ОГРАНИЧЕНИЕ ПЕРЕНОСА УБЫТКОВ В РОССИИ В 2017–2020 гг. Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Налогообложение

ОГРАНИЧЕНИЕ ПЕРЕНОСА УБЫТКОВ В РОССИИ В 2017-2020 гг.

Елисей ЛЕОНОВ

Младший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации; научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара. Е-таН; leonov@iep.ru

2017 год в сфере бюджетной статистики ознаменовался значительным ростом поступлений по налогу на прибыль - до 3,6% ВВП, при том что в предыдущие четыре года он не превышал уровня в 3,2% ВВП. В то же время прибыль прибыльных организаций упала на 10% (с учетом внереализационных доходов и расходов - на 14,5%). Аналитики1 связывают это увеличение доходов в первую очередь с тем, что с 1 января 2017 г. была введена норма об ограничении переноса убытков не более чем на 50% объема налогооблагаемой прибыли.

Статья посвящена рассмотрению того, имел ли место на самом деле эффект от введения данной нормы на доходы бюджета и какие дополнительные эффекты это может создавать для российской экономики.

Ключевые слова: выпадающие доходы бюджета, налог на прибыль, налоговые расходы, налоговая компенсация убытков, убытки, уменьшающие налоговую базу.

Налог на прибыль традиционно является в России одним из бюджетообразующих налогов, существенная доля которого формирует доходы бюджетов регионов. Так, согласно данным Росказны по итогам 2017 г. доля поступлений от налога на прибыль в консолидированном бюджете РФ составила 10,6%, а в среднем в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ (КБС РФ) - 16% (максимальный его вклад в 50,6% был зафиксирован в Челябинской области, минимальный - менее 1% -в Чеченской Республике). В связи с этим дизайн правил налогообложения прибыли и администрирование данного налога являются актуальными вопросами.

Налог на прибыль имеет ряд особенностей, которые важно учитывать при формировании оптимальной налоговой политики. Так, например, этот налог является чувствительным (через базу) к экономическим циклам, внешнеэкономическим шокам, структурным изменениям. Именно поэтому в его рамках существует много отклонений от базового режима,

порождающих налоговые расходы, с целью поддержки отдельных видов деятельности и частичной компенсации отдельных предпринимательских рисков.

Одним из инструментов поддержания деловой активности, широко используемым в мире, в том числе и в России, является предоставление бизнесу возможности переноса убытков с целью минимизации налоговой нагрузки (путем уменьшения налогооблагаемой базы на сумму убытков). Целью налоговых расходов, порождаемых этим правилом, является компенсация потерь бизнеса от изменчивости экономической среды. Особенности применения данного инструмента различаются в разных странах по трем параметрам: направлению переноса (в прошлое/в будущее), сроку накопления убытков и ограничению по списанию убытков в рамках одного налогового периода. В России действует только механизм переноса убытков на будущие периоды, тогда как в мире имеет место и практика их переноса на прошлые периоды. Сегодня в националь-

1 Белев С., Соколов И., Тищенко Т. Фискальная (налогово-бюджетная) политика // Российская экономика в 2017 году. Тенденции и перспективы.-М.: Изд-во Института Гайдара, 2018.

ной фискальной системе актуальность приобрел вопрос, связанный с ограничением суммы переносимых убытков определенной долей прибыли.

В истории данного вопроса в России можно выделить несколько периодов. До 2006 г. максимальный размер суммы переносимого убытка по налогу ограничивался 30%-ной долей от налоговой базы, которая в 2006 г. была увеличена до 50%. При этом с 2006 г. была снижена общая ставка по налогу на прибыль с 24 до 20%. С 2007 г. ограничения по размеру переносимой суммы убытков были сняты. Согласно изменениям в Налоговом кодексе РФ, вступившим в силу с 01.01.2017 г., налоговая база по налогу за текущий отчетный (налоговый) период не может быть уменьшена на сумму убытков, полученных в предыдущих налоговых периодах, более чем на 50%. Это правило действует до конца 2020 г. При этом действовавший ранее максимальный срок накопления в 10 лет упраздняется.

Если обратиться к мировому опыту, то стоит отметить тенденцию к относительному снижению государствами широты возможностей переноса убытков, особенно при возникновении финансовых трудностей.

В США до 2018 г. было разрешено переносить убытки на 20 лет вперед, а также переносить убытки на прибыли прошлых двух лет для получения компенсации с некоторыми различиями по штатам. С 1 января 2018 г. в США отменена возможность переносить убытки на прибыли прошлых лет и введено ограничение на перенос в 80% при сохранении двадцатилетнего временного горизонта2.

Европейский опыт в данном отношении аналогичен: в рамках фискальной консолида-

ции страны сужают возможности переноса убытков. В ФРГ с 2000 г. период переноса убытков «назад» ограничен одним годом и с 2001 г. максимальная сумма переноса «назад» ограничена суммой в 1 млн. евро3. Временной предел переноса убытков «вперед» в ФРГ отсутствует давно, но с 2004 г. переносимый убыток был ограничен 60%-ной долей налогооблагаемой прибыли при превышении переносимой суммой порога в 1 млн. евро4. Практически аналогичные правила действуют с 2011 г. во Франции: период переноса убытков на прибыли прошлых лет был сокращен с трех лет до одного года и отменено пятилетнее ограничение срока «вперед». При этом в 2011 г. действовало 60%-ное ограничение при переносе убытков на сумму более 1 млн. евро, с 2012 г. эта доля снижена до 50%5. В Италии нет ограничений по сроку переноса, но переносимая сумма не может превышать 80% от налогооблагаемой базы, перенос «назад» не допускается6. В Португалии эта доля составляет 70% и лимит по переносу «вперед» составляет пять лет (12 лет для среднего и малого бизнеса), а перенос «назад» не допускается7.

Анализ основных параметров экономической динамики в контексте рассматриваемой проблемы показывает, что введенное в России ограничение по переносу убытков принималось в качестве стабилизирующей меры. Но открытым остается вопрос: может ли это быть решением проблемы повышения доходов бюджета в долгосрочной перспективе. Начиная с 2006 г. наблюдалось постепенное увеличение остатков неперенесенных убытков с резким их ростом с 2013 г., что, в свою очередь, обусловливало рост сумм переносимых убытков и, следовательно, выпадающих доходов.

2 United States Corporate Deductions, PWC.

3 Ramb F. Corporate marginal tax rate, tax loss carryforwards and investment functions — empirical analysis using a large German panel data set // Discussion Paper Series 1: Economic Studies. No. 21, Deutsche Bundesbank, 2007; International Tax Germany Highlights 2018. Deloitte, 2018.

4 International Tax Germany Highlights 2018. Deloitte, 2018.

5 OECD Tax Database. Part II: Taxation of Corporate And Capital Income. Explanatory Annex, 2018.

6 International Tax Italy Highlights 2018. Deloitte, 2018.

7 International Tax Portugal Highlights 2018. Deloitte, 2018.

В 2016 г. был зафиксирован резкий рост объема списанных убытков в размере 4146 млрд. руб., но, вкупе с объемом убытков, полученных компаниями в 2016 г., на конец налогового периода накопленный остаток неперенесен-ных сумм снизился незначительно (немногим более чем на 1 трлн. руб.). После введения ограничения на объем переносимых убытков суммы, уменьшающие налоговую базу, существенно сократились. (См. рис. 1.)

Представленная динамика может указывать на то, что скачок 2016 г. был естественным следствием общих результатов работы компаний за этот год и предыдущие периоды, а не конъюнктурным явлением, связанным, например, с информированностью бизнеса о грядущих законодательных изменениях. В частности, к «естественным» результатам можно отнести появление стабильности в прибыльности организаций в отчетных периодах 2016 г. с предпосылками к этому еще в 2015 г. Для того чтобы проверить эту гипотезу, можно сначала проанализировать квартальные данные ФНС, а затем оценить возможные траектории переноса убытков по данным отдельных компаний.

Согласно квартальным данным ФНС (см. рис. 2) доля сумм убытков, уменьшающих налоговую базу (далее - УУНБ), в валовой прибыли, взятой накопленным итогом, стала существенно увеличиваться еще в начале 2015 г. (как и сами предъявляемые суммы), что было естественным следствием процесса роста «накопленных» убытков. Однако, ввиду сокращения объемов валовой прибыли в рамках всей экономики (причиной чего могла быть как цикличность прибыльности компаний в отчетных периодах, так и переход фирм из группы прибыльных в неприбыльные и наоборот), объемы предъявляемых сумм для уменьшения налоговой базы снизились и их доля на конец 2015 г. составила лишь 5% в валовой прибыли прибыльных организаций.

В 2016 г. выросла прибыль репрезентативной организации и укрепилась ее стабильность на протяжении четырех отчетных периодов, что позволило увеличить суммы переноса прошлых убытков. Существенные по сравнению с предыдущими годами суммы накопленных убытков начали предъявляться для уменьшения налоговой базы с первого отчетного периода 2016 г., т.е. задолго до внесения соот-

Рис. 1. Динамика переноса убытков, уменьшающих налоговую базу, в % ВВП

24

20

16

12

2006 2007 2008 2009

2010

2011 2012 Годы

Сумма недопоступлений в бюджет в связи с переносом убытков

- Убытки, уменьшающие налоговую базу

- Остаток неперенесенного убытка (на конец налогового периода)

-Инвестиции в основной капитал (правая шкала)

Источник расчеты автора по данным Росстата и ФНС.

2013

2014

2015

2016

2017

ветствующего законопроекта на рассмотрение в Госдуму. Заметим, что доля прибыльных организаций, уменьшавших налоговую базу на убытки прошлых лет, несущественно выросла в 2016 г. (всего на 0,7 п.п.). Таким образом, динамика доли сумм переноса убытков в 2015 и 2016 гг. была связана с внутренними возможностями компаний осуществлять этот перенос, т.е. с динамикой прибыли до налогообложения. В 2017 г. доля убытков, уменьшающих налоговую базу, в валовой прибыли вернулась к значениям, характерным для 2011-2014 гг., что лишь в определенной мере стало результатом введенного 50%-ного ограничения.

Далее, чтобы в полной мере представить связь данной динамики с финансовыми результатами компаний, а также понять влияние 50%-ного ограничения на переносимые убытки в 2017 г., можно обратиться к анализу данных компаний. На основе данных системы СПАРК-Интерфакс была проанализирована динамика прибыли до налогообложения компаний для следующих выборок: I. 10 тыс. самых крупных компаний России по поступлениям от продаж (по итогам 2017 г.), непрерывно действующих на про-

тяжении последних пяти лет, с доступной отчетностью за указанный период;

II. 5 тыс. самых крупных компаний России по поступлениям от продаж (по итогам 2017 г.), непрерывно действующих на протяжении последних 10 лет, с доступной отчетностью за указанный период;

III. 10 тыс. малых компаний, непрерывно действующих на протяжении последних 10 лет, с доступной отчетностью за указанный период, и в которых поступления от продаж по итогам 2017 г. находились в пределах от 200 до 600 млн. руб.

Формирование выборки на основе ограничения по минимальному возрасту компаний необходимо для корректного получения непрерывных траекторий возможных сумм убытков, переносимых на следующие периоды.

На рис. 3 сопоставлены реальные и расчетные уровни убытков, уменьшающих налоговую базу, построенные на основе данных о прибыли до налогообложения. Алгоритм построения траекторий переноса убытков строился на предпосылке о том, что фирма в i-м году переносит максимально возможную сумму убытков прошлых лет, которая огра-

Рис. 2. Квартальная динамика переноса и «накопления» убытков

ГгитГ^ги

Доля сумм убытков, уменьшающих налоговую базу, в валовой прибыли, взятой накопленным итогом, в % Доля прибыльных организаций, уменьшивших налоговую базу на суммы убытков прошлых лет, в %

-Прибыль прибыльных организаций с учетом внереализацинонных доходов и расходов за квартал, млрд. руб.

-Остаток неперенесенного убытка (накопленным итогом с начала периода), млрд. руб.

Источник: расчеты автора по данным ФНС.

ничена лишь размером прибыли до налогообложения, при этом учитывались объем накопленных неперенесенных убытков и их изменение. Это можно формализовать следующим образом:

_ [НУг._1 - УУНБ,, если НБГ > 0 , 1 НУ._1+Уг:, иначе'

где УУНБ( - убытки, уменьшающие налоговую базу, по итогам {-го налогового периода; НУ{1 - накопленные неперенесенные убытки на конец ({-1)-го налогового периода; НБ-налоговая база (суть прибыль до налогообложения) по итогам {-го налогового периода; У( - убытки по итогам {-го налогового периода.

Итоговые траектории формировались путем суммирования индивидуальных траекторий, построенных для каждой фирмы из выборки.

Из рис. 3 видно, что расчетные траектории в 2017 г. раздваиваются: нижняя из них являет-

ся оценкой фактических сумм УУНБ в 2017 г. для компаний из выборки, а верхняя показывает условные суммы УУНБ, которые имели бы место для рассматриваемой выборки компаний при отсутствии 50%-ного ограничения (масштаб диаграммы таков, что для малых фирм разница в 10 млрд. руб. не видна). Представленные результаты позволяют, во-первых, подтвердить гипотезу о том, что повышение УУНБ не является конъюнктурным скачком, а во-вторых, увидеть, что заметное уменьшение сумм переносимых убытков в 2017 г. лишь отчасти связано с введенным ограничением. Поскольку крупные компании из выборки I формируют почти 40% совокупной выручки в стране, а малые из выборки III - лишь 1%, то сопоставление расчетных траекторий указывает на существенную интенсивность использования механизма налоговой компенсации убытков средним и малым бизнесом.

Благодаря принятому ограничению государству, на фоне сокращения налоговой базы (с 17,4 трлн. руб. в 2016 г. до 15,7 трлн. руб. в 2017 г. [до уменьшения на суммы переносимых убытков]), удалось дополнительно со-

Рис. 3. Фактическая и расчетная динамика переносимых сумм убытков (убытков, уменьшающих налоговую базу), млрд. руб.

Годы

-Расчетные УУНБ (10 лет-5 тыс. самых крупных компаний)

---Расчетные УУНБ (5 лет-10 тыс. самых крупных компаний)

-Расчетные УУНБ (10 лет-10 тыс. малых компаний)

-фактические УУНБ

Источник: расчеты автора по данным системы СПАРК-Интерфакс, агентства «Интерфакс», ФНС.

брать порядка 131 млрд. руб. Доходы консолидированного бюджета от налога на прибыль в 2017 г. увеличились на 520 млрд. руб. Эту сумму можно разложить на сумму изменений доходов по следующим составляющим:

• 82,5 млрд. руб. - прирост сумм налога по дивидендам и процентам по ценным бумагам;

• 3,1 млрд. руб. - доходы по налогу от контролируемых иностранных компаний;

• -41,7 млрд. руб. - снижение поступлений по налогу на прибыль при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ;

• -337 млрд. руб. - уменьшение налога в результате снижения валовой прибыли организаций;

• 663 млрд. руб. - увеличение доходов от сокращения недопоступлений по налогу от убытков, уменьшающих налоговую базу (в 2016 г. выпадающие доходы в связи с переносом убытков составили 829 млрд. руб., а в 2017 г. - уже 165,8 млрд. руб.);

• 149 млрд. руб. - увеличение доходов от прочих составляющих. Проведенные выше расчеты траекторий

списаний показывают, что в целом по стране общая сумма перенесенных убытков могла составить порядка 1500 млрд. руб., тогда как фактический объем перенесенных убытков составил 828,9 млрд. руб. Соответственно, дополнительные доходы бюджета от снижения сумм переносимых убытков (663 млрд. руб.) можно представить в виде следующей суммы:

• 532 млрд. руб. - результат естественного уменьшения сумм переносимых убытков (сопутствующий результат снижения прибыли),

• 131 млрд. руб. - непосредственный эффект

от введенного 50%-ного ограничения.

В случае отсутствия ограничения налоговые расходы, генерируемые налоговой компенсацией убытков, могли по итогам 2017 г. составить 297 млрд. руб. Таким образом, благодаря принятому ограничению удалось сократить выпадающие доходы бюджета на 44%.

Принятая мера может иметь и обратную сторону. Согласно теории дизайн механизма налоговой компенсации убытков оказывает влияние на принятие инвестиционных решений: ограничение и упразднение возможности переноса убытков в результате асимметрии налогообложения, при прочих равных, снижает инвестиционную активность через повышение требуемой доходности по проектам вследствие сокращения «налогового щита»)8. Существует широкий спектр работ, посвященных данному вопросу, - в частности, показывающих влияние переноса убытков на инвестирование в определенные типы активов9, на инвестиционные решения транснациональных компаний10 и пр.

Ради справедливости следует отметить, что оговорка «при прочих равных» в описании влияния налоговой компенсации убытков на инвестиционные решения должна рассматриваться и с учетом динамического аспекта. В ретроспективе можно наблюдать увеличение числа налоговых льгот, в свете которого сокращение налоговых расходов от такого инструмента «широкого спектра», как перенос убытков путем введения 50%-ного ограничения, может в некотором смысле рассматриваться как компенсационная мера, позволяющая сохранить доходы бюджета без урезания более адресных льгот. Если говорить о высокорисковых проектах, связанных с НИОКР, инновационных компаниях, то для некоторых

8 Синельников-Мурылев С.Г., Шкребела Е.В. Совершенствование налога на прибыль в Российской Федерации в среднесрочной перспективе.- М.: Изд-во Института Гайдара, 2011. (Научные труды / Ин-т экономической политики им. Е.Т. Гайдара;

№ 149Р).

9 Auerbach, Alan J. and James M. Poterba. Tax Loss Carryforwards and Corporate Tax Incentives. The Effects of Taxation on Capital Accumulation, ed. by Martin Feldstein. Chicago: UCP, 1987. Рр. 305-342.

10 Dressler D. and Overesch M. Investment Impact of Tax Loss Treatment - Empirical Insights from a Panel of Multinationals // Discussion Paper. No. 10-097. Centre for European Economic Research, University of Mannheim, 2010.

их них действуют исключения в рамках рези-дентства в особых экономических зонах технико-внедренческого типа, ряда территорий особого социально-экономического развития, участия в региональных инвестиционных программах и т.д. Но эти исключения могут не покрывать весь спектр деловой активности в сфере инноваций и производства с высокой долей добавленной стоимости. Таким образом, окончательный результат зависит от изменения всей совокупности льгот и качества их администрирования.

Анализ влияния ограничений при переносе убытков на инвестиционную активность требует отдельного детального исследования. Но предварительно отметим, что влияние налоговой компенсации убытков распределяется неравномерно. (В таблице представлено распределение компаний по вариантам траекторий прибыльности в предыдущие пять лет с сопоставлением совокупного объема перенесенных убытков и некоторых финансовых показателей.)

Как видно из приведенного в таблице сопоставления, наиболее чувствительны к рассматриваемому инструменту малые компании, действующие на грани рентабельности. В своей группе они являются наиболее активными пользователями механизма налоговой компенсации убытков, что соответствует результату, полученному выше при сопоставлении расчетных траекторий переноса убытков. Это важно, учитывая, что в целом изменение налогового законодательства традиционно неравномерно влияет на компании с разной структурой капитала и разным уровнем доступа к финансированию.

В контексте исследуемой проблемы важен и период применения введенной меры. На коротком горизонте его влияние на бизнес может ограничиваться лишь накоплением сумм неперенесенных убытков, особенно, как в рассматриваемом случае, когда отменяется ограничение по сроку накопления убытков. При долгосрочном воздействии принятое ограничение уже прямо увеличивает налоговую

нагрузку, что может быть существенным с точки зрения налоговой конкуренции юрисдик-ций, учитывая, что это индикатор, отмечаемый в качестве значимого хозяйствующими субъектами в рамках обследований делового климата Росстатом.

В заключение следует еще раз отметить, что принятая мера имела стабилизирующий характер и обеспечила прирост доходов в 2017 г. в размере 131 млрд. руб. путем сокращения выпадающих доходов от налоговой компенсации убытков на 44%.

Возможность переноса убытков является механизмом «широкого спектра», применяемым в целях стимулирования деловой активности. Налоговые расходы, генерируемые налоговой компенсацией убытков, технически нельзя заменить прямыми бюджетными расходами, а также более адресными налоговыми льготами в связи с гетерогенностью пользователей этой меры. Таким образом, имеет место относительная эффективность данного типа налоговых расходов. Но вывод об «эффективности в целом» зависит от степени влияния этих налоговых расходов на инвестиционную активность в совокупности с внешними эффектами, создаваемыми иными преференциями и мерами прямой бюджетной поддержки с учетом регионального аспекта.

При сохранении нынешних темпов экономического развития можно ожидать, что к 2020 г. накопленные остатки неперенесенных убытков превысят 20 трлн. руб. Это означает, что после прекращения действия ограничения, т.е. после 2020 г., государство должно быть готово к выпадающим доходам от переноса накопленных убытков в размере более 1 трлн. руб. в год, т.е. должно предусмотреть механизмы компенсации, поиск которых следует начинать с формирования практики учета и ревизии применяемых прямых субсидий и налоговых льгот. Так, например, состояние статистики по субсидиям на сегодняшний день не позволяет делать полноценные выводы об их эффективности.

Сопоставление оценок убытков, уменьшающих налоговую базу, и характеристик компаний из различных групп

п о г о

п о

гп

<

гп

I—

о

< о

о

гп

П

Группы компаний Доля в общем количестве фирм выборки, в % Вес группы в выручке выборки, в % Оценка суммы остатков неперенесенных убытков за 5 лет на конец 2017 г., млрд. руб. Оценка сумм перенесенных УУНБ за 5 лет, млрд. руб. Среднее за 5 лет отношение чистых приобретений внеоборотных активов к выручке, в% Доля в общих чистых приобретениях внеоборотных активов по выборке за 5 лет, в % Средняя нагрузка по долгосрочным обязательствам за 5 лет, в % Средняя рентабельность продаж (РОБ) за 5 лет, в %

Топ 10 тыс. крупных компаний по итогам 2017 г. (40% совокупной выручки в стране)

А 59 55 0 0 6,3 53 28 8

В 15 30 127 651 6,0 21 16 3

С 15 11 944 2027 5,8 14 42 -1

О 4 2 1475 618 16 9 105 -11

Е 6 2 1633 0 4,0 2 51 -13

10 тыс. малых компаний с поступлениями от продаж от 200 до 600 млн. руб. на конец 2017 г. (1% совокупной выручки в стране)

А 55 55 0 0 3,5 37 21 7,7

В 18 18 39 118 3 в13 35 12,0

С 19 20 374 142 5 36 64 0,1

0 5 4 154 20 3,5-8,8* 10 96 -16

Е 3 2 113 0 5,5 4 >110 -23

Примечание: А - компании, которые на протяжении 5 лет получали только прибыль;

В - компании, которые на протяжении 5 лет получили убыток только однажды;

С - компании с различными вариантами чередования прибыльных и убыточных периодов (для горизонта 5 лет - 20 вариантов); О - компании, которые на протяжении 5 лет получили прибыль только однажды; Е - компании, которые на протяжении 5 лет получали только убыток. * - Ввиду многочисленных пропусков в данных можно дать только диапазонную оценку. Источник: расчеты автора по данным системы СПАРК-Интерфакс.

>

>

-<

1Л

При появлении инициативы сохранить 50%-ное ограничение после 2020 г. в целях стабилизации бюджета обсуждение ее следует начинать с полноценного анализа влияния налоговых расходов, порожденных налоговой компенсацией убытков, на инвестиционную

активность с учетом размера фирм. При этом необходимо учитывать региональные аспекты, с тем чтобы сокращение выпадающих доходов не происходило ценой снижения инвестиционного потенциала, особенно при изначально высоком уровне риска. ■