CC BY
4Г® ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО f?r>
САТОРИУС Валерия Сергеевна,
аспирант кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского государственного экономического университета, e-mail: sotolera47@mail.ru
ОГРАНИЧЕНИЯ И ЗАПРЕТЫ КАК ЭЛЕМЕНТЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ ПОСТРОЕНИЯ ПРАВОВОГО ГОСУДАРСТВА
Аннотация. В статье анализируется понятие ограничений и запретов как элементов публичной службы в Российской Федерации. Предпринимается попытка раскрыть понятие и содержание таких категорий, как запреты и ограничения на публичной службе через призму принципов правового государства. В статье внимание акцентируется на правоохранительном потенциале запретов и ограничений на публичной службе, их функциональном назначении в контексте построение правового государства в современной России.
Ключевые слова: запреты и ограничения, публичная служба, государственная служба, муниципальная служба, правовое государство, правовое регулирование.
SATORIUS Valeria Sergeevna,
graduate student of the department constitutional and administrative law, St. Petersburg State Economic University
PROHIBITIONS AND RESTRICTIONS AS ELEMENTS OF PUBLIC SERVICE IN THE RUSSIAN FEDERATION: CONCEPT AND MEANING IN THE CONTEXT OF BUILDING A LEGAL STATE
Annotation. The article analyzes the concept of prohibitions and restrictions as elements of public service in the Russian Federation. An attempt is being made to reveal the concept and content of such categories as prohibitions and restrictions on public service through the prism of the principles of the rule of law. The article focuses on the law enforcement potential of bans and restrictions on public service, their functional purpose in the context of building a rule of law in modern Russia.
Key words: prohibitions and restrictions, public service, public service, municipal service, state of law, legal regulation.
Одним из основополагающих принципов правового государства является принцип верховенства права и законодательства во всех областях государственной и общественной жизни. Реализация публичных функций субъектами государственного управления любого уровня должна носить правовой подзаконный характер [6, с. 5; 10, с. 51]. Кроме того, важнейшим признаком правового государства признаётся эффективный контроль и надзор за осуществлением законов и соответствующих им подзаконных актов (прокурорский надзор, судебный и общественный контроль) [9, с. 32]. В связи с этим правовой статус публичного служащего в правовом государстве должен включать в себя элементы ограничительного характера, обеспечи-
вающие подзаконность и подконтрольность управленческой деятельности, предупреждение злоупотреблений со стороны должностных лиц, их объективность при рассмотрении управленческих дел. При этом, по мнению отдельных специалистов, более чем тридцатилетний период формирования правового государства в России не ознаменовался сколько-нибудь заметными успехами. Скорее, напротив, заметно усилились явления и процессы, противоречащие принципам правового государства: коррупция государственных и муниципальных служащих, снижение качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг и др. [11, с. 13; 12, с. 49-56].
По мнению ведущих специалистов, парадигма современного административного права
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023
должна формироваться в соответствии с целями и задачами правового государства, которые определяют само предназначение публичного управления [3, с. 20; 8, с. 45]. Публичная служба, как предмет самостоятельной подотрасли административного права, не является исключением в этом смысле. Правовое регулирование реализации публичной службы не просто должно соответствовать принципам правового государства. Высшей миссией деятельности публичных служащих должно быть воплощение в жизнь идей социально справедливого правового государства, защита прав, свобод и законных интересов различных субъектов права от посягательств [7, с. 731].
Рассуждая о содержании термина публичная служба, обратимся к такой категории, как публичная власть. Само понятие «публичная власть» не является новым в отечественной доктрине [5, с. 10]. С.А. Авакьян делает вывод, что власть народа в Российской Федерации - это публичная власть, которая «представлена тремя организационными формами: а) государственная власть; б) общественная власть; в) власть местного самоуправления как смешанная общественно-государственная власть» [1, с. 60]. Конституционное закрепление такой категории, как публичная власть, произошло в рамках внесения поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 г. С точки зрения Конституции Российской Федерации и Федерального закона от 21.12.2021 г. № 414-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» термином публичная власть объединяется государственная власть (федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации) и муниципальная власть (власть органов местного самоуправления).
Для реализации публичной власти в современной России функционирует единая система публичной службы - государственной и муниципальной. Действующее законодательство дифференцирует государственную службу на гражданскую, военную и службу иных видов (например, правоохранительную). Особенности прохождения каждой из видов государственной службы, административно-правового статуса служащих определяются в специальных законодательных актах: Федеральный закон от 28.03.1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе»; Федеральный закон от 30.11.2011 г. № 342 «О службе в органах внутренних дел» и мн. др. Правовой статус муниципальных служащих определен Федеральным законом от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Как уже отмечалось, одним из элементов правового статуса государственных и муници-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023
пальных служащих является система обязательств, ограничений и запретов, установленных законодательством. Следует отметить, что единство таких запретов и ограничений - один из закрепленных в законодательстве принципов, обеспечивающих взаимосвязь государственной и муниципальной службы (ст. 5 ФЗ «О муниципальной службе»). Из буквального толкования соответствующих положений служебного законодательства следует, что ограничения адресованы в первую очередь лицам, поступающим на публичную службу, в то время как запреты распространяются исключительно на лиц, замещающих должности публичной службы [2, с. 52].
В целом, проанализировав законодательство о публичной службе, можно констатировать, что к числу общих ограничений, исключающих возможность поступления на публичную службу и ее прохождения, относятся:
1) недееспособность или ограниченная дееспособность;
2) судимость;
3) заболевание, препятствующее поступлению на государственную службу и ее дальнейшему прохождению;
4) гражданство другого государства, выход из гражданства Российской Федерации и др.
Что касается запретов, распространяемых на государственных служащих, положения ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» являются базовыми и применимы также к военной службе и государственной службе иных видов. В значительной степени коррелируют с ними запреты и ограничения, установленные законодательством о муниципальной службе. Однако в законодательстве, регулирующем служебные отношения, содержатся и более строгие запреты - в частности, запрет состоять в политических партиях (за исключением службы в таможенных органах), заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой деятельности.
Таким образом, ограничения и запреты на публичной службе представляют собой установленные в законодательстве требования к личности потенциального или действующего служащего, его общему административно-правовому статусу, поведению (как служебному, так и в определенных случаях - частному). Указанные требования закрепляются в нормах служебного законодательства в контексте принципов правового государства. Они включают в себя, в частности, не только требования к юридическому содержанию статуса, но и к этической составляющей поведения служащего, так как уважением прав и свобод человека и гражданина - еще один принцип право-
вого государства. Ограничения и запреты на публичной службе - это те рамки, параметры и модели поведения служащих (кандидатов на службу), соблюдение которых способствует защите прав и свобод человека и гражданина в рамках управленческих отношений, обеспечивает объективное и справедливое отношение служащего к гражданам и конкретным управленческим делам.
Так, общий для государственных и муниципальных служащих запрет на осуществление предпринимательской деятельности, очевидно, призван не допустить использования публичным служащим служебных ресурсов и полномочий в рамках своего бизнеса с целью извлечения доходов или получения конкурентных преимуществ. Если публичный служащий имеет коммерческий интерес на территории его компетенции, а особенно в области его полномочий, то риск его необъективности в складывающихся управленческих отношениях становится значительно выше. Такое положение вещей, очевидно, недопустимо в условиях построения правового государства.
Рассуждая о понятии ограничений и запретов, как элементов публичной службы в Российской Федерации в контексте цели построения правового государства, следует акцентировать внимание на их соотношении. К данному вопросу нередко подходят с точки зрения сопоставления функциональных характеристик данных категорий. Согласно такому подходу запрет обладает исключительным режимом вытеснения нежелательного поведения из социальной среды, а ограничения устанавливают границы, определяющие критерии социально допустимого поведения [4, с.105].
Правовой статус публичного служащего является специальным, или как его еще именуют в научной литературе - эктраординарным. Это означает, что совокупность прав, обязанностей и особенностей юридической ответственности публичного служащего качественно отличается от статуса обычного физического лица. Запреты и ограничения, - это специальные элементы правового статуса публичного служащего. Безусловно, ограничения и запреты представляют собой изъятия из общего правового статуса физического лица, которое приняло решение посвятить себя публичной службе. Но такие изъятия оправданы необходимостью обеспечения верховенства права, повышения качества его реализации, противодействия коррупции, как главному фактору, препятствующему построению правового государства.
Основываясь на сказанном выше, можно сформулировать следующее определение запретов и ограничений, как элементов публичной
службы, в контексте построения правового государства. Запреты и ограничения представляют собой установленные в законодательстве требования к характеристикам личности потенциального или действующего служащего, его административно-правовому статусу и поведению, соблюдение которых способствует защите прав и свобод субъектов права в рамках управленческих отношений, росту качества исполнения законодательства, противодействию коррупции, объективному и справедливому рассмотрению управленческих дел. Запреты и ограничения на публичной службе, их законодательное регулирование, а также практика исполнения и соблюдения - важнейшие факторы, оказывающие непосредственное влияние на построение социально справедливого правового государства.
Список литературы:
[1] Авакьян С.А, Современные проблемы организации публичной власти: монография / рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. - М.: Юстицин-форм, 2014. - С. 59-63.
[2] Воробьева Д.С. О проблеме ограничений и запретов на государственной службе: сравнительно-правовой анализ государственно-служебного законодательства // Административное право и процесс. 2020. № 3. - С. 51-53.
[3] Зеленцов А.Б. Границы и структура предмета административного права современной России: дискуссионные вопросы // Административное право и процесс. 2020. № 9. - С. 19-25.
[4] Ишкаев М.Р. К вопросу о соотношении правовых запретов и смежных правовых понятий // Власть. 2015. № 9. - С. 104-105.
[5] Малый А.Ф. О правовом содержании понятия «публичная власть» // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 7. - С. 8-12.
[6] Пресняков М.В. Акты органов государственной власти и их подзаконный характер // Гражданин и право. 2017. № 8. - С. 3-18.
[7] Саториус В.С. Справедливость как принцип юридической ответственности: междисциплинарное исследование // Право и правосудие в современном мире: Сборник научных статей молодых исследователей XI Всероссийской студенческой научно-практической конференции студентов, магистрантов и соискателей (к 25-летию Российского государственного университета правосудия и 20-летию Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия). - СПб.: СЗФ РГУП, 2023. - С 727-732.
[8] Старилов Ю.Н. Требования правового государства - надлежащая основа для формирования парадигмы российского административного
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023
права // Административное право и процесс. 2021. № 2. - С. 42-54.
[9] Цечоев В.К., Швандерова А.Р. Теория государства и права: учебник. - М.: Прометей, 2017. - 330 с.
[10] Ширяева С.В., Шеяфетдинова Н.А., Соловьёв A.A., Харламов П.В., Розанова Е.В., Ковалев К.С. Понятие функций государства: ретроспектива // Образование и право. 2020. № 3.
- С. 48-52.
[11] Щепачев В.А. Конституционная концепция правового государства и проблемы ее реализации в законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1. - С. 12-16.
[12] Фомин A.A. Юридическая безопасность государства как особого субъекта российского права // Право и политика. 2005. № 6. - С. 49-56.
Spisok literatury:
[1] Avak'yan S.A, Sovremennye problemy organizacii publichnoj vlasti: monografiya / ruk. avt. kol. i otv. red. S.A. Avak'yan. - M.: Yusticinform, 2014.
- S. 59-63.
[2] Vorob'eva D.S. O probleme ogranichenij i zapretov na gosudarstvennoj sluzhbe: sravni-tel'no-pravovoj analiz gosudarstvenno-sluzhebnogo zakonodatel'stva // Administrativnoe pravo i process. 2020. № 3. - S. 51-53.
[3] Zelencov A.B. Granicy i struktura predmeta administrativnogo prava sovremennoj Rossii: diskus-sionnye voprosy // Administrativnoe pravo i process. 2020. № 9. - S. 19-25.
[4] Ishkaev M.R. K voprosu o sootnoshenii pra-vovyh zapretov i smezhnyh pravovyh ponyatij // Vlast'. 2015. № 9. - S. 104-105.
[5] Malyj A.F. O pravovom soderzhanii ponyat-iya «publichnaya vlast'» // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2020. № 7. - S. 8-12.
[6] Presnyakov M.V. Akty organov gosudarstvennoj vlasti i ih podzakonnyj harakter // Grazhdanin i pravo. 2017. № 8. - S. 3-18.
[7] Satorius V.S. Spravedlivost' kak princip yuridicheskoj otvetstvennosti: mezhdisciplinarnoe issledovanie // Pravo i pravosudie v sovremennom mire: Sbornik nauchnyh statej molodyh issledovatelej XI Vserossijskoj studencheskoj nauchno-praktich-eskoj konferencii studentov, magistrantov i soiskate-lej (k 25-letiyu Rossijskogo gosudarstvennogo uni-versiteta pravosudiya i 20-letiyu Severo-Zapadnogo filiala Rossijskogo gosudarstvennogo universiteta pravosudiya). - SPb.: SZF RGUP, 2023. - S 727-732.
[8] Starilov Yu.N. Trebovaniya pravovogo gosu-darstva - nadlezhashchaya osnova dlya formirovaniya paradigmy rossijskogo administrativnogo prava // Administrativnoe pravo i process. 2021. № 2. - S. 42-54.
[9] Cechoev V.K., Shvanderova A.R. Teoriya gosudarstva i prava: uchebnik. - M.: Prometej, 2017. - 330 s.
[10] Shiryaeva S.V., Sheyafetdinova N.A., Solov'yov A.A., Harlamov P.V., Rozanova E.V., Kova-lev K.S. Ponyatie funkcij gosudarstva: retrospektiva // Obrazovanie i pravo. 2020. № 3. - S. 48-52.
[11] Shchepachev V.A. Konstitucionnaya kon-cepciya pravovogo gosudarstva i problemy ee real-izacii v zakonodatel'stve Rossijskoj Federacii // Kon-stitucionnoe i municipal'noe pravo. 2020. № 1. - S. 12-16.
[12] Fomin A.A. Yuridicheskaya bezopasnost' gosudarstva kak osobogo sub"ekta rossijskogo prava // Pravo i politika. 2005. № 6. - S. 49-56.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 12 • 2023
