых направлений неоинституционализма, и соотношение между так называемыми «старыми» и «новыми» версиями институционализма оцениваются зачастую неоднозначно. Как будет показано ниже, границы между различными течениями внутри неоинституциональной политологии, а также между институцио-нализмом и другими подходами являются в значительной мере условными. Главы третьей части охватывают широкий спектр проблем, обсуждающихся в институциональной политической науке. Наконец, в четвертой, завершающей части ряд известных авторов рассуждают о «состоянии дел» в институциональной политической науке и о перспективах развития отрасли.
Дж. Марч и Й. Олсен, описывая общие принципы неоинституционального подхода, развивают те положения, которые были выдвинуты ими еще в 1984 г. в статье «Новый институционализм: организационные факторы в политической жизни». Данное ими определение институтов было взято за основу многими исследова-телями-неоинституционалистами: «Институт есть относительно устойчивый набор правил и организованных практик, воплощенный в структурах значений и ресурсов, которые являются инвариантными по отношению к индивидам и устойчивыми перед специфическими предпочтениями и ожиданиями индивидов, и перед меняющимися внешними условиями» (с. 3). Базовыми единицами анализа для политолога являются, следовательно, «правила, порядки, нормы и значения "института", а не микрорациональные индивиды и не макросоциальные силы» (с. 16). Пределы влияния институтов на поведение индивидуальных акторов являются тем вопросом, который вызывает наиболее острые дискуссии в теоре-
тической и эмпирической науке наряду с вопросом об источниках (или субъектах) трансформации институтов. Последняя может рассматриваться как результат деятельности отдельных акторов (индивидов или групп, действующих как единое целое) или конфликта (торга) между несколькими акторами, как процесс научения или отбора конкурирующих норм. Однако на практике институты демонстрируют высокую степень сопротивляемости к потенциальным изменениям (с. 11), что также воспринимается и как теоретическая, и как практическая проблема.
Подход Дж. Марча и Й. Олсена, фокусирующий внимание на способности политических институтов вырабатывать нормы и ценности, сквозь призму которых и объясняются политические микро-и макропроцессы, характеризуется иногда как «нормативный» ин-ституционализм. Главы второго раздела книги описывают и некоторые другие разновидности неоинституционализма. В рамках ин-ституционализма рационального выбора К. Шепсл выделяет два устоявшихся подхода к пониманию сущности институтов. Первый (Э. Даунс) рассматривает институты в качестве внешних ограничителей или установленных извне «правил игры», определяющих предпочтения и впоследствии действия акторов. Во втором подходе (являющемся, по мнению К. Шепсла, «более глубоким и тонким» (с. 25) природа институтов понимается принципиально иначе: они рассматриваются не как внешние по отношению к участникам «игры», а непосредственно как продукт их взаимодействия. Правила возникают внутри самой игры, и их действенность обеспечивается не столько принуждением, сколько стремлением всех (или большинства) участников следовать этим правилам (Р. Калверт). Это позволяет, в частности, анализировать те процессы институциональной динамики, в которых изменения инициируются самими акторами.
Наибольшего успеха, как считает К. Шепсл, институциона-лизм рационального выбора достиг в анализе (в том числе сравнительном) устойчивых во времени структурированных институтов (с. 28). Объясняется этот успех, в частности, наличием достаточно четких институциональных правил и процедур (например, процедур выбора или назначения должностных лиц), позволяющих выявлять мотивы, цели и определять возможные результаты действий политиков в рамках таких институтов.
Процессы становления и развития политических институтов находятся в центре внимания исторического институционализма. Э. Сандерс указывает на то, что изучение институтов с точки зрения исторической перспективы имеет давнюю традицию, - примерами историко-институционального анализа могут служить работы Дж. Локка, А. де Токвиля, М. Вебера, В. Вильсона, М. Дюверже, Р. Макклоски, С. Бира (с. 40). Описывая, каким образом «институциональный дизайн» трансформируется (или, наоборот, остается без изменений) во времени, исследователь неизбежно сталкивается с проблемой определения того, кто является «автором» этого дизайна и где находится источник его изменений, - исходит ли импульс от внешних социальных сил или от внутренней групповой динамики. В зависимости от ответов выделяются (впрочем, это разделение не является четким) три направления внутри исторического институционализма.
Авторы, рассматривающие возникновение и изменение политических институтов как процесс, направленный «сверху вниз» (С. Сковронек, Д. Карпентер), сосредоточивают внимание на действиях элит, лидеров, «политических предпринимателей», которые не только непосредственно принимают решения и создают управленческие структуры, но и производят идеи, определяющие поведение всех остальных акторов в рамках данного институционального контекста. Альтернативное направление, в котором изменение институтов понимается как процесс, идущий «снизу вверх», сформировано в значительной мере социологами, исследовавшими деятельность социальных движений и их влияние, в первую очередь, на формирование социальной политики, а впоследствии и на более широкий спектр государственных решений, на законодательный процесс (Т. Скокпол, Э. Клеменс). Наконец, в рамках третьего направления формирование и развитие политических институтов рассматривается как результат взаимонаправленного воздействия институтов государства и социальных агентов.
Авторы двух следующих глав, посвященных конструктивистскому и сетевому институционализму, подчеркивают новизну и «незавершенность» этих направлений. Эти два направления в определенной степени противопоставляют себя также институциона-лизму рационального выбора, прежде всего в том, что касается предпосылки о рациональности индивидуальных акторов и рас-
смотрения институтов с точки зрения их значимости для достижения индивидуальными акторами своих целей (например, снижения так называемых транзакционных издержек). В конструктивистском институционализме, как пишет К. Хей, институты «понимаются не столько как функциональные средства снижения неопределенности, сколько как структуры, функциональность или дисфункциональ-ность которых является - с эмпирической и исторической точек зрения - открытым вопросом. Институционалисты-конструктивисты в большей степени делают акцент на потенциально неэффективной и непродуктивной природе социальных институтов, на институтах как объектах политической борьбы, на непредсказуемом характере этой борьбы, результат которой никаким образом не может быть выведен из самого институционального контекста» (с. 64). Поведение же индивидов в институциональном контексте обусловливается не материалистически понимаемыми интересами, а нормативными ориентациями, идеациональными по своей природе. Наибольший интерес, следовательно, представляют те «когнитивные фильтры», через которые акторы воспринимают информацию об окружающей действительности, выстраивая соответствующим образом свое поведение; «их [акторов] представления о том, что является осуществимым, легитимным, возможным или желательным, сформированы и институциональной средой, в которой они находятся, и бытующими в политическом сообществе парадигмами и мировоззрением» (с. 65). Фиксация внимания на этих когнитивных феноменах обусловливает как сильные стороны этого подхода, так и слабые, наиболее очевидные из которых - трудность формализации и операционализации параметров объекта исследования.
К. Анселл указывает на реляционизм как на основной принцип сетевого институционализма: в этом подходе в качестве основных единиц анализа предстают сложные, пересекающиеся отношения между индивидами, группами и организациями. Сети этих отношений (от элементарных диадных до сложных, иерархически организованных структур) и продуцируют социальные институты, выступая одновременно и в качестве ограничителей индивидуального поведения, и в качестве ресурсных сетей, обеспечивая участников сетей материальными ресурсами, информацией и поддержкой. Соответственно, анализ сетей позволяет объяснить, каким образом распределение власти и влияния, а также конкретные результаты политических действий обусловливаются характером от-
ношений (координацией, конкуренцией, кооперацией или торгом) между группами интересов, различными общественными структурами и государственными органами. Кроме того, не следует исключать из внимания и влияние на распределение власти и принимаемые решения чисто межличностных отношений (сетей «старых знакомых»), что выводит анализ процесса принятия политических решений из узких рамок формальных учреждений.
Завершая второй раздел справочника, Р. Роудс обращается к далеко не однозначным, как уже было отмечено, вопросам соотношения между неоинституционализмом и институционализмом «старым», а также между институционализмом и бихевиорализ-мом, которому институционализм традиционно противопоставляется. В литературе, посвященной истории и методологии политической науки, устойчивым штампом стало представление о том, что развитие науки на протяжении ХХ в. имело стадиальный характер: ограничения «старого институционализма» вызвали позитивистскую по своей сути «бихевиоральную революцию», а реакцией на недостатки бихевиорализма стало появление неоинституционализма. Р. Роудс опровергает эту точку зрения и утверждает, что противопоставление институционализма, неоинституционализма и неин-ституционализма является искусственным, оно не позволяет увидеть смысловое единство политической науки.
Р. Роудс выделяет четыре центральные традиции в изучении политических институтов (см. табл. 1), которые можно рассматривать как соответствующие определенным историческим периодам или национальным школам, но вместе с тем они продолжают органично сосуществовать в современной политической науке.
Формально-легальный подход - это, по сути, наука о государстве (в классическом смысле Staatswissenschaft), а наука о государстве, как пишет Р. Роудс, не может противопоставляться политической науке (науке о власти) - наоборот, она находится «в самом ее сердце» (с. 95). Идеалистическое направление утверждает, что в основе политических институтов лежат идеи - традиции и субъективные представления индивидов о них, - положение, которое также вряд ли может быть отвергнуто кем-либо из представителей других направлений. Что касается социалистической традиции, то ряд ее представителей пытаются разрабатывать новую теорию государства, рассматривая его не с функциональной точки зрения,
а как «пространство стратегического выбора» (неомарксистская политэкономия); другое направление объединяет марксизм с политической философией постструктурализма, анализируя смыслы, лежащие в основе политических институтов, как продукты исторически уникальных форм организации политической власти (постмарксизм).
Таблица 1 (с. 92) Традиции в изучении политических институтов
Традиции Модернистско-эмпирическая Формально-легальная Идеалистическая Социалистическая
Определение политического института Формальные правила, процедуры согласования и стандартные практики, структурирующие взаимоотношения индивидов в политической и экономической сферах Законы как проблематика формальных управленческих структур Реализация идей по поводу политической власти и воплощение постоянного взаимодействия между гражданином и правительством Специфическое проявление классовой борьбы
Примеры США: «новые институциона-лизмы» Франция: конституционализм Великобритания: консервативный идеализм Европа: постмарксизм
Представители Дж. Марч, Й. Олсен «Открывая институты заново», 1989 г. Ж. Шевалье «Государственное управление во Франции», 1996 г. Н. Джонсон «Переоформление британской конституции», 2004 г. Э. Лакло «Новые рассуждения о революции нашего времени», 1990 г.
Таким образом, Р. Роудс делает вывод о том, что в основе всех подходов лежит общее концептуальное «ядро», - все они «описывают формальные конституционные документы и связанные с ними представления и практики, опираясь на историю и философию... с тем чтобы объяснить историческую эволюцию политических институтов» (с. 102) т.е. и «старые», и «новые» направления описывают и объясняют взаимоотношения между формальными институтами и воплощенными в них идеями, между
фактами и смыслами (внимание к последним особо характерно, в частности, для конструктивистского институционализма). Немаловажным является и тот факт, что в рамках большинства подходов признается значение сравнительных исследований (в том числе кросскультурных). Собственно, авторы предшествующих глав (несмотря на то, что каждый из них стремится подчеркнуть специфику описываемого им подхода) также соглашаются с тем, что между направлениями неоинституционализма существует гораздо больше сходств, чем принципиальных различий.
Структура и содержание третьего, центрального раздела книги также свидетельствует о наличии общего ядра у неоинституцио-нализма, формально-легального и идеалистического подходов и о преемственности между этими традициями в политической науке. В центре внимания оказываются государственные институты -собственно государство как политический институт с его функциональной и организационной спецификой, конституции и система разделения властей.
Все авторы так или иначе отталкиваются от определения политических институтов, данного Дж. Марчем и Й. Олсеном. Сущностный момент такого понимания институтов - это фиксация внутренних норм. Соответственно, основной проблемой является производство и инкорпорация институтом новых норм. Как отмечает М. Холден-мл., «институты прекрасно справляются с исключением, но плохо - с включением» (с. 164). Трансформация институциональных норм на практике означает включение в политическое сообщество (или исключение из него) определенных групп («меньшинств» - хотя далеко не всегда они представляют собой меньшинство в количественном смысле). Но институты сопротивляются изменениям, поскольку по своей природе направлены на поддержание статус-кво. Возможная реакция на попытки изменений - «контратака» (сопротивление изменениям и действия, направленные на восстановление прежнего порядка) или «ловушка» (минимальное изменение, которое может быть символическим и не приводить на деле к включению, как это происходит в случае формального наделения меньшинств правами при невозможности их реализации).
Поиск агента, способного производить юридически обязательные и легитимные нормы и обеспечивать следование этим
нормам, возвращает политологов к государству. При этом, как пишет Б. Джессоп, большинство современных подходов (марксизм, феминистские теории, постструктурализм и пр.) «свергли государство с его доминирующей по отношению к обществу позиции и анализируют его как один из возможных институциональных порядков»; это, однако, не означает, что исследование государства утрачивает смысл, меняется лишь угол зрения: «. структурные силы и возможности [государства] могут быть поняты только путем помещения его в более широкий стратегически-реляционный контекст. Благодаря структурной селективности и специфическим стратегическим возможностям его властные возможности всегда являются условными и относительными. Их реализация зависит от структурных отношений между государством и включающей его в себя политической системой, от стратегических связей между субъектами государственного управления и другими политическими силами и от сложных социальных сетей взаимозависимости, связывающих государство и политическую систему с более широким социальным окружением» (с. 164).
В соответствии с логикой формально-легального подхода, изучение государства органично увязывается с исследованием конституций (П. Шейн), однако анализ носит при этом сложный, комплексный характер. Конституции рассматриваются как «социально сконструированные ограничители человеческого поведения», которым «придается операциональное значение только через действие других политических институтов» (с. 191). Те ценности и принципы институционального дизайна (т. е. организации власти), которые фиксируются в писаных конституциях, являются продуктом определенного расклада сил в период написания текста, следовательно, неизбежно возникает проблема адекватности этого текста меняющимся социальным условиям, а также установления процедур его адаптации к ним.
Эти проблемы требуют осмысления вопросов структурной организации государственной власти, что является предметом последующих разделов книги: 1) территориальная организация -проблемы федерализма (А. Сбрагия, Б. Галлиган), территория как конституирующий признак национального государства (Ж.-К. Тё-ниг), организация органов местного самоуправления (Дж. Стокер); 2) система разделения властей - президентство как особый политический институт (У. Хоуэлл), соотношение исполнительной и зако-
нодательной властей в различных системах (Р. Роудс, М. Шугарт), роль бюрократии как субъекта и организационного принципа управления (Д. Кеттл), законодательные органы, их внутреннее устройство и принципы функционирования, процедуры законотворчества (Дж. Кэри, Э. Усландер и Т. Циттель, Д. Ур); судебные органы (Дж. Гибсон, К. Макгуайр); 3) функции государства и пределы его полномочий: государство всеобщего благосостояния (Дж. Хакер), регулирование экономики (Дж. Брайтуайт). В соответствующих разделах раскрываются, таким образом, те ценности и принципы, которые фиксируются в конституциях и воплощаются в политических практиках разных государств. Обобщая, можно отметить, что речь идет, по преимуществу, об определении рамок государственной власти (и в организационном смысле, и в смысле ограничения полномочий) и установления норм взаимодействия между государственными институтами и институтами гражданского общества.
Институты государства и гражданского общества рассматриваются в тесной связи. Центральная роль в обеспечении взаимодействия отводится традиционно политическим партиям и партийным системам (Дж. Олдрич), а также электоральным системам (Ш. Боулер). Институты прямой демократии (И. Бадж) также анализируются с точки зрения того, как они вписываются в систему отношений между государством и обществом, в частности, сравниваются перспективы процедур прямой демократии и партийной политики в осуществлении представительства интересов и воздействия на принятие решений.
Четыре завершающих этот раздел очерка, посвященные международным институтам, иллюстрируют стремление нового инсти-туционализма выйти за рамки подхода, для которого основным объектом анализа выступает суверенное государство (как продукт Вестфальской системы) и властные отношения внутри него, а международные отношения рассматриваются как анархические по своей сути (с. 16). Одна из главных проблем здесь - роль международных институтов как движущих сил (на данный момент гипотетического) «глобального управления». Но вместе с тем все авторы признают, что государство остается главным игроком на поле глобальной политики, а международные отношения по-прежнему являются сферой межгосударственных взаимодействий,
характер и направление которых в значительной степени определяются интересами внутригосударственных акторов (влиятельных политических сил, представляющих ведущие, наиболее могущественные государства). Действие же норм, формирующихся в рамках негосударственных и надгосударственных организаций (политических, экономических и институтов безопасности), анализируется с точки зрения того, каким образом могут структурироваться, организовываться отношения между государствами.
Международные институты и организации рассматриваются как две стороны одной медали, или, иначе, «организации [понимаются] как те структуры, которые разрабатывают определенные нормы и правила» (с. 611). Дж.С. Даффилд в главе о международных институтах безопасности предложил четырехпозиционную типологию этих институтов (см. табл. 2) в зависимости от того, на какие цели ориентирована их деятельность (внутренне-ориентированные институты стремятся обеспечить безопасность участников, снижая вероятность конфликта между ними, внешне-ориентированные -защитить участников от третьих сторон, реально или потенциально представляющих угрозу), и от характера правил, которые в них вырабатываются (оперативные правила регулируют текущую деятельность участников, а условные определяют их действия в гипотетических ситуациях, которые могут и не возникнуть или призваны не допустить возникновения подобных ситуаций) (с. 636-637). В принципе такая типология с некоторыми модификациями может быть применена не только к институтам безопасности, но и к другим международным институтам.
Таблица 2 (с. 638) Типология международных институтов безопасности (МИБ)
Инклюзивные (внутренне-ориентированные) МИБ Эксклюзивные (внешне-ориентированные) МИБ
Оперативные правила Соглашения о контроле вооружений Контроль экспорта вооружений, режимы нераспространения
Условные правила Системы коллективной безопасности Военные альянсы
Проблема заключается в том, способны ли международные организации (ООН, НАТО, ВТО, региональные организации) и ре-
жимы международных договоров и конвенций (регулирующих, например, торговлю или военно-техническое сотрудничество) создавать институциональный порядок в том смысле, в котором о нем принято говорить во внутренней политике. Проблема «дефицита легитимности» в международных организациях имеет как минимум два измерения - их способность обеспечивать эффективные совместные действия по решению конкретных проблем и возможность поддерживать управляемость, ответственность и определенный уровень представительности внутри самих организаций. Однако для индивидуальных акторов (в данном случае государств, но также, возможно, и конкретных политических деятелей) также существует проблема легитимности, и в этом смысле международные институты могут предоставить им определенные ресурсы. Помимо этого, государства извлекают выгоду из существования институтов, поскольку последние «расширяют возможности для государств, изменяют стимулы выбора того или иного способа действия, тем самым создавая иные действия и результаты, нежели те, которые были бы достигнуты в их отсутствие» (с. 642). Иными словами, международные институты могут служить исходным пунктом для координации действий государств, создавать четкие стандарты взаимодействий и снижать уровень неопределенности, а также обеспечивать возможность коммуникации.
Специфическое место среди международных институтов отводится неправительственным организациям (НПО), транснациональным общественным движениям и другим объединениям граждан, которые, как пишет Э. Флорини, «составляют более аморфный набор политически значимых институтов, определяемых скорее не по тому, чем они являются, а по тому, чем не являются, - правительственными учреждениями и коммерческими структурами» (с. 673). Речь, опять-таки гипотетически, могла бы идти о «транснациональном гражданском обществе», если бы не уже упоминавшаяся выше проблема отсутствия его контрагента - «мирового правительства» (с. 687). В этой ситуации, когда отсутствует субъект, четко определяющий роль и правила деятельности международных НПО, их возможности создавать институциональный порядок ограничиваются их собственным неопределенным положением.
Авторы заключительного раздела предлагают некоторые уточнения изложенных выше принципов неоинституционального
анализа. Так, Ж. Блондель указывает на разницу в понимании сущности институтов экономистами, социологами и политологами. Последние придают большее значение организационной стороне институтов, в то время как для экономистов важна скорее процессуальная сторона, а социологи занимают «срединное» положение. Ж. Блондель объясняет это спецификой объекта исследования - не важно, понимается ли он как «политическое сообщество» или «политическая система», - который по своей сути является ограничивающим по отношению к действиям и выбору индивидуальных субъектов (с. 720-722). Х. Экло подчеркивает значимость «институционального мышления», основанного на восприятии надындивидуальных смыслов и ценностей. «Без институционального мышления, делающего институты реальными, - утверждает он, - они фактически будут немногим более чем ненаселенными, пустыми формальностями» (с. 738).
В последних главах суммируются основные выводы, главный из которых - тезис о том, что неоинституционализм, обладая определенной самостоятельностью и оригинальностью, не может подменять собой все многообразие подходов, существующих в современной политической науке (К. фон Бёйме). С. Бир определяет институционализм как «большой навес» (с. 714), тем самым еще раз подчеркивая разнообразие и общность существующих внутри него течений, а также отмечает, что институционализм не является закрытым для обмена идеями с другими направлениями анализа.
Л.Е. Филиппова
