CC BY
5КРИМИНАЛИСТЪ. 2023. № 1 (42). С. 106-111 • CRIMINALIST. 2023;1(42):106-111
Научная статья УДК 343.13
ОБЖАЛОВАНИЕ ПРОКУРОРУ ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) И РЕШЕНИЙ ОРГАНОВ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ: АСПЕКТЫ ВЕДОМСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ЖАЛОБ РУКОВОДИТЕЛЕМ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА
Елизавета Алексеевна КУЗЬМИНА
Северо-Западная транспортная прокуратура, Санкт-Петербург, Россия, dgokonde@yandex.ru
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы обжалования прокурору действий (бездействия) и решений органов предварительного расследования в аспекте ведомственного контроля при рассмотрении жалоб, осуществляемого руководителем следственного органа. Проведен анализ научных точек зрения и правоприменительной практики по данным вопросам с последующими предложениями по внесению изменений в федеральное законодательство и изданию внутриведомственных нормативных актов.
Ключевые слова: уголовный процесс, обжалование, следователь, прокурор, ведомственный контроль
Для цитирования: Кузьмина Е. А. Обжалование прокурору действий (бездействия) и решений органов предварительного следствия: аспекты ведомственного контроля при рассмотрении жалоб руководителем следственного органа // Криминалистъ. 2023. № 1 (42). С. 106 — 111.
Original article
APPEAL TO THE PROCURATOR AGAINST THE ACTIONS (INACTIONS) AND DECISIONS OF THE PRELIMINARY INVESTIGATION AUTHORITIES: ASPECTS OF THE DEPARTMENTAL CONTROL IN DEALING WITH COMPLAINTS BY THE HEAD OF INVESTIGATING BODY
Elizaveta A. KUZMINA
North-West Transport Prosecutor's Office, St. Petersburg, Russia, dgokonde@yandex.ru
Abstract. The article deals with issues of appealing to the procurator of actions (inaction) and decisions of preliminary investigation bodies in the aspect of departmental control when considering complaints by the head of the investigative body. The analysis has been carried out of scientific points of view and law enforcement practice on these issues, followed by a proposal to amend federal legislation and to issue in-tra-departmental regulations.
Keywords: criminal procedure, appeal, investigator, procurator, departmental control
For citation: Kuzmina E. Appeal to the procurator against the actions (inactions) and decisions of the preliminary investigation authorities: aspects of the departmental control in dealing with complaints by the head of investigating body // Criminalist. 2023; 1(42):106-111. (In Russ.).
Воплощенное в направленной жалобе конституционное право участника уголовного судопроизводства либо иного лица
© Кузьмина Е. А., 2023
запускает законодательно закрепленный процесс по принятию к рассмотрению и непосредственному разрешению обращения. В каком порядке будет проходить рассмотрение обращения, зависит от правоохрани-
тельного органа, в который была направлена жалоба, а именно каким субъектом она будет рассмотрена.
Уголовно-процессуальный закон Российской Федерации наделил полномочиями по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) и решения органов предварительного расследования руководителя следственного органа, прокурора и суд.
Количество разрешенных прокурорами жалоб увеличилось в 2021 году по сравнению с 2020 годом на 12 % и составило 2 162 тыс. (в 2020 году — 1 931 тыс.). Такая динамика отмечена во всех федеральных округах Российской Федерации.
По результатам рассмотрения обращений прокурорами защищены права более 420,5 тыс. заявителей (в 2020 году — 313,2 тыс.), выявлено 598 тыс. нарушений законов (в том числе военными прокурорами — 15,6 тыс.), для устранения которых внесено 438 тыс. актов прокурорского реагирования.
Об улучшении качества работы по рассмотрению обращений свидетельствует снижение количества повторных жалоб (с 34,4 тыс. до 24,4 тыс.) и удельного веса таких обращений до 0,7 % (1 %).
В каждом третьем обращении за 2021 год содержались доводы о нарушениях закона при рассмотрении сообщений о преступлениях и расследовании уголовных дел. Более половины таких жалоб рассмотрены в соответствии с нормами уголовно-процессуального законодательства.
Прокурорами приняты действенные меры по исполнению решения коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28 апреля 2021 года «О практике рассмотрения и разрешения обращений граждан, их приема в органах прокуратуры Российской Федерации» в части искоренения практики отмены незаконных процессуальных решений по сообщениям о преступлениях датой, предшествующей поступлению жалобы, и отказа в ее удовлетворении по формальным основаниям.
По вопросам следствия и дознания в 2021 году разрешено 235,9 тыс. жалоб, из них удовлетворено 26,7 тыс. Больше половины
жалоб обусловлено недовольством граждан работой органов следствия и дознания МВД России1.
Вместе с тем продолжает развитие негативная тенденция некачественного разрешения обращений руководителями следственных органов, что порождает последующее пропорциональное увеличение количества обжалований их ответов прокурору.
Руководитель следственного органа обладает властно-распорядительными полномочиями по предупреждению нарушений закона и ошибок в деятельности следователей, широким арсеналом мер по их пресечению и устранению последствий. Некоторые исследователи отмечают, что он наделен значительными полномочиями и является «полновластным „хозяином" предварительного следствия» [1, с. 316; 2, с. 4—5].
Например, В. А. Шабунин выделяет следующие полномочия руководителя следственного органа:
управление деятельностью следователей (организация и координация процессуальной деятельности следственного органа, создание условий для наиболее эффективной работы следователей по расследованию преступлений, быстрого и эффективного достижения поставленных целей);
процессуальное руководство как метод обеспечения выполнения принятых решений, необходимых для достижения поставленной цели;
процессуальный контроль (систематическое наблюдение и проверка исполнения следователями требований закона и подзаконных актов с целью выявления и последующего устранения отклонений от требований закона) [2, с. 4—5].
В соответствии с ч. 1 ст. 39 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее — УПК РФ) руководитель следственного органа вправе: проверять материалы доследственной проверки сообщения о преступлении или материалы уголовного дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следовате-
1 Портал правовой статистики. Генеральная прокуратура Российской Федерации. URL: http:// crimestat.ru (дата обращения: 06.05.2022).
ля; отменять по находящимся в производстве подчиненного следственного органа уголовным делам незаконные или необоснованные постановления руководителя, следователя (дознавателя) другого органа предварительного расследования; давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, рассматривать сообщение о преступлении, участвовать в его проверке; утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу; возвращать уголовное дело следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования. Часть вторая данной статьи наделяет его правом возбуждать уголовное дело, принимать к своему производству и производить предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя или руководителя следственной группы, и т. д. Необходимо отметить, что основные полномочия руководителя следственного органа касаются осуществления им процессуального контроля, а некоторые дублируют надзорные полномочия прокурора.
Руководитель следственного органа, так же, как и прокурор, вправе по собственной инициативе либо по результатам рассмотрения жалоб отменить вынесенное следователем постановление об отказе в возбуждении уголовного дела (п. 2 ч. 1 ст. 39, ч. 6 ст. 148, п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), о приостановлении предварительного следствия (п. 2 ч. 1 ст. 39, ч. 1.1 ст. 211, п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), о прекращении уголовного дела или уголовного преследования (п. 2 ч. 1 ст. 39, ч. 1 ст. 214, п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), а также вернуть дело следователю со своими письменными указаниями (п. 11 ч. 1 ст. 39, п. 15 ч. 2 ст. 37, п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ).
В правоприменительной практике допускаются случаи, когда руководитель следственного органа при наличии оснований не отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, чтобы не загружать подчиненных сотрудников. Это же утверждение применимо и к другим процессуальным актам, например к постановлению о приостановлении предварительного
следствия. В такой ситуации руководитель следственного органа осуществляет избирательный контроль, ведомственный интерес преобладает над защитой прав граждан, а значит, в целях обеспечения законности в уголовном процессе должны быть применены средства прокурорского надзора [3, с. 25; 4, с. 57].
При сравнительном анализе полномочий прокурора и руководителя следственного органа ряд исследователей делают вывод о необходимости «сохранить полномочие по разрешению жалобы только за прокурором (руководителя следственного органа исключить), с одновременным четким разделением юрисдикции между судом и прокурором» [5, с. 177], «исключить руководителя следственного органа из числа субъектов рассмотрения жалоб, оставив две контрольно-надзорные системы (судебную и прокурорскую), поскольку переход к нему части надзорных полномочий прокурора в результате реформы предварительного расследования 2007 года не привел к „всестороннему, объективному и полному" следствию, в результате искусственно созданной правовой конструкции количество жалоб, поступающих в прокуратуру и суд, не уменьшилось» [6, с. 24].
Категоричное и безальтернативное исключение руководителя следственного органа из числа субъектов рассмотрения жалоб представляется излишним. Руководитель следственного органа осуществляет непрерывный ведомственный контроль за деятельностью подчиненных следователей, который в первую очередь должен быть сосредоточен на вопросах процессуального руководства следствием, профилактике, недопущении ошибок и нарушений закона [7, с. 33].
Руководитель следственного органа осуществляет ведомственный процессуальный контроль, а прокурор — надзор за законностью предварительного следствия. Представляется необходимым предусмотреть первоначальное обжалование действий (бездействия) и решений следователей руководителю следственного органа, а при несогласии с его ответом — прокурору как над-
зирающему лицу. Исключение составляют вопросы подследственности, а также отказ прокурора в удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве, которые подлежат обжалованию прокурору и вышестоящему прокурору соответственно.
Обратимся к анализу полномочий прокурора при рассмотрении жалоб на действия (бездействие) и решения органов предварительного расследования. Сохранение в полном объеме процессуальных полномочий прокурора по руководству дознанием позволяет ему осуществлять оценку доказательств, правомерности решений дознавателя о привлечении лица в качестве подозреваемого, обвиняемого, применении к нему мер процессуального принуждения, давать дознавателю обязательные для исполнения письменные указания о производстве определенных процессуальных действий, отменять незаконные или необоснованные постановления дознавателя.
Однако при рассмотрении прокурором жалоб на действия (бездействие) и решения следователей и их руководителей имеет место противоположное развитие ситуации.
Например, прокурор, как и руководитель следственного органа, обладая полномочиями по отмене незаконного и необоснованного процессуального решения, вполне результативно может рассмотреть жалобу на постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Однако постановление прокурора об отмене незаконного решения следователя об отказе в возбуждении уголовного дела не является для последнего безусловным основанием для возбуждения уголовного дела.
А. Г. Халиулин констатирует, что «в сфере уголовного судопроизводства, где на основании закона допускается применение наиболее существенных ограничений прав и свобод граждан, прокурорский надзор должен быть реальной, а не декларативной гарантией законности» [8, с. 7].
В этой связи прокуратурой Российской Федерации на постоянной основе проводятся проверки соблюдения в подразделениях Министерства внутренних дел Россий-
ской Федерации и Следственного комитета Российской Федерации требований действующего законодательства при рассмотрении обращений граждан и юридических лиц и ходатайств по уголовным делам.
Так, в подразделениях Следственного комитета Российской Федерации выявлено, что помимо руководителей следственных отделов обращения граждан и юридических лиц рассматривают работники таких подразделений, как отдел криминалистики, контрольно-следственный отдел, отдел по приему граждан и документационному обеспечению, что представляется неверным трактованием процедуры и полномочий по рассмотрению обращений.
Процедура рассмотрения обращений, передачи обращения из одного подразделения в другое в Следственном комитете Российской Федерации не имеет нормативного закрепления. Определение порядка рассмотрения обращения и последующая передача обращения для рассмотрения производятся на основании резолюции руководителя либо заместителя руководителя соответствующего подразделения и положения об отделе.
Принятая в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» Инструкция, утвержденная приказом Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 19 сентября 2007 года № 17 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации», признана недействующей Решением Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2018 года № АКПИ17-1128.
Приказ Следственного комитета Российской Федерации от 21 января 2011 года № 13 (ред. от 14 февраля 2011 года) «О совершенствовании приема граждан в системе Следственного комитета Российской Федерации» регламентирует организацию работы приемной Председателя Следственного комитета Российской Федерации (п. 1), личный прием граждан Председателем Следствен-
ного комитета Российской Федерации и его заместителями, руководителями следственных подразделений и подразделений процессуального контроля центрального аппарата Следственного комитета Российской Федерации, руководителями главных следственных управлений и следственных управлений Следственного комитета Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и приравненных к ним специализированных (в том числе военных) следственных управлений и следственных отделов (п. 2). Указанный Приказ не устанавливает требования к порядку и периодичности приема граждан в межрайонных следственных отделах, следственных отделах и отделениях Следственного комитета Российской Федерации по районам, городам и приравненных к ним, включая специализированные (в том числе военные).
Таким образом, в настоящее время рассмотрение обращений и прием граждан в системе Следственного комитета Российской Федерации регламентированы только Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который не определяет, какие решения могут быть приняты по итогам рассмотрения обращения, а также условия и порядок прекращения переписки с заявителем, порядок регистрации обращений.
С учетом изложенного представляется необходимым принять меры к оперативному изданию внутреннего организационно-распорядительного документа в Следственном комитете Российской Федерации, регламентирующего этапы работы с обращениями и действия должностных лиц при их рассмотрении.
При рассмотрении обращений в подразделениях Следственного комитета Российской Федерации имеют место систематические нарушения требований ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», выражающиеся в рассмотрении обращений в срок 30 дней без
фактического проведения проверки и направлении заявителю немотивированного ответа разъяснительного характера.
Позиция органа расследования при рассмотрении обращений не формируется, выводы, содержащиеся в ответе заявителю, какими-либо документами не подтверждаются. Контрольные производства зачастую состоят из заявления, ответа на него и документов по движению обращения в подразделениях Следственного комитета Российской Федерации.
Прокурорами при проведении проверок выявляются факты ненадлежащего применения норм действующего законодательства, регулирующих процедуру рассмотрения обращений.
Например, обращение, являющееся ходатайством, заявленным в соответствии с требованиями ст. 120 УПК РФ, рассмотрено в порядке, определенном Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», т. е. в нарушение требований уголовно-процессуального закона.
Систематически устанавливаются факты рассмотрения обращений, содержащих доводы о нарушении следователем требований ст. 6.1 УПК РФ либо о совершенном преступлении, в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», что является грубым нарушением прав заявителя и требований ст. 123, 124 УПК РФ.
Обращение заявителя зарегистрировано в книге регистрации сообщений о преступлениях прокуратуры, после чего направлено в подразделение Следственного комитета Российской Федерации для рассмотрения и проведения процессуальной проверки в порядке ст. 144, 145 УПК РФ. В нарушение требований ст. 145 УПК РФ заявителю спустя 1,5 месяца дан ответ без проведения дослед-ственной проверки и вынесения процессуального решения при наличии оснований для ее проведения. Спустя более чем пять месяцев указанное сообщение зарегистриро-
вано в книге регистрации сообщений о преступлениях подразделения Следственного комитета Российской Федерации.
С учетом вышесказанного представляется возможным сделать вывод о существенных недостатках ведомственного контроля за рассмотрением обращений в органах След-
ственного комитета Российской Федерации, что в итоге выражается в нарушении прав граждан и юридических лиц и сохраняет дискуссионность вопроса о наделении руководителя следственного органа полномочиями по рассмотрению обращений в порядке ст. 123 и 124 УПК РФ.
Список источников
1. Уголовный процесс. Проблемные лекции : учеб. для магистров / А. С. Александров, А. С. Бахта, В. П. Гмырко [и др.] ; под ред. В. Т. Томина, И. А. Зинченко. Москва : Юрайт, 2015. 799 с. (Магистр).
2. Шабунин В.А. Руководитель следственного органа: нормативное регулирование и практика осуществления процессуальных функций и полномочий : специальность 12.00.09 «Уголовный процесс» : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Шабунин Владимир Александрович. Саратов. 2013. 42 с.
3. Дьяконова О. Г., Спесивцев П. В. О некоторых полномочиях прокурора при осуществлении им уголовного преследования и надзора за предварительным следствием // Российский следователь. 2011. № 10. С. 22-27.
4. Богословская Е. В. Разумный срок уголовного преследования // Законность. 2015. № 4. С. 55 — 58.
5. Тутикова И. А. Внесудебный порядок рассмотрения жалоб участников уголовно-процессуальных отношений: пути повышения эффективности // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2015. № 3 (33). С. 177—182.
6. Машовец А. О., Тутикова И. А. Процедуры разрешения споров о фактах и рассмотрения жалоб участников досудебного уголовного производства // Российский следователь. 2015. № 19. С. 21—24.
7. Буланова Н. В. Оптимальное соотношение прокурорского надзора и ведомственного контроля как необходимое условие законности предварительного следствия // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2011. № 1. С. 32 — 35.
8. Халиулин А. Г. О роли прокурора в уголовном судопроизводстве // Проблемы применения уголовно-процессуального законодательства : сб. науч. тр. / Акад. Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Москва : АГП РФ, 2009. С. 3 — 8.
Информация об авторе
Е. А. Кузьмина - прокурор отдела по надзору за процессуальной деятельностью органов Следственного комитета Российской Федерации.
Information about the author
E. A. Kuzmina - Prosecutor of the Department for supervision of procedural activities of bodies Investigative Committee of the Russian Federation.
