CC BY
168
Л.Н. СЫСОЕВА,
кандидат исторических наук, доцент (г. Воронеж)
ОФОРМЛЕНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ СТОЛЫПИНСКОЙ АГРАРНОЙ РЕФОРМЫ
Статья рекомендована к печати доктором исторических наук, профессором В.Н. Фурсовым, кандидатом исторических наук, доцентом Г. П. Ивановой.
Аннотация. В статье рассматривается становление нормативно-правовой базы аграрных преобразований начала XX века. Анализируется основное содержание документов, освещается процедура их принятия, прослеживается эволюция правительственной политики в отношении функционирования Крестьянского банка, землеустроительных мероприятий и переселенческого движения.
Ключевые слова: аграрная реформа, аграрное законодательство, аграрная политика.
и
L. N. SYSOYEVA,
the candidate of the historical sciences, the assistant professor (Voronezh)
THE FORMATION OF THE NORMATIVE LEGAL BASE OF THE STOLYPIN'S
AGRARIAN REFORM
Abstract. In the article the formation of the normative legal base of the agrarian transformations at the beginning of the 20th century is considered. The main content of the documents is analysed, the procedure ofpassing the documents is described, the evolution of the governmental policy concerning the operations of the Peasant bank, land survey work and migration movement is paid attention to.
Key words: agrarian reform, agrarian legislation, agricultural policy.
В начале XX в. нарастание кризисных явлений в сельском хозяйстве заставило бюрократическую машину самодержавия приступить к разработке основных направлений преобразований в аграрном секторе. С 1902 г. начинается сбор материала, подготовка проектов и определение мероприятий по решению крестьянского вопроса, создаются многочисленные комиссии, совещания, изучающие различные аспекты состояния сельского хозяйства. Оформление основных подходов к решению проблемы произошло в конце 1904 - начале 1905 гг. в виде «Записки по крестьянскому делу» С.Ю. Витте и записки «Земельная политика и крестьянский вопрос» А.В. Кривошеина. Предлагавшиеся в них меры носили не только экономический, но и полити-
ко-правовой характер и предопределили в дальнейшем направления реформирования.
В марте 1905 г. было учреждено Особое совещание о мерах к укреплению крестьянского землевладения под председательством И.Л. Го-ремыкина. Николай II призвал совещание обратить внимание на «упрочение земельного строя крестьян», но при условии «охранения частного землевладения от всяких на него посягательств». В задачи совещания входила разработка мер «к предоставлению крестьянам удобнейших способов пользования надельными землями, облегчению переселения и расширению своего землевладения при содействии Крестьянского банка» [1]. Также отмечалась необходимость образования центрального ведомства, которое
«приняло бы на себя исполнение всей распорядительной работы по улучшению крестьянского землевладения» [2]. С целью реализации этой идеи было создано Главное управление землеустройства и земледелия (ГУЗиЗ), а для общего руководства земельными и переселенческими делами учрежден Комитет по землеустроительным делам.
В 1906 г. разработка принципов аграрных преобразований активизировалась и велась в ведомствах внутренних дел, финансов, землеустройства и земледелия. 6 января 1906 г. основы предполагаемой реформы рассматривались правительством. Н.Н. Кутлер предложил принудительное отчуждение «впустележащих» и находившихся в аренде у крестьян помещичьих земель, однако большинство министров высказались против, утверждая, что нарушение права собственности чревато опасными последствиями для государства. Главный принцип преобразований - сохранение помещичьей собственности на землю - был определен; оставалось выработать соответствующие законодательные акты. Разработка основных положений реформы началась в «Комиссии о дополнительном наделении крестьян и мерах борьбы с крестьянским малоземельем», заседавшей 18 и 19 января. При ГУЗиЗ учреждается Комиссия для рассмотрения ближайших мер к устройству земельного быта крестьян. 17 февраля правительству был представлен проект А.В. Кривошеина, одобренный комиссией на заседаниях 31 января, 7 и 10 февраля. Проект предусматривал меры, которые могли быть проведены до созыва Думы: «облегчение покупки частновладельческих и казенных земель крестьянами при помощи банка, широкое использование казенных земель для устройства малоземельных и безземельных крестьян, полюбовное и беспошлинное разверстание чересполосных угодий, разделение сельских обществ» [3]. Дальнейшая работа по подготовке преобразований сосредоточилась непосредственно на разработке их нормативно-правовой базы.
Реализация комплекса мероприятий, составивших суть столыпинской аграрной реформы и направленных на модернизацию сельского хозяйства России, предполагала существенный пересмотр действующего аграрного законода-
___
тельства с целью его изменения и дополнения. Прежде всего, это касалось нормативно-правовых актов, регулирующих отношения собственности, права и формы владения и распоряжения землей, а также комплекса подзаконных актов, определяющих процесс функционирования учреждений, занимающихся реализацией аграрной политики, внесение корректив в деятельность уже существующих органов и механизм реализации отдельных мероприятий. Развитие аграрного законодательства происходило в условиях становления новой политической системы: в соответствии с Основными Законами Российской Империи законопроекты принимались Государственной Думой и Государственным Советом и после этого утверждались Императором. Поэтому на начальном этапе многие мероприятия оформлялись в виде Высочайших Указов и вводились в действие в порядке 87 ст. Основных Законов Российской Империи и только в последующем выносились на обсуждение законодательных учреждений. В ходе обсуждения в Государственной Думе законопроекты направлялись в соответствующие комиссии (земельная, переселенческая, бюджетная и т.п.), которые вносили необходимые поправки и возвращали законопроект на общее рассмотрение. Такая процедура занимала временной промежуток от нескольких недель до нескольких лет, что зачастую снижало темпы проведения реформы и эффективность преобразований.
Комплекс документов, определявших содержание и реализацию мероприятий в аграрном секторе, включал нормативные акты различного характера. В первую очередь, это Высочайшие Указы Николая II, вводившиеся в действие в порядке 87 статьи. Во-вторых, это законы, утвержденные Государственной Думой, Государственным Советом и Императором. В-третьих, различные «Правила» и «Положения», утвержденные Советом Министров и Комитетом по землеустроительным делам.
Развитие аграрного законодательства происходило непосредственно в ходе реализации реформы и отражало эволюцию правительственной политики в отношении сельского хозяйства, что выразилось в опережающем развитии некоторых норм подзаконных актов, изда-
вавшихся в ведомственном порядке Главным управлением землеустройства и земледелия.
Оформление правовой основы столыпинской аграрной реформы началось с издания императорского Указа 4 марта 1906 г. «Об учреждении Комитета по землеустроительным делам при Главном управлении землеустройства и земледелия и губернских и уездных землеустроительных комиссий, и об упразднении Комитета по земельным делам» [4]. Этот акт определил структуру, полномочия и компетенцию органов, создававшихся для реализации преобразований в сельском хозяйстве. Система губернских и уездных землеустроительных комиссий создавалась для оказания помощи Крестьянскому банку, но находилась в ведении Главного у правления землеустройства и земледелия. В их функции входило: содействие сельским обществам в устранении недостатков существующего землепользования и землевладения; посредничество между крестьянами и частными владельцами в развер-стании чересполосных земель, общих владений; содействие через Крестьянский банк покупке крестьянами земли у частных владельцев; содействие переселению крестьян на казенные земли. Данный Указ был проведен в порядке 87 статьи, а основные его положения в дальнейшем вошли в Закон о землеустройстве 1911 г. В «Инструкции землеустроительным комиссиям о направлении их деятельности», подготовленной ГУЗиЗ, в сферу их компетенции было отнесено «посредничество между сторонами и оказание им помощи для выработки всех подробностей и условий разверстания» [5].
Цели, функции и принципы деятельности землеустроительных комиссий были определены в «Наказе землеустроительным комиссиям» [6], утвержденном Комитетом по землеустроительным делам 19 сентября 1906 г. Цель была обозначена как «содействие крестьянам в улучшении условий землевладения и порядков землепользования». Определялся порядок участия землеустроительных комиссий в деятельности Крестьянского банка по приобретению имений и распродаже земли крестьянам. Наказ устанавливал нормы землевладения, категории крестьян, которым комиссии должны были обеспечивать преимущество в покупке земли. Наказ оп-
ределял направления деятельности комиссий и содержал указания о личном составе комиссий, порядке ведения делопроизводства.
Расширить массив земель, которые могли использоваться для преодоления крестьянского малоземелья, был призван Указ Николая II «О предназначении казенных земель к продаже для расширения крестьянского землевладения» от 27 августа 1906 г. Этот указ предполагал передачу части казенных земель для продажи крестьянам на тех же условиях, которыми руководствовался Крестьянский банк. Однако при обсуждении Указа в Государственной Думе возникли возражения и он был отклонен. Его основные идеи в дальнейшем легли в основу «Правил о предназначении свободных казенных земель в пределах Европейского России для обеспечения нуждающихся в земле крестьян» [7]. Проект был внесен во III Государственную думу в 1907 г. Он изменял порядок использования государственных земель: сдача казенной земли в аренду заменялась ее продажей нуждающимся крестьянам на праве полной и неотъемлемой собственности.
Реализация аграрных преобразований в 1906 г. сосредоточилась в Крестьянском поземельном банке, который должен был обеспечить проведение мер по увеличению и упорядочению крестьянского землевладения. К этому времени деятельность банка уже претерпела реорганизацию с учетом изменения функций. Вопрос о деятельности Крестьянского банка рассматривался еще в 1902 г. в одной из комиссий Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности - комиссии под председательством товарища министра финансов А.Д. Оболенского. При обсуждении вопроса об объеме и направлении работы Крестьянского банка в начале 1903 г. члены комиссии высказались за определение района, в котором деятельность банка по покупке помещичьей земли и продаже ее крестьянам должна была быть прекращена. Предлагалось разрешить продажу помещичьей земли крестьянам только с согласия министров финансов, внутренних дел и земледелия и лишь в тех местностях, «где частновладельческие имения занимают сплошные пространства земли в несколько тысяч десятин и притом не возделы-ваются самими владельцами, а сдаются ими в
аренду» [8]. Но эта позиция не встретила поддержки комиссии. Результаты деятельности комиссии А.Д. Оболенского оказались скромными. Единственное решение, утвержденное Государственным советом, состояло в создании Совета банка в составе управляющего банком, его товарищей, членов и представителей от Министерства внутренних дел, земледелия и государственных имуществ и государственного контроля. Таким образом, Крестьянский банк утратил чисто финансовый характер и расширил полномочия в качестве органа, реализующего государственную земельную политику. С 1905 г. Крестьянский банк наращивает усилия по мобилизации земель. Ему было разрешено покупать частновладельческие земли за свой счет и продавать крестьянам. По положению Комитета финансов от 14 июля 1905 г. восстанавливалось производство Крестьянским банком операций по выдаче ссуд и по покупке земель за счет собственного капитала. Указ 3 ноября 1905 г. распространял предоставление ссуд на малоземельных крестьян: «Озабочиваясь неотложным удовлетворением нужд малоземельного сельского населения в землеустройстве, в видах успешного выполнения возложенной на Банк задачи содействовать увеличению площади землевладения малоземельных крестьян, предоставить ему право выдачи малоземельным ссуд в полном размере оценки» [9].
Ведущим мотивом деятельности Крестьянского банка выступала необходимость создания земельного фонда для продажи крестьянам. Ставка делалась на продажу мелких участков из банковских земель и на содействие при покупке у помещиков. Продажа мелкими участками была более выгодна и помещикам, и банку, чем продажа крупными. Правительство использовало возможность оказать некоторую помощь малоземельным и безземельным. Увеличение землевладения через Крестьянский банк рассматривалось лишь как вспомогательная мера. Чтобы ускорить распространение частной земельной собственности, было решено предоставить банку право выдавать ссуды под залог надельных земель. Основные положения соответствующего проекта закона, разработанного Министерством финансов, рассматривались Советом министров
в августе 1906 г. Проект предусматривал выдачу ссуд под залог надельных земель сельским обществам, подворникам, выделившимся из общины домохозяевам, небольшим группам крестьян и товариществам, образованным для покупки надельных земель. Ссуды должны были выдаваться для уплаты за наделы, оставляемые переселенцами, покупки помещичьих земель при помощи банка и на организацию хуторского и отрубного хозяйства.
Активизация участия Крестьянского банка в реализации государственной земельной политики привела к пересмотру условий, на которых он действовал при операциях по купле-продаже земли. 14 октября 1906 г. был издан Указ «О понижении платежей заемщиков Крестьянского поземельного банка», который предусматривал установление новых ставок, начиная со второго полугодия 1906 г. [10] Поощрение единоличного хозяйства проводилось с помощью изменения условий предоставления ссуд. Чем меньше был срок, на который выдавалась ссуда, тем больше понижался процент платежей. Банк имел возможность, манипулируя нормами ссуд, привлекать покупщиков к тем или иным сделкам. Этот Указ, как и предыдущие, был принят в порядке 87 статьи, внесен во II Еосударствен-ную Думу, но не был рассмотрен.
Решающую роль в осуществлении нового аграрного курса сыграл Указ 9 ноября 1906 г. «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования», который дал старт реализации реформы: крестьяне получали право свободного выхода из общины с укреплением в собственность участков из общинного надела. Указ был принят в порядке 87 статьи и стал законом только в 1910г.
Снятие ограничений на выход крестьян из общины и переход к распространению личной собственности на землю потребовали изменений в принципах функционирования Крестьянского банка. Помощь банка должна была направляться не только на увеличение крестьянского земельного фонда, но и на подъем его качественного уровня через облегчение перехода к более совершенным формам владения и пользования землей. Указом от 15 ноября 1906 г. «О выдаче
Крестьянским поземельным банком ссуд под залог надельных земель» предусматривалась возможность выдачи ссуд под залог надельных земель сельским обществам, крестьянам, перешедшим к участковому владению и товариществам крестьян, созданным для приобретения земли. Ст.7 Указа гласила: «выдача ссуд под залог надельных земель производится на покрытие вызываемых улучшением землепользования расходов: при переходе на отдельные поселки и хутора, при разделении на отрубные участки, при отводе земель к одному месту» [11]. Залог распространялся и на уже принадлежащую землю, и на приобретаемую. Указ вводился в действие по 87 статье. Соответствующий законопроект был внесен во II Государственную думу в марте 1907 г., но остался нерассмотренным, а затем был внесен в III Думу. Одобрен Думой после внесения изменений 9 июня 1912 г. и утвержден 5 июля 1912г.
Смещение в 1907 г. акцента аграрной политики на разрушение общины и сокращение продаж помещичьих имений уменьшили операции банка. Для распродажи купленных Крестьянским банком земель на места отправлялись особые временные отделения Банка. Деятельность этих отделений определялась желательностью «разбивки имений на отрубные и хуторские участки и точной расценки каждого участка в отдельности» [12]. Отделениям предоставлялись права окончательного разрешения вопросов, возникавших при ликвидации и эксплуатации принадлежащих банку имений; все спорные вопросы передавались на рассмотрение Комитета по землеустроительным делам.
Дальнейшее развитие аграрных преобразований потребовало принципиальных изменений в деятельности Крестьянского банка. Правительство отмечало, что «ликвидация земель, прежде всего, должна соответствовать поставленной ближайшей землеустроительной задаче - развитию личной земельной собственности крестьян, устранению важнейших недостатков их землевладения..., решительно содействовать крестьянам в расселении хуторами и мелкими поселками» [13]. Это нашло отражение в Положении «О согласовании посреднической деятельности Крестьянского поземельного банка с
общими землеустроительными мероприятиями правительства». В основу проекта, разработанного Комитетом по землеустроительным делам, был положен принцип установления разных норм процентного соотношения выдаваемых ссуд к оценке земли - в зависимости от того, насколько сделка соответствовала политике правительства. Подчеркивалась важность стимулирования приобретения крестьянами земли в частную собственность. Проект был рассмотрен Советом министров в апреле 1908 г. и утвержден Николаем II 27 июня 1908 г.
Особая инструкция Комитета по землеустроительным делам от 19 февраля 1908 г. требовала, чтобы банковские земли продавались главным образом хуторами и отрубами тем крестьянам, которые способны были образовать крепкие, устойчивые хозяйства. Для быстрейшей продажи банковских земель общее заведование фондом возлагалось на ликвидационный отдел из представителей государственного контроля, ГУЗиЗ и МВД во главе с товарищем министра финансов по управлению Крестьянским банком.
Крестьянский банк все больше переориентируется на преимущественное распространение частной земельной собственности в форме хуторского и отрубного владения. В 1909 г. были изданы «Правила о содействии Крестьянского банка к переходу крестьян от товарищеского владения заложенною в Банке землею к единоличному», в которых участие Крестьянского банка в разверстании товарищеских земель определялось задачей «содействовать упорядочению товарищеского землевладения в соответствии с общими землеустроительными мероприятиями Правительства» [14].
Регламентация ведения землеустроительных работ началась с издания 15 октября 1908 г. «Временных правил о выделе надельной земли к одним местам». Основные принципы этого документа устанавливались, исходя из необходимости поощрения добровольных выделов, упрощения и ускорения производства, соответствия выделов целям землеустройства. «Наиболее совершенным типом земельного устройства является хутор, а при невозможности образования такого - сплошной для всех полевых угодий отруб» [15]. При этом выдел мог происходить как
в добровольном, так и в принудительном порядке, между переделами и при переделах, по требованию отдельных домохозяев или обществ.
В ходе реализации землеустроительная политика претерпевала существенные изменения. Изначально главной целью было провозглашено упорядочение крестьянского землевладения, затем был взят курс на выделение единоличных хозяйств и, наконец, была предпринята попытка массового внутринадельного размежевания. Ключевым документом, определившим дальнейшее направление землеустроительной политики, стали «Временные правила о землеустройстве целых сельских обществ» [16] от 19 марта 1909 г. Они были разработаны и утверждены Комитетом по землеустроительным делам -межведомственным органом, находившимся под эгидой ГУЗиЗ, и определяли учреждения и механизм реализации землеустроительной политики. Правила относились к ведомственным распоряжениям и не требовали утверждения законодательными органами. Они касались раздела селений, выдела земли выселкам и перехода к отрубным владениям целых сельских обществ. С этого времени землеустроительные органы ориентировались на разверстание наделов целых деревень.
Закон 14 июня 1910 г. «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» стал результатом многолетнего обсуждения Указа 9 ноября 1906 г. в Государственной Думе и обобщения практики реализации основных мероприятий. В него вошли нормы, которые появились в форме внутриведомственных инструкций, в том числе положения «Временных правил о землеустройстве сельских обществ 19 марта 1909 г.»
Дальнейшая эволюция землеустроительной политики предопределила появление еще одного ведомственного распоряжения - «Правил выдела надельной земли к одним местам» от 19 июня 1910г., которые были разработаны и утверждены Комитетом по землеустроительным делам. Они поставили конечной целью землеустройства «разверстание всего надела» и призывали стремиться к охвату максимальной площади устраиваемого надела. В правилах оговаривалось, что «групповые и отдельные выделы должны
производиться с таким расчетом, чтобы они не затрудняли дальнейших землеустроительных работ, направленных к устройству в будущем всего надела сельского общества» [17]. Правила детализировали механизм землеустройства и оговаривали возможность не только добровольного, но и обязательного выдела.
Сформировавшиеся нормы реализации аграрных преобразований были обобщены и систематизированы, получили направление дальнейшей эволюции в «Законе о землеустройстве», утвержденном 29 мая 1911 г. Проект этого закона был подготовлен Комитетом по землеустроительным делам и в марте 1907 г. внесен во II Государственную Думу, но остался нерассмотренным. В ноябре 1907 г. проект был оглашен в общем собрании III Государственной Думы и передан в земельную комиссию. Общие принципы проекта не вызвали особых возражений. Наиболее оживленные прения в земельной комиссии III Думы проходили по статье о выделе к одному месту принадлежавшей домохозяину земли, надельной и частной. Было решено считать отрубные и хуторские участки, образованные из надельных и купленных земель, не надельной собственностью, а частной [18]. Обсуждение проекта проходило с 12 октября по 27 ноября 1909 г. Дискуссии при общих прениях в Думе развернулись вокруг ст. 13, которая распространяла ответственность за долг банку при выделе участков на незаложенную часть надельной земли. В результате статья не была принята. Окончательно «Проект закона о землеустройстве» был принят Думой 18 февраля 1910 г. В Государственном совете текст документа подвергся изменениям: земельная комиссия Государственного совета признала участки из разно-правных земель надельными. Проект положения о землеустройстве был утвержден Николаем II 29 мая 1911 г. и получил силу закона. В окончательный вариант законопроекта вошли положения Закона 14 июня 1910 г., «Временных правил 19 марта 1909 г. о землеустройстве целых сельских обществ», «Правил 19 июня 1909 г. о содействии Крестьянского поземельного банка переходу крестьян от товарищеского владения заложенною в Банке землею к единоличному» и «Правил о выделе надельной земли от 19 июня
1910 г.». Закон расширил права землеустроительных комиссий в отношении проведения принудительных выделов и других видов землеустройства. С введением в действие положения о землеустройстве стало необязательным укрепление наделов в личную собственность по закону 14 июня 1910 г. Выданный землеустроительными органами акт на выделенные к одному месту участки укреплял их в личную собственность. Закон 29 мая 1911 г. в значительной мере заменил закон 14 июня 1910 г. и способствовал внедрению более совершенных форм хозяйствования для общинного и подворного владения, преодолению чересполосицы и дальноземелья.
Наращивание объема землеустроительных работ и перенос на землеустройство основного акцента аграрных мероприятий, вовлечение в этот процесс все большего количества крестьян, в том числе и не очень состоятельных заставили правительство озаботиться проблемой финансовой поддержки тех хозяйств, которые переходили к участковому и хуторскому землевладению. На этапе перехода крестьян к новым формам землевладения и землепользования, обустройства и налаживания хозяйства на новом месте, выяснилось принципиально важное значение оказания им кредитной поддержки. 28 ноября 1911 г. в Государственную думу был внесен проект «Правил о ссудах и пособиях из средств казны при землеустройстве» [19]. Его основные положения сводились к следующему: ссуды выдавались исключительно на осуществление землеустройства; кредит не имел точной фиксации размеров и сроков возврата, что объяснялось разнообразием целей, на которые могли быть использованы средства - на оборудование и улучшение хозяйства и инвентаря; ссуды предоставлялись всем мелким владельцам, которые не имели собственные средства для проведения необходимых работ. Одобренный законодательными учреждениями, законопроект получил высочайшее утверждение 16 июня 1912 г.
Важным направлением аграрных преобразований стало переселение крестьян из Европейской России в Азиатскую часть страны. В бюрократических кругах переселение первоначально рассматривалось как способ решения проблемы малоземелья. В.К. Плеве, будучи ми-
нистром внутренних дел, говорил о желательности «направления выходцев переселенцев из тех губерний, где чувствовалась наибольшая земельная теснота в малонаселенные местности Европейской России, где условия ведения хозяйства более привычны русскому крестьянину, чем в Сибири, и в то же время не сопряжены с такими значительными затратами, которые приходится нести сибирским переселенцам» [20].
На рассмотрение Особого совещания под председательством А.С. Стишинского в марте 1903 г. был представлен доклад Полтавского губернского присутствия по вопросу о переселении малоземельных крестьян из Полтавской губернии. Проект предполагал переселение не менее 1/2 малоземельных домохозяев деревни (владевших от 1 до 3 дес. земли), что «обеспечило бы спокойное и мирное развитие губернии на срок в 10-15 лет, необходимый для того, чтобы предпринять ряд общих мероприятий к подъему благосостояния сельского населения путем облегчения перехода к более интенсивным системам полеводства» [21]. В Особом совещании проект встретил поддержку. Совещание предложило распространить новый порядок на все малоземельные районы и поддержало принцип вознаграждения переселенцев за оставляемый общине надел. 6 июня 1904 г. были утверждены «Временные правила о добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев», которые подготовили почву для столыпинской переселенческой политики. Курс на форсированное переселение крестьянства получил в период аграрной реформы дальнейшее развитие благодаря возможности переселенца продать укрепленный в личную собственность надел.
Стимулировать переселенческое движение был призван Указ «О передаче кабинетских земель в Алтайском округе в распоряжение Главного управления землеустройства и земледелия для образования переселенческих участков» [22] от 19 сентября 1906 г. Закон содержал перечень земель и определял порядок их использования для создания переселенческих участков с последующим переходом в постоянное пользование переселенцев. Обсуждение законопроекта, введенного в действие по 87 статье, проходило во II Еосударственной Думе в 1907 г., но безрезуль-
татно. Законопроект был принят III Государственной Думой и вступил в силу 9 мая 1911 г.
В связи с расширением переселенческого движения на первое место вышли работы по образованию переселенческих участков. В декабре 1906 г. ГУЗиЗ наметило такие меры для увеличения числа переселенческих участков, как: «сокращение работ по земельному устройству старожилов, использование для расширения колонизационного фонда «предвидимых с достаточной вероятностью излишков земель» [23] в землепользовании старожилов и коренных жителей Сибири.
Одной из серьезных проблем переселенческого движения был недостаток средств у переселенцев на удовлетворение самых насущных потребностей. Законопроект «О порядке выдачи ссуд на общеполезные надобности переселенцам» [24] был представлен правительством в II Государственную думу в 1907 г. Государственная дума приняла его с незначительными изменениями и дополнениями в феврале 1909 г. Проект предусматривал предоставление беспроцентных ссуд сроком до 10 лет для сооружения обводнительных, осушительных и дорожных сооружений, для постройки общественных зданий, организации пожарной охраны сельских строений, на сельскохозяйственные предприятия и на внутринадельное межевание.
Активизация переселенческого движения потребовала детальной регламентации и усиления регулирующей роли государства. Совет министров 13 июля 1907 г. запретил индивидуальное ходачество за Урал и выдачу проходных свидетельств на переселение впредь до отвода достаточного запаса переселенческих участков [25]. 5 декабря 1907 г. ГУЗиЗ заявило, что намерено принять меры для планомерной организации переселений и выступило за условное зачисление земли за переселенцами. Если раньше, когда около селения старожилов нарезались переселенческие участки, закон давал старожилам известный срок для обжалования и доказательства своих прав на эти земли, то теперь подобные участки сразу считались условно зачисленными и на них «условно» расселяли переселенцев. 13 марта 1908 г. царем было утверждено «Положение о порядке переселения за Урал в
1908 году» [26], принятое Советом Министров. Признавая целесообразным сохранить на 1908 г. порядок переселения, предполагавший право всех желающих переселиться крестьян, независимо от их местожительства и экономической состоятельности, посылать ходаков для осмотра и зачисления свободных земель в Сибири, Совет министров 19 февраля 1908 г. включил в число районов для переселения Уральскую область, а главноуправляющему землеустройством и земледелием предоставил право приостанавливать выдачу ходаческих свидетельств.
С ростом численности переселенцев возрастало количество проблем в организации переселения. Одной из них стало стремление в Сибирь крестьян, которые не имели необходимых средств на организацию хозяйства и были обречены на ухудшение своего материального положения. Чтобы сократить поток крестьян-бедняков, Совет Министров обсудил возможную перспективу отмены бесплатного проезда переселенцев. В постановлении «О бесплатной перевозке переселенцев и ходоков в 1909 и 1910 годах» от 31 июля 1909 г. отмечалось, что «бесплатная перевозка переселенцев и ходоков представляется мерой не вполне удачной, так как она способствует переселению лиц несостоятельных, малопригодных для заселения отдаленных местностей» [27]. Признавалось необходимым привлекать для колонизации Сибири наиболее состоятельных в хозяйственном отношении представителей русского крестьянства и сохранить в течение ближайших двух лет действие льготной меры, правда, распространив ее применение лишь на переселявшихся в труднодоступные районы и на возвращавшихся на родину неимущих переселенцев и ходоков.
Рост числа переселенцев привел к росту спроса на земельные участки, который превысил объем наличного свободного колонизационного фонда. Главное управление землеустройства и земледелия выступило с предложением об ограничении срока зачисления участка до одного года. Проект был представлен в Думу в октябре 1909 г. и обсужден 9 апреля 1910г. Государственная дума одобрила законопроект «Об изменении срока сохранения переселенческих участков за ходоками
и переселенцами, самовольно покинувшими места водворения» [28] 28 апреля 1910 г.
В 1910 г. на повестку дня был поставлен вопрос об окончательном определении земельных прав сибирских переселенцев. Новые принципы земельной политики в Сибири обсуждались с 1908 г. в межведомственной комиссии под председательством А.В. Кривошеина. Решение этой проблемы содержалось в «Положении о поземельном устройстве крестьян и инородцев на казенных землях Сибирских губерний и областей» [29]. Проект «Положения» преследовал цель провести колонизацию Сибири на основе купли и продажи земли, что предполагало утверждение права собственности на те участки, которые уже были освоены отдельными домохозяевами и свести к минимуму случаи возникновения при поземельном устройстве общинного владения. Вместо постоянного пользования утверждалось право собственности сибирских крестьян на землю с правом выдела участков к одним местам. Проект был внесен в III Государственную думу в ноябре 1910 г., однако до окончания срока ее полномочий так и не был рассмотрен, и в IV Думе его обсуждение началось заново, но законодательного утверждения проект так и не получил. Его принципиальные положения были положены в основу ведомственных «Правил о порядке отвода хуторов и отрубов в сибирских губерниях», составленных совместно чиновниками министерства внутренних дел и Главного управления землеустройства и земледелия 21 апреля 1911 г. [30]. Эти «Правила» стали попыткой реализовать новую политику в ведомственном порядке. Они предусматривали такой же порядок разверстания надельных земель и те же виды землеустройства, что и в центре страны. Отличие состояло в том, что в Зауралье «выделенные участки отдавались в постоянное наследственное пользование, а размежевание земель проводилось на основании ст. 62, 66 общего Положения о крестьянах и на средства крестьян с согласия 2/3 сельского общества» [31].
Ввиду ограниченности запаса переселенческих участков в Сибири Главное управление землеустройства и земледелия пыталось упорядочить условия заселения заготовленных для переселен-
цев участков путем организованного ходачества. Однако практика показала, что поток переселенцев постепенно иссякает, в нем преобладают не имеющие установленных документов ходаки и самовольные переселенцы. Правительство осознало необходимость восстановить свободу ходаче-ства, что нашло отражение в постановлении «О порядке ходаческого движения за Урал в 1911 г.» [32]. 3 февраля 1911 г. его одобрил Совет министров, а 4 марта 1911г. утвердил Николай II.
Рост переселения за Урал постоянно требовал мер по корректировке направлений движения переселенцев, учета интенсивности движения, организации более равномерного распределения по Сибири новоселов. Заготовленных земель не хватало, и части прибывших переселенцев приходилось довольно долго ждать водворения. Содействовать преодолению возникших проблем был призван проект «Правил о продаже переселенческих участков в лучших по сельскохозяйственным условиям местностях Сибири и Степного края», внесенный в Комитет по землеустроительным делам 20 декабря 1910 г. В мае 1911 г. предложения об установлении порядка продажи крестьянам переселенческих участков в Азиатской части России были конкретизированы и предполагали, «чтобы оттянуть часть переселенческого движения на более трудные участки - определить плату за хорошие земли» [33]. Эти идеи в итоге составили законопроект «О продаже переселенческих участков в некоторых местностях Азиатской России» [34]. Предлагалось сохранить даровую раздачу земли только для отдаленных лесных и степных местностей, а в обжитых местах (в Сибири, Степном крае и Туркестане), где земля приобрела уже известную ценность - продавать участки переселенцам. Проект исходил из того, что продажа земель переселенцам могла производиться на льготных условиях и покупная стоимость должна быть минимальной. Был предусмотрен льготный порядок погашения покупного долга - рассрочка на 20 лет без начисления процентов, равными частями. Предельное количество земли, которое могло быть продано одному домохозяину - 75 дес. Проект предусматривал, что продажа возможна только отдельным домохозяевам в единоличную собственность и товариществам,
с определением земельного пая каждого участника [35]. Этот документ отразил эволюцию основного направления переселенческой политики.
Совет министров принял постановление «О порядке заготовления переселенческого фонда за Уралом в 1911 г.», исходившее из необходимости распространения и укрепления частной собственности и в Сибири, но признававшее, что «необходимо наряду с нарезкой участков в форме хуторов и отрубов, сохранить в 1911 г. и прежний способ участков для целых селений с таким расчетом, чтобы не менее 1/3 фонда в каждом переселенческом районе было заготовлено с разбивкой на хутора и отруба» [36]. ГУЗиЗ издало 25 марта 1911г. циркуляр заведующим переселенческими районами, который предписывал в обязательном порядке не менее 1/3 фонда нарезать только в виде хуторов и отрубов. На площади, предназначенной к замежевыванию в переселенческие участки, землеустроители обязаны были сначала проектировать хуторские наделы и места для хуторских поселков, а затем намечать участки, не вошедшие в состав хуторов [37].
По мере расширения колонизационного фонда за Уралом правительство рассматривало вариант привлечения частного капитала к решению проблем хозяйственного освоения Азиатской России. Регулировать этот процесс были призваны «Правила о привлечении частной предприимчивости к разработке впусте лежащих казенных земель в малонаселенных местностях» [38]. Проект правил был одобрен 5 мая 1911 г. Советом министров. В феврале 1912 г. проект с поправками, запрещавшими приобретать и арендовать впусте лежащие земли иностранцам и инородцам, вернулся в Совет министров, но решение о представлении проекта в Государственную думу так и не было принято.
Проект «Об изменении правил о выдаче ссуд на хозяйственное устройство переселенцев» [39] был внесен в IV Государственную думу 4 января 1912 г. Предполагалось изменить существовавший порядок выдачи ссуд на хозяйственное устройство переселенцев, рассчитанный на
то, чтобы выдавать ссуды только нуждающимся. Согласно новым правилам предполагалось поставить возможность выдачи ссуды в зависимости от действительной трудности хозяйственного устройства в данной местности или от особой государственной необходимости скорейшего ее заселения. При этом размеры ссуд увеличивались и получение их становилось правом заселяющих определенные районы вне вопроса о степени их нуждаемости. Государственная дума приняла законопроект 9 июня 1912 г.
В 1912 г. ГУЗиЗ продолжило подготовку нормативных актов по регулированию земельной политики в колонизируемых районах, исходивших из необходимости распространения здесь частной собственности. В феврале 1912 г. А.В. Кривошеин внес на одобрение Думы проект о сдаче в аренду с последующей продажей зажиточным переселенцам земельных наделов в лучших местностях Азиатской России. Проект рассматривался комиссиями IV Государственной думы и впоследствии был отклонен. Правительство для форсирования насаждения за Уралом земельной собственности приняло меры в ведомственном порядке, в форме подзаконных актов. В апреле 1912 г. МВД и ГУЗиЗ издали новые инструкции по водворению переселенцев в Азиатскую Россию. 10 сентября и 13 декабря 1912 г. царь одобрил положение Совета министров о сдаче в аренду без торгов участков казенной земли, предназначенных для продажи зажиточным переселенцам, а также для коневодства, культурного скотоводства. 29 января и 19 февраля 1913 г. Главноуправляющим землеустройством и земледелием и министром юстиции были утверждены соответствующие временные правила. 30 марта 1913 г. А.В. Кривошеин утвердил дополнительные правила, конкретизировавшие порядок сдачи в аренду хуторских и отрубных участков. Они «сдавались в аренду на 12 лет в качестве казенно-оброчных статей зажиточным крестьянам и другим лицам, имевшим право на наделение землей по законам о переселении с тем, чтобы эти арендаторы стали со временем владельцами арендованных ими участков» [40].
Учитывая вышесказанное, можно утверждать, что нормативно-правовая база аграрных преобразований представляла собой сложный и многочисленный корпус документов различного характера и происхождения, претерпела сложную эволюцию, продиктованную общим курсом правительственной политики в аграрном секторе. На оформление законодательной основы деятельности Крестьянского банка, процессов землеустройства и переселения оказывала серьезное влияние экономическая и политическая ситуация в стране. Оформление нормативно-правовой базы происходило неоправданно медленно, прохождение отдельных проектов через законодательные инстанции занимало от нескольких месяцев до года, а иногда и более. Значительная часть проектов так и не стала законами и проводилась в ведомственном порядке, что порождало дополнительные сложности в процессе их реализации, но в то же время позволяло аграрной политике сохранять определенный динамизм.
Примечания:
1. РГИА, ф.1212, оп.1, д.1, л.1.
2. РГИА, ф. 1212, оп.1, д.1, л.23.
3. Сидельников, С.М. Аграрная политика самодержа-
вия в период империализма. - М., 1980. - С.69-70.
4. РГИА, ф. 1291, оп.122, д.40.
5. РГИА, ф. 408, оп.1, д.138, л.61.
6. РГИА, ф. 592, оп.1, д.334.
7. РГИА, ф.1278, оп. 6, д, 21.
8. РГИА, ф.592, оп.44, д.422, л.45.
9. РГИА, ф.592, оп.1, д.246, л.147.
10. РГИА, ф.592, оп.1, д.334; Сидельников, С.М. Указ. соч. - С.98.
11. РГИА, ф.592, оп.44, д.521, л.5.
12. РГИА, ф. 1276, оп.З, д.507, л.34-34об.
13. РГИА, ф.592, оп.1, д.334, л.4об.
14. РГИА, ф.592, оп.1, д.302, л.15.
15. РГИА, ф. 1276, оп.2, д.406, л.188об.
16. Александровский, Ю.В. Закон 14 июня 1910 г. об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении. - СПб., 1911. -С. 456.
17. Александровский, Ю.В. Указ. соч. - С.367-375.
18. Сидельников, С.М. Указ. соч. - С. 148
19. Собрание узаконений. 1912. 4 июля. Отд. I. Ст. 1109.
20. Симонова, М.С. Кризис аграрной политики царизма накануне первой российской революции. - М., 1987. - С.83.
21. Цит. по: Симонова, М.С. Указ. соч. - С.84.
22. Собрание узаконений. 1906. 21 сентября. Отд. I. Ст. 1622.
23. Цит. по: Островский, И.В. Аграрная политика царизма в Сибири периода империализма. - Новосибирск, 1991. - С. 64.
24. Собрание узаконений. 1909. 5 мая. Отд. I. Ст. 548.
25. Скляров, л.ф. Переселение и землеустройство в Сибири в годы столыпинской аграрной реформы. - Л., 1962. -С.89.
26. Собрание узаконений. 1908. 5 апреля. Отд. I. Ст. 333.
27. РГИА, ф.391, оп.З, д.1600, л.18-19.
28. Собрание узаконений. 1910. 28 мая. Отд. I. Ст. 868.
29. РГИА, ф. 1278, оп. 6, д. 73, л. 3-9об.; Скляров л.ф. Указ. соч. - С.341.
30. РГИА, ф.391, оп.4, д.1370, л.168-169.
31. Цит. по: Сидельников, С.М. Указ. соч. - С.257-258.
32. РГИА, ф. 1276, оп. 2, д. 49, л. 93-95.
33. РГИА, ф. 1276, оп.7, д.319, л.З.
34. РГИА, ф. 1276, оп. 8, д. 292. л. 20 об. - 22.
35. РГИА, ф. 1276, оп.7, д.319, л.Зоб-8об.
36. РГИА, ф. 1276, оп.7, д.309, л.2об-3.
37. Цит. по: Скляров, Л.Ф. Указ. соч. - С.327.
38. РГИА, ф.1276, оп.7, д.317. л. 12-22., РГИА, ф. 1276, оп. 1, д. 300, л. 10-14.
39. Собрание узаконений. 1912. 21 июля. Отд. I. Ст. 1439.
40. Цит. по: Островский, И.В. Указ. соч. - С. 159.
