CC BY
57Публично-правовые (государственно-правовые) науки Public Law (State Law) Sciences
Научная статья
УДК 349.6
DOI: 10.37399/2686-9241.2022.2.39-59
Охрана окружающей среды, судебная деятельность, наука
Сергей Александрович Боголюбов
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Российская Федерация bogolyubovsa@mail.ru
Аннотация
Введение. Ухудшение экологической ситуации, обострение природоохранных проблем диктуют необходимость привлечь к их решению все органы власти. Поэтому и судебной деятельности, усилению ее научного обоснования отводится все более заметная роль. Для решения земельных и иных экологических споров важны высокопрофессиональный отбор и понимание источников экологического права, применение и различение в них правовых понятий в области охраны окружающей среды, природопользования, обеспечения экологической безопасности.
Теоретические основы. Методы. Суды для надлежащей мотивировки своих решений обязаны выявлять нормативные правовые акты, которыми регулируются именно экологические правоотношения. К ним, согласно постановлениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, относятся Земельный, Водный, Лесной, Градостроительный кодексы, другие федеральные законы. Нормы административного, уголовного законодательства также содержат природоохранные предписания. Для исследования применены сравнительно-правовой, исторический, логический, социологический, другие апробированные методы. Результаты исследования. Объектом рассмотрения судами выступают, прежде всего, здоровье и жизнь человека, окружающая природная среда. Судебная власть наряду с охраной атмосферного воздуха рассматривает иски об охране и рациональном использовании земель, недр, лесов, вод, объектов животного мира. Своеобразными для выработки судебных решений считаются язык, стиль, терминология экологического права ввиду их новизны, наличия техницизмов, иных естественно-научных понятий.
Обсуждение и заключение. Научного изучения заслуживают направления, способы реализации поправок Конституции Российской Федерации 2020 г., направленных на снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на природу, а также конкретизация в ходе судебной деятельности правовых институтов, законодательных принципов в сфере экологии.
© Боголюбов С. А., 2022
Ключевые слова: суд, правосудие, ответственность, общественные слушания, понятийный аппарат, неопределенность экологических терминов, космические исследования на службе экологии
Для цитирования: Боголюбов С. А. Охрана окружающей среды, судебная деятельность, наука // ПравосудиеЛ^^се. 2022. Т. 4, № 2. С. 39-59. DOI: 10.37399/2686-9241.2022.2.39-59.
Original article
Environmental Protection, Judicial Activity, Science
Sergey A. Bogolyubov
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation For correspondence: bogolyubovsa@mail.ru
Abstract
Introduction. The deterioration of the environmental situation, the aggravation of environmental problems dictate the need to involve all branches of government in their solution, when judicial activity, strengthening its scientific justification plays a significant role. Understanding and highly professional selection of sources of environmental law, application and differentiation of legal concepts of environmental protection, nature management, and environmental safety are important for solving land and other environmental disputes.
Theoretical Basis. Methods. In order to properly motivate their decisions, courts have to identify regulatory legal acts that regulate environmental legal relations. These, according to the resolutions of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation, include the Land, Water, Forest, Urban Planning Codes, and other federal laws. The norms of administrative and criminal legislation also contain environmental regulations.
Results. The object of regulation is, first of all, human health and life, the natural environment surrounding them. The judiciary, along with the protection of atmospheric air, considers claims for the protection and rational use of lands, subsoil, forests, waters, and wildlife objects. The language, style, terminology of environmental law are considered peculiar for the development of court decisions due to their novelty, the presence of technicisms, and other natural scientific concepts. Discussion and Conclusion. The directions and methods of compliance with the amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020 aimed at reducing the negative impact of economic activity on nature, and the specification of legal institutions and legislative principles in the field of ecology in the course of judicial activity deserve scientific study.
Keywords: court, justice, responsibility, public hearings, conceptual apparatus, uncertainty of environmental terms, space research in the service of ecology
For citation: Bogolyubov, S. A., 2022. Environmental protection, judicial activity, science. Pravosudie/Justice, 4(2), pp. 39-59. (In Russ.) DOI: 10.37399/26869241.2022.2.39-59.
А ктуализация проблем охраны окружающей среды, рационализация природопользования предполагают повышение роли судебной деятельности в рассмотрении и научно обоснованном, в соответствии с законом разрешении экологических споров, наведении экологического правопорядка. Необходимость высокопрофессионального квалифицированного подхода к правовым природоохранным задачам обусловлена нарастающим ухудшением экологической ситуации в глобальном, государственных, региональных масштабах. В документах стратегического планирования регулярно среди мероприятий по обеспечению решения назревших природоохранных, природоресурсных проблем также упоминается проведение научных исследований (обычно в конце перечня), связанных с запросами экологической практики и теории [Выпханова, Г. В. и Жа-воронкова, Н. Г., 2016].
Более полувека российские ученые регулярно обращаются к правовым проблемам экологии, осуществлению правосудия в этой сфере. Член-корреспондент Российской академии наук О. С. Колбасов, основатель и руководитель с 1972 г. сектора правовых проблем охраны окружающей среды Института государства и права Академии наук СССР, считал, что по тем или иным причинам развитие системы охраны окружающей среды происходит неравномерно, недостаточно сбалансированно и не вполне гармонично. Юридическая наука уделяет пристальное и всевозрастающее внимание анализу и оценке судебных, иных гарантий, обеспечивающих соблюдение, исполнение экологических требований, юридической ответственности лиц и организаций в случаях отклонения поведения людей от природоохранных предписаний [Колбасов, О. С. и Краснов, Н. И., 1985, с. 3; Колбасов, О. С., 1993].
Трудно найти научно-практическую конференцию на природоохранные темы, где бы доклады, выступления не увязывались с анализом правоохранительной, иной административной деятельности, предполагающим новые теоретические разработки. Судебной практике, ее изучению посвятил ряд статей заведующий кафедрой МГУ имени М. В. Ломоносова профессор В. В. Петров [1993].
Решению экологических проблем могут способствовать исследования, проводимые в том числе в космическом пространстве. Сотрудничество ученых, разрабатывающих особые методы применения результатов космических исследований, приобретает все большую практическую направленность.
О роли космических исследований в разрешении экологических споров говорилось на научно-практических конференциях Московского государственного университета геодезии и картографии, в частности в выступлениях о рекультивации, реновации, реабилитации нарушенных земель, правовом обеспечении Государственной программы эффективного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения,
анализе состояния и использования земель в Едином информационном ресурсе о земле и недвижимости, сохранении качественного состояния земель на этапах разработки и утверждения градостроительной документации, вводе в оборот земель сельскохозяйственного назначения, изменении целевого назначения земель при создании особо охраняемых природных территорий с учетом мониторинга судебной практики. Результаты исследований в космическом пространстве используются при охране, защите и воспроизводстве лесов (расположенных на землях сельскохозяйственного назначения), определении границ и режимов са-нитарно-защитных зон, земель историко-культурного назначения и земельных участков, где разрешена охота, при оптимизации земельного налогобложения. Они создают основу для применения специальных знаний и лучших мировых практик для рассмотрения земельных споров, освоения дальневосточных и арктических территорий, осуществления государственного кадастрового учета объектов недвижимости (расположенных в особой экономической зоне), следования лучшим мировым практикам развития 3D кадастра с использованием BIM моделей в целях повышения эффективности гражданского оборота земельных участков.
«Соблюдению экологических императивов служат высокоточная динамичная геодезическая сеть, измерения координат объектов в населенных пунктах России, спутниковые наблюдения за строительством, эксплуатацией магистралей, развитием территорий, мониторинг окружающей среды, - считает летчик-космонавт президент Московского института инженеров геодезии, аэронавтики и картографии В. П. Савиных. - В XXI веке развивается метод дистанционного зондирования природных ресурсов, с помощью которого осуществляется выявление количества нечистот в Мировом океане, загрязнение атмосферного воздуха, околоземного пространства, границ болот, торфяных месторождений» [Савиных, В. П., 2019].
Специфические аэрокосмические способы используются при разработке рассматриваемых судебной властью эколого-правовых вопросов пространственного развития геостратегических территорий Российской Федерации, специальных административных районов, Московского, Петербургского регионов, градообразующих организаций, личных подсобных хозяйств, береговой полосы малых рек, приоритетности ликвидации накопленного вреда на арктических объектах, сохранения и возрождения объектов природоохранного и этнокультурного значения, резервирования и изъятия земель в публичных целях [Боголюбов, С. А., Камынина, Н. Р. и Пономарев, М. В., ред., 2021].
Количество уголовных дел о привлечении к ответственности по главе 26 Уголовного кодекса Российской Федерации в российских судах не превышает одного процента всех рассмотренных уголовных дел, мало рассматривается экологических споров. На критику, прозвучавшую на
Всероссийском совещании по борьбе с экологическими правонарушениями в адрес судебной власти по поводу незначительного количества судебных экологических дел, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Ф. Яковлев резонно заметил, что в судах рассматривается то, что в них поступает.
Для выработки обоснованных судебных позиций важны представления о месте человека в окружающей среде, природной среде, их правовой охране. В сложном переплетении общественных экологических отношений охране подлежит окружающая среда, но с разными целями: с одной стороны, для защиты окружающей среды как таковой, с другой -отдельных природных ресурсов - компонентов природной среды. Необходимо учитывать, что все это - для защиты жизни, здоровья человека, испытывающего на себе негативное воздействие окружающей природной среды, благоприятное состояние которой нарушено им самим либо изменяется вследствие тех или иных природных процессов и катаклизмов [Игнатьева, И. А., 2020, с. 28-29].
Результаты исследования
Для правореализационной деятельности принципиальное значение имеет постулат о том, что человек, его здоровье, жизнь являются своеобразными (добавим - и основными, а порой и единственными) мерилами благоприятности окружающей среды, оптимальности ее состояния, поскольку окружающая среда в этом аспекте - среда существования человека, но вместе с тем необходима охрана природы ради нее самой: ведь природа не создана и не может быть создана человеком. Заметим, что при всей изначальной точности этого суждения социально-экономическая ситуация, человеческая деятельность вносят свои коррективы: создаются искусственные острова, меняются конфигурации земельных, лесных участков, иных природных объектов, засыпаются болота, обводняются, заболачиваются огромные территории, что в корне меняет состояние окружающей человека природной среды, качество, а порой и содержание, состав которой может принимать совершенно иной характер, означающий другую - не первозданную природу. Таким образом, антропогенное воздействие на природу коренным образом меняет ее «первородность».
В условиях введения в гражданский оборот земельных участков, прудов, обводненных карьеров, принадлежащих физическим и юридическим лицам лесных участков охрана природы утрачивает признаки благотворительности (если они когда-либо были), наращивая элементы предпринимательства, дохода, прибыли, обусловливающие в этих обстоятельствах, прежде всего, необходимость превалирования заботы о жизни и здоровье человека, обретающих одновременно материальную ценность [Петров, В. В., 1994]. Сколько ни старались практики, ученые выработать критерии «благоприятности» среды, право на которую
закреплено в ст. 42 Конституции Российской Федерации, иных объективных показателей, кроме медицинских, выработать так и не удалось. Не случайно в зарубежных конституциях и законодательстве, в международном экологическом праве предусматривается охрана здоровой, естественной, пригодной для жизни человека, экологической, надлежащей, благоприятной и т. п. среды, т. е. при любом обозначении состояния, уровня, качества охраняемой среды главными показателями ее состояния остаются санитарные, медицинские сведения о здоровье, жизни населения, их динамике, тенденциях изменения [Боголюбов, С. А., 2021].
Поэтому цель охраны природы как окружающей, «обнимающей» именно человека среды (не предназначенной только ему, но необходимой ему и другим живым организмам) должна получать если не единственное, то главенствующее направление, из которого и предпочтительно исходить законодателю при формировании экологических правовых институтов, а судебной власти - при вынесении решений, приговоров. Замена несколько десятилетий назад понятия «природа» на «окружающую среду» означала некоторую смену парадигмы, алгоритма их охраны, т. е. придание охране природы преимущественно того смысла, что охраняется она не сама по себе, а в контексте окружения ею человека, судьба которого должна главенствовать при рассмотрении экологических конфликтов. Ведь и «экология» дословно понимается как природный дом, место пребывания человека.
Рассмотрение спорных отношений по охране здоровья, окружающей среды, входящих в нее природных ресурсов в их взаимосвязи проявляется при обсуждении вопросов объявления определенных территорий зонами экологического бедствия или зонами чрезвычайной экологической ситуации, а близкими к таким считаются около десяти-пятнадцати процентов согласно ежегодным государственным докладам о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации, составляемым, представляемым обществу Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. При этом могут сложно переплетаться «искривленные» либо непонятые теоретические правовые институты и запросы правоприменительной, правоохранительной и природоохранной практики, вопиющие о выработке убедительных научных и правореа-лизационных доводов в ходе принятия административных, судебных, арбитражных, дисциплинарных решений [Краснова, И. О. и Власен-ко, В. Н., ред., 2019].
Не менее важен традиционный для зарубежного и российского экологического права вопрос о соотношении охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусмотренных в ст. 72 Конституции Российской Федерации, в многочисленных документах стратегического планирования. Их легальная расшифровка в ст. 1 «Основные понятия» Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды»1 может сопоставляться с фундаментальными работами профессора А. К. Голиченкова в области экологической терминологии, стиля и языка природоохранных, природоресурсных правовых актов [Голиченков, А. К., 2012].
За расширением в целом и неопределенностью в ряде случаев понятийного аппарата следуют несовершенство и дублирование определений, неоднозначность понятий, отсутствие дефиниций «почвы», «растительного мира», расхождения российских терминов «отходы», «удаление» и других с аналогичными терминами документов международного права, признаваемых Российской Федерацией. Преодолению ряда таких выявленных несовершенств в виде пробелов, противоречий, коллизий права способствует судебная практика [Сырых, В. М. и Власенко, В. Н., ред., 2018].
Развивающееся с середины прошлого века полноценное комплексное экологическое законодательство созревает для признания устойчивости своих правовых институтов, связей с другими категориями и отраслями российского права и законодательства. Тридцать лет ушло на совмещение «охраны окружающей среды» и «обеспечения экологической безопасности», конституированных 12 декабря 1993 г. в Конституции Российской Федерации. Однако у массового правоприменителя, как и у судей, ученых, так и не сформировалось четкое понимание различий между ними, хотя в нашей стране и предпринимались попытки подготовки и принятия федерального закона об обеспечении экологической безопасности человека, общества, государства.
Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ одобрен соответствующий модельный закон2, нормативные правовые акты об обеспечении экологической безопасности приняты в ряде субъектов Российской Федерации. На эту тему защищен десяток кандидатских диссертаций, утверждаются концепции, стратегии. В то время как задачи, цели, содержание, методы «охраны среды» и «обеспечения безопасности» в основном совпадают, дублирование подходов и способов регламентации одного и того же предмета регулирования под разными наименованиями, многословие, расплывчатость могут дискредитировать, обесценивать требования к охране окружающей среды, подвергать предписания об обеспечении экологической безопасности инфляции. Таким образом, триада «охрана среды», «природопользование», «обеспечение экологической безопасности» нередко становится обсуждаемой темой при вынесении судебных решений.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.
2 Словарь-справочник понятий и определений модельного законодательства для государств - участников Содружества Независимых государств / сост. Л. Ф. Апт, М. И. Кротов, С. М. Миронов и др. ; МПА СНГ. Издание Совфеда РФ. М. ; СПб., 2006. 528 с.
В связи с этим принципиальным для науки, для судебной практики становится вопрос о формах экологического права. В пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2017 г. № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде»3 перечисляются законы, в соответствии с которыми оно осуществляется. Этот список и даже порядок упомянутых в нем актов имеют важное значение: перечень включает Градостроительный кодекс, Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 10 января 2002 г. об охране окружающей среды и далее отсылает к иным законам и правовым актам об охране окружающей среды и о природопользовании.
Не полностью решенным в науке и практике остается вопрос о соотношении законодательства об использовании природных ресурсов и законодательства об охране окружающей среды, а их взаимная связь составляет основу выработки единой социально ориентированной государственной экологической политики [Дубовик, О. Л., 2007]. Деятельность по использованию природных ресурсов объективно нарушает состояние окружающей среды, и, следовательно, возникает необходимость в другом виде человеческой деятельности - в их охране и охране окружающей среды как едином целом; необходимость охраны окружающей среды, компонентов природной среды возникает именно в связи с использованием природных ресурсов. Тридцать лет назад И. Ф. Панкратов и В. В. Петров признали природопользование и охрану окружающей среды неразделимыми в некотором смысле понятиями, сторонами одной медали (с определенными нюансами).
В настоящее время эти преимущественно философские, естественно-научные рассуждения приобретают юридическое значение в контексте объединения законодательства об использовании природных ресурсов с законодательством об их охране и охране всей среды. Нормы об их регулировании зачастую трудно различать, отделять друг от друга - они в своей совокупности демонстрируют правовую конкретизацию отношений общества и природы. Это выражается, в том числе, в неоднократных неудачных попытках создания экологического кодекса с желанием объединить в нем исключительно природоохранные требования, отделяя их от природоресурсных. Инвентаризация природоохранных требований в Земельном, Водном, Лесном кодексах, законах о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха свидетельствует об их повсеместной включенности в природоресурсные предписания.
В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2018. № 2.
природопользования» наряду с указанными в Постановлении Пленума Верховного Суда 2017 г. источниками в первый пункт включено также административное, уголовное и иное отраслевое законодательство.
В каждой отрасли российского права в настоящее время присутствуют предписания, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Двойственное назначение и местонахождение этих норм не только в экологическом праве, но и в других отраслях не должно смущать законодателя и правоприменителя. Принадлежность административных, уголовных, иных норм права соответственно к административному, уголовному, иным отраслям российского права не вызывает сомнений: регулирование нормами Кодекса об административных правонарушениях, Уголовного кодекса задач охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов не означает «перетаскивания» их в экологическую отрасль права.
Член-корреспондент Российской академии наук О. С. Колбасов предполагал огромное будущее суперотрасли «экологическое право», которое расколет все правовые требования, нормы на имущественные и природоохранные, где вторым будет принадлежать главенствующая роль ввиду перенаселения Земли, исчерпанности и вынужденной передачи всех природных ресурсов в общее пользование, приоритетности всеобщей охраны природы, природных ресурсов перед их потреблением и разделом между собственниками [Колбасов, О. С., 2001].
Пока перспективы такого видимого значительного возвышения экологического законодательства над другими его отраслями не наблюдается, поскольку имущественные, экономические интересы большинства граждан преобладают над природоохранными, экологическими. Профессор М. К. Сулейменов (Республика Казахстан) давал этой отрасли название «интегрирующего», «интегрированного» права, но в массовом сознании оно пока не прижилось, поиски места экологического права и законодательства в правовой российской системе продолжаются [Сулей-менов, М. К. и Боголюбов, С. А., 2014; Мозолин, В. П. и Боголюбов, С. А., 2014].
Наряду с термином «экология», предусмотренным в Конституции Российской Федерации 1993 г., становится распространенным, даже модным понятие «экологизация», под которой понимается процесс неуклонного и последовательного внедрения систем технологических, управленческих решений, позволяющих повышать эффективность использования естественных ресурсов, условий наряду с улучшением или хотя бы сохранением качества природной среды [Реймерс, Н. Ф., 1990, с. 591; Шамсутдинов, Э. Р., 2009]. Экологизацию можно рассматривать как проявление природоохранного подхода ко всем без исключения событиям и явлениям общественного бытия, ко всем аспектам человеческого поведения, как проникновение всемирной глобальной задачи охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, как
подвергаемые управлению со стороны государства, так и осуществляемые без его участия, как регулируемые в настоящее время правом, так и не регулируемые.
Метод экологизации может считаться универсальным и действенным способом природоохранного регулирования всех общественных отношений, имеющих причастность - большую или меньшую - к окружающей человека природной среде, к правилам ее охраны, к организации надлежащего, рационального природопользования. Феномен, предложенный представителями естественных наук для защиты биосферы от антропогенного воздействия, превращается в процесс внедрения экологических требований во все сферы и направления жизнедеятельности людей, в отрасли права и законодательства, их применение [Романов, А. И., 2000].
Экологизация отраслей российского права и международного права не выдумана экологами: это явление обусловлено глобальной ситуацией, угрожающей человечеству потеплением климата, опустыниванием одних территорий и материков, затоплением других, приводящими к продовольственному коллапсу. От существования и эффективности экологизации управления, права, государства, судебной деятельности зависит будущее планеты, отдельных стран, поселений, судьбы людей.
Экологизация права, в ходе реализации которого определяются и регулируются экономические и экологические (один корень!) отношения, происходит не без конфликтов, поскольку экономический интерес, эксплуатация природных ресурсов превалируют в сознании многих граждан над любовью к природе; экологизированное законодательство призвано уравновешивать современные экономические и экологические приоритеты.
Формами экологического права признаются также принципы права, договоры между субъектами Российской Федерации, коллективные договоры, правовые обычаи. Обращает на себя внимание рекомендация Пленума Верховного Суда Российской Федерации судам учитывать принципы охраны окружающей среды, на которых должна основываться хозяйственная и иная деятельность, в частности разрешение государством или допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды. Так, при подготовке проектов законов от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» и от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» выражались сомнения в возможностях допускать ущерб природе путем установления показателей загрязнения. Неизбежность негативного антропогенного воздействия на природу учитывается, в том числе, судами при разрешении экологических споров.
В настоящее время в российском обществе имеются предпосылки для того, чтобы усилить внимание к ликвидации уже накопленного вреда окружающей среде, и в том числе в этом заключается забота человечества о настоящем и будущих поколениях - справиться с негативным
природным наследием, доставшимся от предыдущих поколений. Используя дефиниции законодательства, в том числе гражданского, о бесхозяй-ности, убытках, ущербе и т. п., судебная практика выдвигает варианты толкования и соблюдения соответствующих законоположений, делает выводы о порядке и сущности выявления, оценке, учете и исключении из государственного реестра объектов накопленного вреда, его ликвидации.
Судам приходится рассматривать дискуссионные вопросы публичного сервитута и права собственников земельных, лесных участков, трансформации и концепции государственных природных заповедников, национальных парков, заказников, других особо охраняемых природных территорий, возмещения вреда окружающей среде, в том числе лесам, недрам [Кичигин, Н. В., ред., 2017]. Актуальных вопросов, недостаточно урегулированных федеральным законодательством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, в этих сферах так много, что на часть их приходится искать ответы в ходе судебных заседаний.
Наличие в Градостроительном кодексе Российской Федерации4 (ГрК РФ) большого количества природоохранных требований ставит его в ряд источников экологического права, приводит к необходимости сопоставлять их с нормами других природоохранных законов, подзаконных актов. В то же время отсутствие единой иерархической подчиненности экологических и градостроительных требований является причиной существования многочисленных нарушений экологического законодательства при осуществлении градостроительной деятельности. Позиция относительно природы правовых норм, предусматривающих общественные обсуждения градостроительной документации, отражена в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 г. № 931-О-О, где отмечено: «Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта»5.
Учитывая правовую природу норм об учете общественного мнения как рекомендательной нормы, необходимо предусмотреть в экологическом и градостроительном законодательстве положения о применении
4 Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2011. № 2.
такого института, как общественные (публичные) слушания, в случаях, когда законодательством не установлены императивные требования в области охраны окружающей среды. В действующем законодательстве нет также правовой определенности в вопросе соотношения по юридической силе экологических и санитарных требований к объектам строительства. В соответствии с п. 1 ч. 5 ст. 49 ГрК РФ предметом экспертизы проектной документации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, санитарно-эпидемиологическим требованиям, требованиям в области охраны окружающей среды. Это порождает вопрос о том, какие требования подлежат приоритетному применению в случае выявления противоречий экологических и иных требований к объектам строительства.
Так, граждане С., П., К., Ж. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать частично недействующим п. 3.5 СП 2.2.1.1312-03 как допускающий размещение новых производственных объектов в зонах санитарной охраны источников водоснабжения с учетом иных санитарных правил и не подлежащий применению при проектировании и государственной экспертизе проектной документации новых производственных объектов, размещенных в зонах санитарной охраны источников водоснабжения, если площадка для строительства была выбрана на предпроектной стадии; п. 6.1 - как содержащий неопределенность в вопросе о том, какие хозяйственные или другие объекты способны оказать влияние на качество водных объектов. В обоснование заявления административные истцы ссылались на то, что оспариваемые положения противоречат п. 4 ст. 1, ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ст. 37 Водного кодекса Российской Федерации и нарушают их права на благоприятную окружающую среду.
Этим гражданам в иске отказано на основании п. 3 ст. 18 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», который допускает использование водного объекта в конкретно указанных целях при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта6.
В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2009 г. по делу о проверке конституционности положения подп. «б»> п. 4 постановления Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан указывается, что при решении социально-экономических задач должен обеспечиваться баланс интересов субъектов хозяйственной деятельности и иной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду, и интересов человека и общества в целом и гарантироваться соблюдение и за-
6 Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2018 г. № АПЛ18-45 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2018. № 10.
щита экологических прав граждан. Этим предопределяются возложение на государство в лице его органов соответствующих координирующих, контрольных, нормативно-регулятивных функций, конституционно-правовая ответственность за их выполнение7.
Рассматриваются в судах также дела о публичных мероприятиях, все большая часть которых посвящена застройке и/или ликвидации озелененных территорий, захоронению отходов, обращениям «зеленых» организаций как одной из самых активных разновидностей российских общественных институтов. Противостояние защитников природы и органов публичной власти обнаруживается тогда, когда превалируют эмоциональные настроения, непрофессиональные, неквалифицированные обращения граждан, а государство, его исполнительные органы, должностные лица перестают выполнять свои экологические обязанности либо не извещают население о ходе их выполнения или причинах невыполнения, отгораживаются от гражданского общества, его структур, не взаимодействуют с ними. Справедливость должна означать строгое следование закону всеми и повсеместно.
Экологическое законодательство содержит наибольшее количество принципов, других общих норм по сравнению с иными отраслями законодательства, что затрудняет порой оценку конкретных требований, а вместе с тем помогает восполнять пробелы текстов закона. Изобилие основных принципов экологического законодательства можно объяснить несколькими причинами - сравнительной молодостью отрасли, приоритетностью естественных понятий и техницизмов, отсутствием четких, устоявшихся критериев требуемого экологически выдержанного поведения физических и юридических лиц [Сырых, В. М. и Власенко, В. Н., ред., 2017].
Не сформированы у всех граждан, должностных лиц глобальное мышление, понимание гегемонии объективных, существующих вне воли человека (открытых и еще не познанных) законов природы по отношению к законам юридическим, принятым компетентными государственными органами, одобренными обществом, что обусловливает нередко недостаточную обоснованность обращений в суды по экологическим вопросам.
Партнерство, солидарность в сфере экологии будут содействовать преодолению несправедливости, сокращению массовых протестов против захоронений «чужих» твердых бытовых отходов, а необходимость сочетания, баланса прав и обязанностей в сфере экологии, признанная наконец в Конституции государства, позволит повысить ответственность участников экологических правоотношений. Тенденцией развития норм экологического права должно стать преодоление противостояния основных концептуальных подходов в регулировании экономики (ст. 8, 35,
Российская газета. 2009. 27 мая.
57 Конституции) и природоохранных отношений (ст. 9, 42, 58 Конституции), где экономика антагонистически конкурирует с экологией, что отражается не только на законотворческой деятельности, но и на правоприменении [Боголюбов, С. А., 2020].
Обсуждение и заключение
Поправками к Конституции от 14 марта 2020 г.8 к компетенции Правительства Российской Федерации отнесены осуществление мер, направленных на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны, формирование в обществе ответственного отношения к животным. Исследователями констатируется интеграция в сферу экологии прав человека и интересов животных, когда гарантированное право человека на окружающую среду, содержащееся в конституции, включает в себя, например, благополучие животных в Южной Африке, Индии, отдельных штатах США (интеграционный подход к интересам животных в законодательстве Калифорнии) [Боголюбов, С. А. и Духно, Н. А., ред., 2016, с. 363; Горохов, Д. Б., ред., 2020; Абдраим, Б. Ж., Боголюбов, С. А. и Мукашева, А. А., ред., 2013].
Согласно п. «е6» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации в редакции 2020 г. Правительство России создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры. Законодательные, иные правовые нормы, их обсуждение и применение в судебных заседаниях несут информационную, познавательную нагрузку, обладают воспитательным действием, однако недостатки экологического воспитания актуализируют эту функцию законодательства и судебной деятельности, поскольку формирование надлежащей экологической культуры рассчитано на десятилетия, а то и на столетие.
Конституционные положения, обладая высшей силой, не должны выглядеть слишком общими, аморфными, не применимыми к конкретным правоотношениям. Согласно п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»9 (с изменениями и дополнениями от 6 февраля 2007 г., 16 апреля 2013 г., 3 марта 2015 г.) судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нор-
Федеральный конституционный закон от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020 № 11. Ст.1416.
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.
8
мативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию в качестве акта прямого действия. Разрешая дело, суд применяет непосредственно Конституцию, в частности, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина, и на другие положения.
Таким образом, в деле охраны окружающей среды и природопользования научно обоснованная, осуществляемая в соответствии с законом деятельность судебной власти является важнейшим фактором поддержания и укрепления экологического правопорядка.
Список источников
Боголюбов С. А. Развитие экологического права на евразийском пространстве : моногр. / ИЗиСП. М. : Инфра-М, 2020. 432 с. ISBN: 978-5-16-016477-9.
Боголюбов С. А. Сравнительный анализ положений о правах и обязанностях граждан в сфере природопользования по конституциям России и зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17, № 3. С. 70-83. DOI: 10.12737/jflcl.2021.030.
Выпханова Г. В., Жаворонкова Н. Г. Государственная экологическая политика и документы стратегического планирования // Экологическое право. 2016. № 3. C. 24-28.
Гармонизация и развитие экологического законодательства Казахстана и России : сб. ст. / сост. и ред. Б. Ж. Абдраим, С. А. Боголюбов, А. А. Мукашева ; Евраз. нац. ун-т им. Л. Н. Гумилева ; ИЗиСП. Астана ; М. : Мастер По, 2013. 350 с. ISBN: 978-601-745459-3.
Голиченков А. К. Экологическое право России: словарь юридических терминов : учеб. пособие. М. : Городец, 2012. 512 с. ISBN: 9785-9584-0288-5.
Дубовик О. Л. Формирование экологической политики: история, достижения, тенденции и задачи (анализ теоретического наследия О. С. Колбасова) // Аграрное и земельное право. 2007. № 9. C. 146150.
Законодательное обеспечение охраны животного мира : моногр. / отв. ред. С. А. Боголюбов, Н. А. Духно. М. : Изд-во ИЗиСП ; Юрид. ин-т МИИТа, 2016. 298 с.
Игнатьева И. А. Экологическое право. Вопросы теории : моногр. М. : Изд-во МГУ, 2020. 272 с. ISBN: 978-5-19-011516-1. Колбасов О. С. Авария на трубопроводе - экологический конфликт (анализ арбитражного дела) // Государство и право. 1993. № 12. С. 49-55.
Колбасов О. С. Завещание экологам // Экологическое право. 2001. № 3. С. 11.
Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) / отв. ред. Д. Б. Горохов ; ИЗиСП. М. : Контракт, 2020. 280 с. ISBN: 978-5-6043246-8-4.
Лунгу Е. В. Конституционные правоотношения в период глобального инновационного конституционализма // Юридическая техника. 2021. № 15. С. 361-364.
Мозолин В. П., Боголюбов С. А. Аграрное, земельное и другие комплексные образования в системе права // Аграрное и земельное право. 2014. № 2. С. 4-16.
Общетеоретические и исторические проблемы юридических инноваций / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород : Проспект, 2021. 764 с.
Определенность и неопределенность права как парные категории: проблемы теории и практики : материалы Междунар. науч.-практ. конф. : в 3 ч. / отв. ред. В. М. Сырых, В. Н. Власенко. М. : РГУП, 2018. 460 с. ISBN: 978-5-93916-662-1.
Петров В. В. Окружающая среда и здоровье человека (три формы возмещения вреда здоровью) // Вестник Московского университета. Сер.: Право. 1994. № 1. С. 3-15.
Петров В. В. Экологические преступления - понятие и составы // Государство и право. 1993. № 8. С. 88-99.
Правовое регулирование возмещения экологического вреда : на-уч.-практ. пособие / отв. ред. Н. В. Кичигин ; ИЗиСП. М. : Инфра-М, 2017. 368 с.
Применение принципов и норм экологического, природоресурсного и земельного права: проблемы и решения : сб. науч. ст. / отв. ред. И. О. Краснова, В. Н. Власенко. М. : РГУП, 2019. 312 с. ISBN: 9785-93916-768-0.
Принципы права: проблемы теории и практики : материалы XI Междунар. науч.-практ. конф. 18-22 апр. 2016 г. : в 2 ч. Ч. 1 / ред. В. М. Сырых, В. Н. Власенко. М. : РГУП, 2017.496 с. ISBN 9785-93916-569-3.
Проблемы эффективности аграрного и экологического права в условиях интеграционных процессов : моногр. / под науч. ред. Т. И. Макаровой. Минск : БГУ, 2021. 515 с. ISBN: 978-985-881-141-9. Реймерс Н. Ф. Природопользование : слов.-справ. М. : Мысль, 1990. 637 c. ISBN: 5-244-00450-6.
Романов А. И. Устойчивое развитие - экологизация экономики // Экономика и управление. 2000. № 5. С. 80-82.
Савиных В. П. Ценность комплексного изучения эколого-правовых проблем // Экологические императивы в законах и жизни / сост. С. А. Боголюбов, Н. Р. Камынина, Н. В. Кичигин, Т. Ю. Машкова. М. : МИИГАиК, 2019. С. 6-7.
Сборник материалов XII и XIII Международных научно-практических конференций «Правовая охрана публичных м частных интересов в сфере земельных отношений в условиях реализации Стратегии пространственного развития» и «Устойчивое развитие территорий» (МИИГАиК, 19 дек. 2019 г. и 24 дек. 2020 г.) / отв. ред. С. А. Боголюбов, Н. Р. Камынина, М. В. Пономарев. М. : МИИГАиК, 2021. 334 с. ISBN: 978-5-91188-081-1.
Сулейменов М. К., Боголюбов С. А. Место экологического права и его структурных элементов в системе права // Право и государство. 2014. № 2. C. 60-65.
Шамсутдинов Э. Р. Экологизация законодательства - важнейшая часть экологической функции современного государства : материалы Междунар. науч.-практ. конф., 9-10 апр. 2009 г. Ч. 5. Уфа : Уфим. юрид. ин-т МВД России, 2009. С. 210-215. Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды / отв. ред. О. С. Колбасов, Н. И. Краснов ; АН СССР. ИГиП. М. : Наука, 1985. 225 с.
References
Abdraim, B. Zh., Bogolyubov, S. A. and Mukasheva, A. A., comp. and eds., 2013. Garmonizatsiya i razvitiye ekologicheskogo zakonodatel'st-va Kazakhstana i Rossii = [Harmonization and development of environmental legislation in Kazakhstan and Russia]. Collection articles. Gumilyov Eurasian National University; Institute of Legislation and Comparative Law. Astana; Moscow: Master Po. 350 p. (In Russ.) ISBN: 978-601-7454-59-3.
Baranov, V. M., ed., 2021. Obshcheteoreticheskiye i istoricheskiye prob-lemy yuridicheskikh innovatsiy = [General theoretical and historical problems of legal innovations]. Nizhny Novgorod. 764 р. (In Russ.) Bogolyubov, S. A. and Dukhno, N. A., eds., 2016. ZakonodateVnoye obespecheniye okhrany zhivotnogo mira = [Legislative support for the
protection of wildlife]. Monograph. Moscow: Publishing House of Institute of Legislation and Comparative Law; Law Institute, Moscow Institute of Transport Engineers. 298 p. (In Russ.)
Bogolyubov, S. A., 2020. Razvitiye ekologicheskogoprava na yevraziys-kom prostranstve = [Development of environmental law in the Eurasian space]. Monograph. Institute of Legislation and Comparative Law. Moscow: Infra-M. 432 p. (In Russ.) ISBN: 978-5-16-016477-9.
Bogolyubov, S. A., Kamynina, N. R. and Ponomarev, M. V., eds., 2021. Sbornik materialov XII i XIII Mezhdunarodnykh nauchno-prakticheskikh konferentsiy "Pravovaya okhrana publichnykh m chastnykh interesov v sfere zemel'nykh otnosheniy v usloviyakh realizatsii Strategii pros-transtvennogo razvitiya" i "Ustoychivoye razvitiye territoriy" (MIIGAiK, 19 dekabrya 2019 g. i 24 dekabrya 2020 g = [Collection of materials of scientific and practical conferences "Sustainable development of territories" (Moscow State University of Geodesy and Cartography, December 19, 2019 and December 24, 2020). Moscow: Moscow State University of Geodesy and Cartography. 334 p. (In Russ.) ISBN: 978-5-91188-081-1
Bogolyubov, S. A., 2021. Comparative Analysis of the Provisions on the Rights and Obligations of Citizens in the Field of Environmental Management According to the Constitutions of Russia and Foreign Countries. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 17(3), pp. 70-83. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2021.030.
Dubovik, O. L., 2007. Forming of ecological policy: history, achievements, tendencies and tasks (analysis of theoretical legacy of O. S. Kol-basov). Agrarnoye i zemel'noye pravo = [Agrarian and Land Law], 9, pp. 146-150. (In Russ.)
Golichenkov, A. K., 2012. Ekologicheskoye pravo Rossii: slovar' yuridi-cheskikh terminov = [Environmental law in Russia: A dictionary of legal terms]. Textbook. Moscow: Gorodets. 512 p. (In Russ.) ISBN: 978-59584-0288-5.
Gorokhov, D. B., ed., 2020. Kommentariy k Federal'nomu zakonu ot 27dekabrya 2018 g. № 498-FZ "Ob otvetstvennom obrashchenii s zhi-votnymi i o vnesenii izmeneniy v otdel'nyye zakonodatel'nyye akty Ros-siyskoy Federatsii" (postateynyy) = [Commentary to the Federal Law of December 27, 2018 No. 498-FZ "On the responsible treatment of animals and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation" (item-by-article)]. Institute of Legislation and Comparative Law. Moscow: Contract. 280 p. (In Russ.) ISBN: 978-5-6043246-8-4.
Ignat'eva, I. A., 2020. Ekologicheskoye pravo. Voprosy teorii = [Ecological law. Questions of theory]. Monograph. Moscow: Publishing House of the Moscow State University. 272 p. (In Russ.) ISBN: 978-5-19011516-1.
Kichigin, N. V., ed., 2017. Pravovoe regulirovanie vozmeshcheniya eko-logicheskogo vreda = [Legal regulation of compensation for environmental damage]. Scientific and practical guide. Institute of Legislation and Comparative Law. Moscow: Infra-M. 368 p. (In Russ.)
Kolbasov, O. S. and Krasnov, N. I., eds., 1985. Efficiency of Legal Liability in Environmental Protection = [Efficiency of legal liability in environmental protection]. Institute of State and Law, USSR Academy of Sciences. Moscow: Mysl'. 225 p. (In Russ.)
Kolbasov, O. S., 1993. [Pipeline accident - ecological conflict (analysis of the arbitration case)]. State and Law, 12, pp. 49-55. (In Russ.)
Kolbasov, O. S., 2001. Testament to ecologists. Environmental Law, 3, p. 11. (In Russ.)
Krasnova, I. O. and Vlasenko, V. N., eds., 2019. Primeneniye prin-tsipov i norm ekologicheskogo, prirodoresursnogo i zemel'nogo prava: problemy i resheniya = [Application of the principles and norms of environmental, natural resource and land law: problems and solutions]. Collecion of scientific articles. Institute of Legislation and Comparative Law. Moscow: Russian State University of Justice. 312 p. (In Russ.)
Lungu, E. V., 2021. Constitutional legal relations in the period of global innovative constitutionalism. Yuridicheskaya tekhnika = [Legal Technique], 15, pp. 361-364. (In Russ.)
Makarova, T. I., sci. ed., 2021. Problemy effektivnosti agrarnogo i eko-logicheskogo prava v usloviyakh integratsionnykh protsessov = [Problems of the effectiveness of agrarian and environmental law in the context of integration processes]. Monograph. Minsk: Belarusian State University. 515 p. (In Russ.) ISBN: 978-985-881-141-9.
Mozolin, V. P. and Bogolyubov, S. A., 2014. Agrarian, land and other complex formations in the system of law. Agrarnoye i zemel'noye pravo = [Agrarian and Land Law], 2, pp. 4-16. (In Russ.)
Petrov, V. V., 1993. [Ecological crimes - concept and compositions]. Go-sudarstvo i pravo = [State and Law], 8, pp. 88-99. (In Russ.) Petrov, V. V., 1994. [Environment and human health (three forms of compensation for harm to health)]. Vestnik Moskovskogo Universteta. Ser.: Pravo = [Bulletin of Moscow University. Series: Law], 1, pp. 3-15. (In Russ.)
Reimers, N. F., 1990. PrirodopoVzovanie = [Nature management]. Dictionary reference. Moscow: Mysl'. 637 p. (In Russ.) ISBN: 5-244-00450-6. Romanov, A. I., 2000. [Sustainable development - ecologization of the economy]. Ekonomika i upravleniye = [Economics and Management], 5, pp. 80-82. (In Russ.)
Savinykh, V. P., 2019. [The value of a comprehensive study of environmental and legal problems]. In: S. A. Bogolyubov, N. R. Kamynina, N. V. Kichigin and T. Yu. Mashkova, comp. Ekologicheskiye imperativy v zakonakh i zhizni = [Ecological imperatives in laws and life]. Moscow: Moscow State University of Geodesy and Cartography. Pp. 6-7. (In Russ.)
Shamsutdinov, E. R., 2009. Ekologizatsiya zakonodatel'stva - vazh-neyshaya chast' ekologicheskoy funktsii sovremennogo gosudarstva = [Ecologization of legislation is the most important part of the ecological function of the modern state]. Materials of the International scientific and practical conference, Ufa, April 9-10, 2009. Pt. 5. Ufa: Ufa Law Institute of the Ministry of Interna! Affairs of Russia. Pp. 210-215. (In Russ.)
Suleimenov, M. K. and Bogolyubov, S. A., 2014. Place of environmental law and its structural elements in the legal system. Law and State, 2, pp. 60-65. (In Russ.)
Syrykh, V. M. and Vlasenko, V. N., eds., 2018. Opredelennost' i neo-predelennost' prava kak parnyye kategorii: problemy teorii i praktiki = [Certainty and uncertainty of law as paired categories: problems of theory and practice]. Materials of the International scientific and practical conference. In 3 pts. Moscow: Russian State University of Justice. 460 p. (In Russ.) ISBN: 978-5-93916-662-1.
Syrykh, V. M. and Vlasenko, V. N., eds., 2016. Printsypy prava: problemy teorii ipraktiki = [Principles of law: problems of theory and practice]. Materials of the International scientific and practical conference, April 18-22, 2016. In 2 pts. Pt. 1. Moscow: Russian State University of Justice. 496 p. (In Russ.) ISBN: 978-5-93916-569-3.
Vypkhanova, G. V. and Zhavoronkova, N. G., 2016. State ecological policy and documents of strategic planning. Ecologicheskoe pravo = [Ecological Law], 3, pp. 24-28. (In Russ.)
Информация об авторе / Information about the author
Боголюбов Сергей Александрович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (Российская Федерация, 117218, Москва, ул. Б. Черемушкинская, д. 34).
Sergey A. Bogolyubov, Dr. Sci. (Law), Professor, Honored Scientist of the Russian Federation, Scientific Director of the Environmental and Agrarian Legislation Department, Institute of Legislation and Comparative Law under
the Government of the Russian Federation (34 Bol'shaya Cheremushkin-skaya St., Moscow, 117218, Russian Federation). ORCID: 0000-0002-9003-8621
Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов. The author declares no conflict of interests.
Дата поступления рукописи в редакцию издания: 11.02.2022; дата одобрения после рецензирования: 22.02.2022; дата принятия статьи к опубликованию: 28.04.2022.
Submitted: 11.02.2022; reviewed: 22.02.2022; revised: 28.04.2022.
