CC BY
253
80
Обучение, воспитание и организация образовательной деятельности
Савчук Д.А.
ОБЗОР ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИИ ФОРМИРОВАНИЯ И ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ подготовки кадров государственного
УПРАВЛЕНИЯ СОВЕТСКОЙ И СОВРЕМЕННОЙ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ
Аннотация. В статье представлен краткий обзор и проведен анализ основных направлений и стратегий советской системы формирования и профессиональной подготовки кадров государственного управления от становления до распада СССР, выделены их особенности. Рассмотрены основные проблемы государственной кадровой политики в современный период, ее преемственность и актуальные на настоящий момент направления ее оптимизации.
Ключевые слова. Подготовка и формирование кадров государственного управления, советская кадровая политика, оптимизация государственной кадровой политики.
Savchuk D.A.
REVIEW OF THE MAIN TRENDS OF STATE HUMAN RESOURCE FORMATION AND PROFESSIONAL TRAINING IN SOVIET AND MODERN HUMAN RESOURCE POLICY
Abstract. The article deals with the brief review and analysis of the main trends and strategies in the Soviet system of state human resources formation and professional training of the period lasting from the creation of the USSR to its fall, highlighting their key aspects. The acute issues of state human resource policy, its tradition and current trends of its optimization in the modern transition period are reviled.
Keywords. State human resources formation and professional training, Soviet human resource policy, state human policy optimization.
Одним из ключевых компонентов содержания государственной политики является формирование и развитие кадрового потенциала государственной службы как стратегического фактора, во многом определяющего успех реализации государственной стратегии социально-экономического развития России. Основное направление в области современной кадровой политики имеет ориентацию на внедрение инновационных технологий управления кадровыми процессами, включая профессиональное развитие и научно-методическое обеспечение их функционирования. В последние годы ведется активная работа по реализации стратегий развития государственной службы, базирующихся на принципах стратегического и социального подходов, ориентированных на открытость обществу, на переход от простого линейного выполнения функций к самостоятельной постановке и решению задач, на достижение прогресса, эффективность и результат. Профессиональные и индивидуальные способности каждого человека рассматриваются в качестве стратегических активов государственного управления. Из этого следует, что эффективность работы государственной службы непосредственно связана с организацией профессиональной деятельности, планированием, формированием и качественной подготовкой кадров, повышением их квалификации и переподготовкой.
В настоящее время решение проблем подготовки управленческих кадров государственной службы направлено на укрепление и повышение качества работы в сфере современного государственного управления, качественное и количественное изменение государственного аппара-
ГРНТИ 04.41.61 © Савчук Д.А., 2015
Дмитрий Александрович Савчук - кандидат социологических наук, докторант Санкт-Петербургского государственного экономического университета.
Контактные данные для связи с автором: 191023, г. Санкт-Петербург, ул. Садовая, д. 21 (Russia, St. Petersburg, Sadovaya str., 21). Тел.: +7 (812) 310-80-20. E-mail: dept.kipie@unecon.ru.
Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. № 4 (26). 2015.
81
та, повышение качества профессиональной подготовки и переподготовки, формирование нравственных качеств государственных служащих. Нерешенной проблемой в сфере кадровой политики государственной службы остается недостаточная разработка теоретических и практических основ, оптимальных моделей внедрения инновационных социальных технологий, а также критериев комплексной оценки их результатов. В связи с этим представляется актуальным обратиться к историческому опыту и провести краткий обзор основных направлений подготовки и формирования кадров государственного управления в СССР и в переходный период реорганизации кадровой системы в 1990-х годах с целью учета российских особенностей и традиций при разработке современных стратегий оптимизации в данной области.
Вопрос о необходимости подготовки квалифицированных управленческих кадров возник сразу же после революции. Была создана система номенклатуры должностей (1923 г.), охватывающая большинство значимых государственных и общественных постов. Назначение на должности, входившие в номенклатуру, могло проходить ведомствами только с разрешения ВКП(б), обязательным являлось наличие высшего образования и стажа практической работы. На протяжении 1920-х годов управленческие должности занимались в основном согласно членству в ВКП(б), в соответствии с «анкетным подходом», т.е. с политическими и биографическими (происхождение) требованиями, при этом преимущество отдавалось не профессиональным навыкам, а социальному происхождению и организаторским способностям.
Согласно итогам всесоюзного совещания рабоче-крестьянской инспекции и представителей ВКП(б) 1924 года, лишь 2% управленцев имели высшее образование, а 70% низшее (всего несколько классов начальной школы) [1]. Это, безусловно, составляло проблему. Для осуществления подготовки управленческих кадров новой властью создаются:
- высшие партийные школы (первый партийный университет «Коммунистический университет им. Я.М. Свердлова» в Москве был отрыт уже в 1919 г.), осуществлявшие подготовку кадров для номенклатуры;
- советско-партийные школы для подготовки партийных кадров, занимавших руководящие должности в сельских районах (в 1930-х годах они были переориентированы на подготовку управленческих кадров в таких областях как сельское хозяйство и промышленность). Существовало три типа данных школ, по сути - ступеней образования, продолжающих друг друга: первая ступень - небольшой курс политинформации для простых рабочих, после ее окончания можно было перейти на вторую ступень, где готовили уже партийных работников низшего звена, а третья была уже коммунистическим университетом, окончив который можно было занимать руководящую должность;
- профессионально-технические школы (ПТШ), совмещающие профессиональное и политическое образование, школы фабрично-заводского ученичества (ФЗУ), сочетавшие теоретическую подготовку с прохождением практики. В них принимали имевших начальное образование;
- различного рода курсы повышения квалификации для ликвидации массовой безграмотности и приобретения элементарных политических знаний для укрепления идеологии.
Характерными чертами данного периода (до середины 1930-х годов) являются: отсутствие в качестве обязательного требования к образованию кандидатов на руководящие должности (образование они получали, уже находясь в должности), создание огромного количества курсов повышения квалификации в попытке хоть как-то улучшить положение в короткие сроки. Основной упор делается на изучение русского языка, истории и ленинизма.
В 1930-х годах положение постепенно начинает изменяться. На базе коммунистических вузов были созданы коммунистические хозяйственные школы, где проходили подготовку кадры из актива заводов, колхозов и пр., осуществлявшие в дальнейшем управление на уровне районов. С целью обмена практическим опытом была введена традиция межрайонных совещаний-конференций для областных, городских и районных председателей. Создаются партийные курсы повышения квалификации для партийных работников. Возрастают требования к наличию партийно-политического образования у кандидатов на руководящие должности. «Партийное» образование превалирует над «гражданским» [5], увеличивается давление партийной идеологии на высшую школу, усиливаются репрессии.
82
Обучение, воспитание и организация образовательной деятельности
В 1950-1960-е годы смена направлений и подходов в области подготовки управленческих кадров была связана с новыми тенденциями в культурной и политической жизни страны. Состав партийной номенклатуры также претерпел некоторые изменения: в ее составе возросло число управленцев, воспитанных городской культурой, выходцев из семей рабочих и служащих, увеличилось число таких специалистов и в регионах. Прежний образ политического работника, как выходца из крестьянской среды, остался в прошлом. В это время развивается общеобразовательная школа, уделяется большое внимание среднему специальному образованию и подготовке высококвалифицированных специалистов для управленческих кадров среднего звена. В этот период наблюдается появление в среде государственного управления так называемых «назначенцев» - людей с недостаточным уровнем подготовки для управления обществом, но политически преданных партии, что в значительной степени не соответствовало растущим потребностям развития производства и страны в целом [5].
В стратегию по развитию партийных управленческих кадров также было включено повышение образовательного уровня и квалификации, постепенно менялся тип руководителя. Помимо формального подхода к отбору управленческих кадров, для замещения входящих в номенклатуру должностей повышаются требования: помимо обязательного профильного образования и опыта работы, необходимыми теперь являются наличие деловой квалификации и владение современными методами управления. В 1970-х годах к ним добавилось еще такое требование как умение эффективно решать возникающие проблемы [4]. Данные требования предъявлялись, в большинстве своем, к самым высоким должностям номенклатуры, а на уровне городских и районных комитетов уровень образования хотя и значительно поднялся, но по-прежнему оставался низким.
Что касается региональных управленцев, занимающих номенклатурные должности, то в 1960-1970-х годах властью отдавалось предпочтение специалистам инженерно-технического профиля, так как именно в них она видела компетентную и качественную опору для обеспечения модернизации и индустриального развития регионов. Среди работников, занимавших высокие руководящие номенклатурные должности, возросло количество людей одновременно с двумя высшими образованиями - т.н. «партийным» и «гражданским», что увеличивало их конкурентоспособность, их назначали на наиболее важные и ответственные руководящие позиции.
Одновременно с этим, на XXV съезде КПСС в 1975 году было выбрано направление на стабилизацию высших номенклатурных кадров, на их перемещение только по необходимости, что привело к снижению их пополнения, увеличению стажа работы на должностях, повышению профессионального опыта. Высшие номенклатурные должности в области сельского хозяйства и промышленности были несменяемыми [4]. Отрицательными аспектами стабилизации в период 1975-1985 годов стали: потеря динамичности и тенденция к консерватизму, по причине увеличения не только профессионального опыта, но и возраста у значительного количества сотрудников, к тому же, проработавших длительное время на одной должности; отсутствие разработки современных инновационных технологий в управлении и неспособность решать новые задачи, появляющиеся с развитием общества и производства, вследствие отсутствия притока молодых «свежих» кадров и ориентации на устаревшие стандарты.
Анализируя направления подготовки и формирования государственных управленческих кадров в СССР, можно выделить следующие особенности кадровой политики того времени:
- на самой ранней стадии становления нового государства требования к профессиональной подготовке управленческих кадров выдвигались только для высших номенклатурных должностей, что было обусловлено низким уровнем (по сути - отсутствием) образования основной массы населения страны, а, соответственно, и выходящих из нее руководителей;
- по мере реформирования сферы образования улучшается и подготовка новых, и повышение квалификации старых кадров, поднимаются требования к профессиональной подготовке и личностным качествам управленцев не только номенклатурных должностей;
- в более поздний период направление было взято на стабилизацию номенклатуры, снизилось пополнение кадров высшего звена, а при их формировании ориентировались, главным образом, на трудовой стаж и опыт работы.
Теория и практика сервиса: экономика, социальная сфера, технологии. № 4 (26). 2015.
83
Следует отметить, что ни в партийной, ни в гражданской системе образования не было отдельного направления подготовки специалистов государственного управления, осуществлялась либо подготовка специалистов узкого профиля, либо специфического гуманитарно-идеологизированного, а управленческие кадры формировались с учетом профильного образования в области занимаемой должности и опытом работы в ней.
Проводимые в последние годы реформы в области кадрового управления государственной службы были направлены на устранение противоречий, появившихся еще сразу после распада СССР в период становления нового государственного аппарата. В его основу были положены демократические принципы, тем не менее, многие чиновники действовали согласно правилам и положениям советской номенклатуры, правда, теперь уже в других условиях. Многие причины данных противоречий кроются в том, что на тот момент действовали принцип «кадровой преемственности» и «воспроизведения» [5]: в конце 1993 года 1/3 кадров государственного управления Российской Федерации в 1988 году состояла в номенклатуре СССР, а остальные 2/3 занимали предноменклатурные должности.
Таким образом, новый государственный аппарат составляли кадры без необходимой профессиональной подготовки для работы в новых создавшихся условиях, требовавших решения качественно иных экономических и геополитических задач, так как опыт их работы формировался еще в советское время, а требуемая подготовка и переподготовка не могла пройти за столь короткий промежуток времени. Стратегия переподготовки и повышения квалификации государственных служащих была основана на таких нормативно-правовых актах как Закон Российской Федерации «Об образовании» (№ 3266-1 от 10.07.1992 г.), Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (№ 119-ФЗ от 31.07.1995 г.), Федеральный закон «О реестре государственных должностей федеральных государственных служащих» (от 11 января 1995 года) и др.
Основной курс кадровой политики был взят на формирование и развитие государственной службы Российской Федерации, на организацию профессиональной подготовки новых управленческих кадров и переподготовку кадров бывшей советской номенклатуры с помощью социальных технологий в соответствии с тенденциями нового времени, разработку образовательных программ по направлению «Государственное и муниципальное управление», открытие новых учебных заведений, направленных непосредственно на подготовку кадров государственного и муниципального управления.
Результаты государственной политики по реализации стратегии развития государственной службы видны уже сейчас: органы государственного управления стали более открыты обществу, постепенно они переходят от простого выполнения функций, характерного для советского времени, к самостоятельной постановке задач и поиску их продуктивного решения, повышается эффективность работы органов государственного управления и т.д. Современные основы государственной службы как механизма государственного управления, а также направления профессиональной подготовки и формирования государственных управленческих кадров, безусловно, принципиально отличаются от существовавшей в Советском Союзе административной системы управления, где, по сути, отсутствовало такое направление подготовки кадров как «управление», а будущих управленцев обучали по другим программам подготовки специалистов технического и гуманитарного профиля.
Отрицательным опытом кадровой политики советского периода, который хотелось бы отдельно выделить, стала «стабилизация» кадров государственного управления, когда отсутствует приток молодых и динамичных сил и начинаются процессы старения и ослабевания. Главным и наиболее сильным моментом можно назвать присутствие мощного духовно-идеологического стержня основ государственной власти, который всегда играл решающую роль в становлении и укреплении российской государственности. Необходимо помнить, что его ослабление или утрата всегда приводили к разрушению государства.
84
Обучение, воспитание и организация образовательной деятельности
ЛИТЕРАТУРА
1. Всесоюзное совещание руководителей РКИ и представителей КК РКП(б) 3-4 февраля 1924 г. М., 1924.
2. Ершова Н.С. Трансформация правящей элиты России в условиях социального перелома // Тр. меж-дунар. симп. «Куда идет Россия? Альтернативы общественного развития». М.: Интерпракс, 1994.
3. Иванцов И.Г. Система партийного образования в СССР в 1930-е годы (на примере Северного Кавказа) // Вестник Адыгейского государственного университета. 2011. № 4. С. 136-142.
4. Кузнецова П.Ю. Формирование карового состава государственной службы: исторический опыт // Вестник ПНИПУ: Культура. История. Философия. Право. 2011. № 4 (32). С. 116-121.
5. Поликарпова Т.В. Партийное руководство подготовкой и воспитанием кадров специалистов среднего звена в 1971-1980 гг. (на материалах Нечерноземной зоны РСФСР): автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1984.
