CC BY
75
ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
Калинин Н. В.,
аспирант Вятского государственного гуманитарного университета
ОХРАННЫЕ ОТДЕЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИЦЕЙСКИХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ РОССИИ НАЧАЛА XX ВЕКА
Важнейшей функцией любого государства, независимо от формы организации власти и характера политического режима, является поддержание стабильности и порядка в обществе. Данная функция реализуется с помощью административно-полицейского аппарата, эффективность работы которого в огромной степени определяется состоянием его органов. «Российское государство начала ХХ в. представляло из себя сложную, многоуровневую систему институтов, составной частью которых были органы принуждения (так называемый «карательный аппарат»). Данная группа органов в силу своей компетенции играла всегда важную роль в механизме отечественного государства, особенно в периоды кризисов»1.
«Значение административно-полицейских органов особенно возрастает в периоды радикальных социально-экономических преобразований, когда возникает серьезная угроза разрушения социальной стабильности. В данных условиях структуры, отвечающие за порядок в обществе, неизбежно также подвергаются реформированию с целью соответствовать новой социально-экономической реальности»2.
В конце XIX — начале ХХ в. группу местных учреждений и должностных лиц, обладавших административно-полицейскими функциями, «составляли губернатор, губернское правление, губернское жандармское управление, полицейские управления и отчасти органы надзора за сословными учреждениями: губернское и уездные по крестьянским делам присутствия, мировые посредники, земские начальники»3.
Усиление местного жандармского аппарата было осуществлено посредством нового Положения о корпусе жандармов от 19 сентября 1867 г., по которому сеть жандармских органов значительно увеличилась, основной
1 Романов В.В. На страже российской монархии: политическая полиция Поволжья в 1905— 1907 гг. Ульяновск, 1998. С 4.
2 Трушков С.А. Административно-полицейские органы Вятской губернии второй половины Х1Х — начала ХХ вв.: автореф. дис. ... канд. истор. наук. Ижевск, 2001. С. 3.
3 Там же. С. 4.
единицей становится губернское жандармское управление. Деятельность губернских жандармских управлений выражалась в преследовании революционного движения, в усмирении волнений, в поимке революционных деятелей, в исполнении судебных приговоров, в сопровождении осужденных. С 1871 г. главным в их деятельности становится дознание и политическое следствие, которое было передано в ведение жандармерии от судебных следователей. «Аппарат жандармского управления, возглавляемый начальником, подразделялся на несколько отделений территориального характера (по уездам или группам уездов). В ведении жандармских управлений находились жандармские части. В некоторых городах создавались особые городские жандармские управления. Одновременно создавались жандармские полицейские управления железных дорог»1.
С 80-х годов появляются секретно-розыскные отделения, получившие впоследствии наименования охранных отделений (охранок). С 1880 г. в Москве и Варшаве при канцеляриях обер-полицеймейстеров и градоначальников появляются «отделения по охране общественной безопасности и порядка». «Эти секретно-розыскные отделения, называвшиеся с 1903 г. охранными отделениями получают широкое распространение. Вхождение охранных отделений в состав канцелярий обер-полицеймейстеров или градоначальников было рассчитано на то, чтобы скрыть от общественности их истинный смысл. В ведении каждой охранки находились агентура наблюдения (филеры) и негласные агенты «в партийной среде»»2.
Важную гарантию оперативности в деятельности охранных отделений и других сыскных органов составляла возможность их непосредственного взаимодействия. Нормы Временного положения об охранных отделениях от 27 июня 1904 года, Положения об охранных отделениях от 09 февраля 1907 года указывали, что «начальники охранных отделений с Департаментом полиции, начальниками районных охранных отделений, жандармских управлений и их помощниками, а равно губернскими и уездными учреждениями и между собой»3 взаимодействовали непосредственно.
Имеющиеся материалы позволяют сделать вывод, что наиболее активно взаимодействие охранных отделений происходило с жандармскими управлениями. Связано указанное обстоятельство было с некоторыми аналогичными функциями, выполняемыми как жандармскими управлениями, так и охранными отделениями.
1 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 229.
2 Там же. С. 230.
3 ГАКО (Государственный архив Кировской области) ф. 714, оп. 1, д. 542, л.д. 90.
Охранки создавались «для розыскной деятельности по государственным преступлениям»1.
Жандармские управления проводили аресты, дознания и вели следствие по делам о государственных преступлениях.
Таким образом, охранные отделения и жандармские управления осуществляли политический розыск, собирали необходимую информацию.
Цель политического розыска заключалась «в определении и выяснении как отдельных лиц, так и целых организаций, стремящихся к изменению в стране существующего политического строя, и пресечении их деятельности»2.
Весь политический сыск в России, как отмечают исследователи, «базировался на «трех китах»: кроме внутренней агентуры, наружного наблюдения, третьим элементом считают перлюстрацию корреспонденции»3.
Во главе охранного отделения стоял начальник, подчиняющийся Департаменту полиции или начальнику районного охранного отделения.
Как указывалось в Положении об охранных отделениях от 09 февраля 1907 года, вмешательство других учреждений и лиц, кроме Департамента полиции и начальников районных охранных отделений, в деятельность местных охранных отделений не может иметь места»4.
Изначально охранные отделения создавались как органы, основной функцией которых было наблюдение и предупреждение на основе полученной информации преступлений. Основная роль в политическом розыске (непосредственно ведение следствия, в том числе проведение следственных действий) отводилась жандармским управлениям.
Постепенно (в частности с 1907 года в связи с принятием Положения об охранных отделениях) полномочия охранных отделений расширяются.
Теперь без взаимодействия с охранными отделениями не происходит ни одно следственное действие со стороны губернских жандармских управлений по делам политически значимого характера.
Право самостоятельно провести обыск или арест охранным отделениям первоначально было предоставлено только в исключительной ситуации, когда невозможно было получить согласие начальника жандармского управления и обеспечить участие чинов жандармского управления.
1 ГАКО, ф. 714, оп. 1. д. 56, л.д. 41.
2 ГАКО, ф. 714, оп. 1, д. 127, л.д. 15.
3 Суворов А.И. Борьба с терроризмом в России в Х1Х — начале ХХ века (историко-правовое исследование антитеррористической деятельности правоохранительных органов дореволюционной России).. М., 2002. С. 159.
4 ГАКО, ф. 714, оп. 1, д. 542, л.д. 89, об.
По общему правилу, когда время и ситуация позволяли более тщательно разобраться и сообщить о предполагаемых мерах начальнику губернского жандармского управления, самостоятельность охранных отделений была ограничена его согласием. Причем после сообщения о планируемых следственных действиях они проводились жандармским управлением.
С принятием Положения об охранных отделениях от 09 февраля 1907 года такое согласие начальника губернского жандармского управления не требуется. Начальник охранного отделения должен был принимать все меры к сосредоточению в своих руках всего розыскного дела. Чины корпуса жандармов и общей полиции, получая из негласного источника сведения, относящиеся к политическому розыску, обязаны были сообщать их начальнику охранного отделения. Оценивая поступившую информацию по делам политического сыска, начальник охранного отделения принимал решение о производстве обысков, выемок и арестов.
Если жандармские управления устанавливали необходимость проведения следственных действий по делам политического характера, необходимо было получить согласие начальника охранного отделения. Такое согласие было закреплено с самого момента учреждения охранных отделений. Так, в параграфе 19 Временного положения об охранных отделениях от 27 июня 1904 года указывалось, что «без предварительного уведомления начальника охранного отделения в районе его наблюдения чинами корпуса жандармов не могут быть производимы никакие обыски и аресты»1.
Таким образом видно, что охранные отделения постепенно начинают выполнять часть функций, которые были свойственны жандармским управлениям, что не могло не вызывать определенных противоречий в работе этих органов, ведающих политическим сыском.
Также действовало правило, что информация по политическим делам сосредотачивалась в охранных отделениях. Чины корпуса жандармов, общей полиции должны были передавать всю полученную информацию по таким делам в охранные отделения. В этих целях начальникам охранных отделений надлежало принимать все возможные меры к установлению «правильных» отношений с начальниками жандармских управлений, офицерами корпуса жандармов, а равно с прокурорским надзором и судебными следователями.
Если начальник жандармского управления обнаруживал обстоятельства, дающие основания к принятию мер негласного розыска в месте нахождения охранного отделения, тогда такие сведения подлежали немедленному направлению начальнику охранного отделения.
і ГАКО, ф. 714, оп. 1. д. 56, л.д. 43.
По делам, входящим в их компетенцию, начальники охранных отделений должны были лично докладывать генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам о том, что имело непосредственное отношение к охране общественного порядка на вверенной лицам высшей административной власти территории.
Особо следует отметить, что если в охранных отделениях фиксировалась информация, имеющая значение, выходящее за пределы вверенного района, то такая информация подлежала сообщению непосредственно в Департамент полиции, а также в районное охранное отделение.
В 1907—1909 гг. начинается реформирование структуры охранных отделений. Для объединения и направления деятельности местных органов, ведающих политическим розыском в империи, были учреждены районные охранные отделения.
14 декабря 1906 года было утверждено Положение о районных охранных отделениях. «События революции 1905—1907 гг. заставили Министерство внутренних дел изменить свое отношение к политическому розыску. Для приближения управления к низовым органам создали 8 охранных округов»1. Районные охранные отделения были созданы в таких городах, как Петербург, Москва, Самара, Харьков, Киев, Одесса, Вильно, Рига. Каждое районное охранное отделение объединяло несколько губерний.
В округе районного охранного отделения все органы, ведающие политическим розыском (жандармские управления и отделения, охранные отделения, начальники жандармских команд, чины городских и уездных полиций), в деле розыска должны были руководствоваться указаниями начальника районного охранного отделения. При этом начальники районных охранных отделений должны были, при наличии возможности, взаимодействовать с чинами полиции вне мест их расположения «через местных начальников жандармских управлений или охранных отделений»2.
Также охранные отделения взаимодействовали с местными губернскими властями и губернскими жандармскими управлениями при представлении информации для выдачи свидетельств о политической благонадежности лиц.
Такие свидетельства запрашивали у местных губернских властей различные правительственные и общественные учреждения относительно политической благонадежности лиц, ходатайствующих о поступлении на государственную или общественную службу. Также такие свидетельства могли запросить и сами частные лица для возможности заниматься различного рода занятиями и для допущения в высшие учебные заведения.
1 Рубцов С.Н. История российской полиции. Иркутск, 1998. С. 181.
2 ГАКО, ф. 714, оп. 1, д. 542, л.д. 99.
Как правило, такие свидетельства выдавали самостоятельно губернаторы и градоначальники. Однако непосредственно информация запрашивалась в охранных отделениях и в губернских жандармских отделениях. Особо формального порядка по предоставлению информации со стороны охранных отделений не было. Переписка по запросам о политической благонадежности производилась «без препроводительных бумаг, письмом, а в случаях, не терпящих отлагательства, — телеграммой»1.
В архивных источниках имеются циркуляры Департамента полиции, в которых содержится критическая оценка деятельности охранных отделений по предоставлению свидетельств о политической благонадежности отдельных лиц.
В циркуляре Департамента полиции от 26 января 1909 года № 122 422 начальникам губернских жандармских управлений и охранных отделений указывается на то, что лица призывного возраста поступают в войска Гвардии и в 1-й железнодорожный батальон лишь по засвидетельствованию их благонадежности местною жандармерией и общей полицией. Между тем ответственные должностные лица, даже «располагая неблагоприятными сведениями о новобранцах ... не считают нужным сообщать эти данные полностью, а ограничиваются лишь препровождением последним кратких отзывов, сводящихся иногда к голословному удостоверению, что тот или иной новобранец — лицо неблагонадежное»2.
Таким образом, в системе органов власти начала ХХ века охранные отделения занимали особое место. Власть стремилась полностью скрыть их истинное предназначение, обусловленное секретным характером их деятельности и важностью выполняемых задач. Охранные отделения являлись важным звеном в системе органов государственной безопасности Российского государства. Широкий перечень предоставленных охранкам полномочий, обусловленный необходимостью и важностью политического сыска, возможность взаимодействия на этом основании практически с любым органом власти или должностным лицом, дублирование некоторых функций иных государственных органов (жандармских управлений) характеризуют охранные отделения как органы государственной безопасности, обладающие особым правовым статусом.
25 апреля 1913 года В.Ф. Джунковский вступил в должность товарища министра внутренних дел и начал работу по ликвидации охранных отделений и по борьбе с разросшейся сетью секретных агентов, которая, по его мнению, уже не укладывалась в рамки целесообразности и законности. Так, спустя два
1 ГАКО, ф. 714, оп. 1, д. 128, л.д. 110.
2 ГАРФ (Государственный архив Российской Федерации), ф. 267, оп. 1, д. 31, л.д. 4.
месяца после своего назначения В. Ф. Джунковский «распорядился упразднить все охранные отделения, за исключением основных (они сохранились в Санкт-Петербурге, Москве и Варшаве, а в некоторых отдаленных губерниях их статус был понижен до розыскных отделений)»1. Ликвидация указанных органов в 1913 году имеет противоречивые оценки и нуждается в более подробном анализе причин. Упразднение охранных отделений в период, когда они являлись одними из ключевых органов власти, стоящих на страже государства, порождает много вопросов, требующих дальнейшего изучения.
Соколов В. Л.,
адъюнкт Академии управления МВД России,
подполковник внутренней службы
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ
В современных условиях происходят существенные изменения в сфере государственного управления, которые характеризуются принятием значительного массива нормативных правовых актов. Проводимая в Российской Федерации административная реформа на всех уровнях государственной власти затрагивает вопросы совершенствования организации управления. Безусловно, это относится и к системе органов внутренних дел. Результатом реформирования всей системы МВД России должны стать: повышение эффективности управленческой деятельности, сокращение управленческого аппарата и, конечно, улучшение работы ОВД по реализации положений законодательства о борьбе с преступностью, охране общественного порядка и другим направлениям их деятельности.
Сейчас ни у кого не вызывает сомнения, что положительные результаты реформирования системы МВД России могут быть достигнуты, в числе других условий, обязательно при надлежащем, отвечающем современным реалиям и перспективам, уровне нормативно-правового обеспечения как всей деятельности ОВД в целом, так и управления ими в частности.
В то же время среди направлений деятельности органов внутренних дел, закрепленных правовыми нормами (например, в Положении о МВД России и типовом положении о МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ),
1 Рууд Ч.А., Степанов С.А. Фонтанка, 16: политический сыск при царях. М., 1993. С. 342.
