CC BY
52
Бухгалтер и закон
ОБЖАЛОВАНИЕ АКТОВ ОРГАНА КОНТРОЛЯ ЗА УПЛАТОЙ СТРАХОВЫХ ВЗНОСОВ И ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ЕГО ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
Ю. М. ЛЕРМОНТОВ, советник государственной гражданской службы Российской Федерации
3-го класса
Рассмотрим порядок обжалования актов органа контроля за уплатой страховых взносов и действий (бездействия) его должностных лиц в связи с принятием Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» (далее — Закон № 212-ФЗ).
Статья 53 Закона № 212-ФЗ устанавливает, что каждое лицо имеет право обжаловать решения и иные акты органа контроля за уплатой страховых взносов ненормативного характера (далее — акты органа контроля за уплатой страховых взносов), действия (бездействие) его должностных лиц, если, по мнению этого лица, акты, действия (бездействие) нарушают права этого лица.
По смыслу ст. 46 Конституции РФ и корреспондирующих ей положений ст. 8, 29 Всеобщей декларации прав человека, принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217А (III) от 10.12.1948, п. 2, подп. «а» п. 3 ст. 2, п. 6 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, принят резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16.12.1966, а также ст. 6 Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, подписана странами Совета Европы 04.11.1950, государство обязано обеспечить
полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной.
Согласно Конституции РФ это право не может быть ограничено. Допустимые ограничения конституционных прав в соответствии со ст. 55, ч. 3 Конституции РФ могут быть введены законодателем только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Право на судебную защиту ни в каком случае не может вступить в противоречие с данными целями и, следовательно, не подлежит ограничению. Именно поэтому право на судебную защиту отнесено согласно ст. 56, ч. 3, Конституции РФ к таким правам и свободам, которые не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах.
Порядок обжалования. Согласно ч. 1 ст. 54 Закона № 212-ФЗ акты органа контроля за уплатой страховых взносов, действия (бездействие) его должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящем органе контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу) или в суде
Частью 2 ст. 54 Закона № 212-ФЗ установлено, что подача жалобы в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одно-
временную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд.
Положения ч. 2 ст. 54 Закона № 212-ФЗ сформулированы императивно и не предусматривают исключений, в отличие от аналогичных норм п. 1 ст. 138 Налогового кодекса РФ (НК РФ).
Таким образом, Законом № 212-ФЗ предусмотрен не аналогичный установленному в НК РФ порядок, согласно которому обжалование актов органа контроля за уплатой страховых взносов в суд допускается только после обжалования их в вышестоящем органе контроля за уплатой страховых взносов. В данном случае обязательное досудебное обжалование актов отсутствует.
Так, Федеральный арбитражный суд Уральского округа в постановлении от 04.05.2011 № Ф09-1668/11-С2, установив, что отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за исчислением и уплатой (перечислением) страховых взносов и привлечения к ответственности за нарушение законодательства РФ об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, в том числе порядок обжалования актов органов контроля, Закон № 212-ФЗ не регламентирует, тем не менее применил к рассматриваемым спорным правоотношениям нормы гл. 5 «Контроль за уплатой страховых взносов» и гл. 7 «Обжалование актов органа контроля за уплатой страховых взносов и действий (бездействия) его должностных лиц» Закона № 212-ФЗ, отметив, что в силу ч. 1, 2 статьи Закона № 212-ФЗ акты органа контроля за уплатой страховых взносов, действия (бездействие) его должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящем органе контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу) или в суде, следовательно, подача жалобы в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в постановлении от 18.08.2011 № А56-65872/2010 пришел к выводам, что отмена решения фонда вышестоящим органом (правлением) означает прекращение действия такого решения на будущее, а признание решения незаконным судом влечет признание его недействующим с момента принятия и свидетельствует о незаконности решения с момента его вынесения. Именно поэтому в ст. 54 Закона № 212-ФЗ закреплено право налогоплатель-
щика на одновременное обращение с жалобами в вышестоящий налоговый орган или в суд, что прямо отражено в п. 2 этой статьи. Наличие в законе нормы о возможности подачи в суд жалобы вне зависимости от обращения налогоплательщика в вышестоящий налоговый орган означает обязанность суда рассмотреть спор по существу и, следовательно, дать в своем решении правовую оценку обстоятельств по делу. По смыслу закона эта обязанность сохраняется за судом и в случае отмены оспариваемого ненормативного акта — вышестоящим органом.
Аналогичные выводы содержат постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 25.11.2010 № Ф09-9364/10-С2, Шестого арбитражного апелляционного суда от 22.05.2012 № 06АП-1632/2012, Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2012 № А49-1393/2012.
В силу ч. 3 ст. 54 Закона № 212-ФЗ судебное обжалование актов (в том числе нормативных) органа контроля за уплатой страховых взносов, действий (бездействия) его должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями производится путем подачи заявления в арбитражный суд в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ (АПК РФ).
Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
В соответствии с ч. 3 ст. 191 АПК РФ также установлено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.
На основании ч. 4 ст. 54 Закона № 212-ФЗ судебное обжалование актов (в том числе нормативных) органа контроля за уплатой страховых взносов, действий (бездействия) его должностных лиц физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, производится путем подачи заявления в суд общей юрисдикции.
В соответствии со ст. 245 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ) суд общей юрисдикции рассматривает дела, возникающие из
публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению такого суда.
Таким образом, дела об обжаловании нормативных актов органов контроля за уплатой страховых взносов подлежат рассмотрению в соответствии с гл. 23 «Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов» АПК РФ, дела об обжаловании ненормативных актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц — гл. 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц» АПК РФ.
В главе 22 АПК РФ определены особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
В статье 189 АПК РФ определен следующий порядок рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений:
— дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» АПК РФ, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом (ч. 1 ст. 189 АПК РФ);
— заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подаются в арбитражный суд по общим правилам подсудности, предусмотренным АПК РФ, если в разд. III АПК РФ не установлено иное (ч. 2 ст. 189 АПК РФ);
— обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие) (ч. 3 ст. 189 АПК РФ).
Что касается дел об обжаловании физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, актов органов контроля за уплатой страховых взносов и действий или бездействия их должностных лиц, то они рассматриваются в следующем порядке:
— дела об обжаловании нормативных актов налоговых органов подлежат рассмотрению в соответствии с гл. 24 «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части» ГПК РФ;
— дела об обжаловании ненормативных актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц — гл. 25 «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» ГПК РФ и Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
В главе 23 ГПК РФ содержатся общие положения о порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях определен гл. 30 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Порядок и сроки подачи жалобы в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов или вышестоящему должностному лицу. Согласно ч. 1 ст. 55 Закона № 212-ФЗ жалоба на акт органа контроля за уплатой страховых взносов, действия (бездействие) его должностного лица подается в письменной форме или в форме электронного документа соответственно в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов или вышестоящему должностному лицу этого органа. При подаче жалобы в форме электронного документа могут использоваться информационно-телекоммуникационные сети, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, включая единый портал государственных и муниципальных услуг. При приложении к жалобе подтверждающих документов данные документы также могут быть оформлены в форме электронных документов. При подаче жалобы в форме электронного документа обеспечивается представление заявителю электронного документа, подтверждающего прием жалобы к рассмотрению.
Закон № 212-ФЗ не предусматривает возможности подачи жалобы на акт органа контроля за уплатой страховых взносов в орган контроля за уплатой страховых взносов, который принял этот акт.
Таким образом, в соответствии с Законом № 212-ФЗ подача жалобы на акт органа контроля за уплатой страховых взносов в орган контроля за
уплатой страховых взносов, который принял этот акт (с тем, чтобы данный орган передал эту жалобу в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов), не допускается.
Частью 2 ст. 55 Закона № 212-ФЗ установлено, что жалоба в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу) подается, если иное не предусмотрено Законом 212-ФЗ, в течение 3 мес. со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. К жалобе могут быть приложены обосновывающие ее документы.
На основании ч. 3 ст. 55 Закона № 212-ФЗ в случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению лица, подающего жалобу, может быть восстановлен соответственно вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов или вышестоящим должностным лицом органа контроля за уплатой страховых взносов.
В соответствии с ч. 4 ст. 55 Закона № 212-ФЗ лицо, подавшее жалобу в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу), до принятия решения по этой жалобе может ее отозвать на основании письменного заявления или заявления в форме электронного документа.
При этом Закон № 212-ФЗ не предъявляет каких-либо требований к содержанию жалобы.
В связи с этим считаем правомерным использование перечня сведений, которые рекомендуется отразить в жалобе (апелляционной жалобе), подаваемой в налоговый орган. Так, в соответствии с информацией ФНС России от 09.02.2011 «О содержании жалобы, подаваемой в налоговый орган» в жалобе (апелляционной жалобе) необходимо указать:
1) наименование налогового органа, в который подается жалоба (апелляционная жалоба), или должность, фамилия, имя и отчество должностного лица, которому направляется жалоба;
2) персональные данные заявителя: фамилия, имя и отчество (полностью), почтовый индекс и адрес места жительства, адрес электронной почты и номер телефона (при наличии);
3) идентификационный номер налогоплательщика (ИНН). Физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, вправе не указывать ИНН, указывая при этом свои персональные данные, предусмотренные п. 1 ст. 84 НК РФ:
— фамилию, имя и отчество;
— дату и место рождения;
— пол;
— адрес места жительства;
— данные паспорта или иного документа, удостоверяющего личность;
— данные о гражданстве;
4) наименование налогового органа, решение которого обжалуется, или фамилия, имя и отчество должностного лица, действия (бездействие) которого обжалуются;
5) требования заявителя со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты;
6) обстоятельства, на которых основаны доводы налогоплательщика, и подтверждающие эти обстоятельства доказательства;
7) суммы оспариваемых требований в разрезе (налога, вычета, в котором отказано, пени, штрафа);
8) расчет оспариваемой денежной суммы;
9) перечень прилагаемых документов.
В жалобе (апелляционной жалобе) должны быть указаны и иные сведения, если они необходимы для правильного и своевременного рассмотрения дела, могут содержаться ходатайства, в том числе ходатайство о применении обстоятельств, смягчающих или исключающих ответственность.
Кроме того, Закон № 212-ФЗ не определяет последствия отзыва жалобы для подавшего ее лица.
Законом № 212-ФЗ не установлена возможность повторной подачи жалобы в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов.
Рассмотрение жалобы вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящим должностным лицом). Частью 1 ст. 56 Закона № 212-ФЗ установлено, что жалоба рассматривается вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящим должностным лицом).
Исходя из ч. 2 ст. 56 Закона № 212-ФЗ, по итогам рассмотрения жалобы на акт органа контроля за уплатой страховых взносов вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящее должностное лицо) вправе:
1) оставить жалобу без удовлетворения;
2) отменить акт органа контроля за уплатой страховых взносов;
3) отменить решение органа контроля за уплатой страховых взносов и прекратить производство по делу о правонарушении;
4) изменить решение органа контроля за уплатой страховых взносов или вынести новое решение по существу.
Как видно из положений ч. 2 ст. 56 Закона № 212-ФЗ, этот законодательный документ не предоставляет права вышестоящему органу контроля за уплатой страховых взносов в рамках рассмотрения им жалобы плательщика страховых взносов на акт органа контроля за уплатой страховых взносов, не вынося нового решения, направить материалы дела на повторное рассмотрение в нижестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов с поручением нижестоящему органу принять новое решение. В подобной ситуации вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов должен выполнить одно из действий, указанных в ч. 2 ст. 56 Закона № 212-ФЗ.
Так, Восьмой арбитражный апелляционный суд в постановлении от 08.09.2011 № А70-3802/2011, отметив, что в случае несогласия с вынесенным решением страхователь в соответствии со ст. 55 Закона № 212-ФЗ вправе обжаловать вынесенный органом Пенсионного фонда РФ акт в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу) или в суд, пришел к выводу, что право отмены решения Пенсионного фонда РФ относится к компетенции вышестоящего органа контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу), а также суду. Орган Пенсионного фонда РФ не вправе назначить повторное рассмотрение материалов проверки по одному и тому же факту правонарушения.
Федеральный арбитражный суд Московского округа в постановлении от 21.06.2012 № А40-110669/11-75-446, поддержав выводы судов нижестоящих инстанций, указывает, что Закон № 212-ФЗ не предоставляет права вышестоящему органу контроля за уплатой страховых взносов в рамках рассмотрения им жалобы плательщика страховых взносов на акт органа контроля за уплатой страховых взносов, не вынося нового решения, направить материалы дела на повторное рассмотрение в нижестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов с поручением нижестоящему органу принять новое решение, а также не предусматривает права органа контроля за уплатой страховых взносов по результатам рассмотрения вышестоящим органом жалобы плательщика страховых взносов проводить новую камеральную проверку и выносить новое решение о повторном привлечении плательщика страховых взносов к ответственности.
Суд этого же округа в постановлении от 20.04.2012 № А40-110667/11-99-475, установив, что заявитель (организация) обжаловал решение о
привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 46 Закона № 212-ФЗ за непредставление в установленный срок расчета по начисленным и уплаченным страховым взносам с назначением наказания в виде штрафа в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов, который решением изменил решение фонда, указав, что расчет штрафа следует производить исходя из сумм ежемесячных обязательных платежей, начисленных за последние 3 мес. отчетного (расчетного) периода, пришел к выводу о том, что решение вышестоящего органа вынесено по существу правонарушения и является решением о привлечении к ответственности. В связи с этим вынесение нижестоящим органом контроля обжалуемого решения является повторным привлечением к ответственности.
Данный вывод не противоречит ч. 2 ст. 56 Закона № 212-ФЗ, предусматривающей право вышестоящего органа контроля при изменении решения вынести новое решение по существу без направления решения в нижестоящий орган для повторного рассмотрения, а также буквальному содержанию решения вышестоящего органа, в котором указано на изменение решения и необходимость пересчитать штраф. Указание на направление решения на новое рассмотрение в нижестоящий орган в нем отсутствует.
Предусмотренное п. 2 ч. 2 ст. 56 Закона № 212-ФЗ право вышестоящего органа контроля за уплатой страховых взносов отменить акт органа контроля за уплатой страховых взносов означает право отменить указанный акт в полном объеме, поскольку Законом № 212-ФЗ не предусмотрено возможности отмены акта в какой-либо части.
Следует отметить, что в случае необходимости отмены акта органа контроля за уплатой страховых взносов в какой-либо части вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов может воспользоваться п. 4 ч. 2 ст. 56 Закона № 212-ФЗ и изменить решение органа контроля за уплатой страховых взносов путем отмены его в необходимой части.
Из анализа приведенных норм Закона № 212-ФЗ следует, что право изменять или отменять акт органа контроля за уплатой страховых взносов предоставлено вышестоящему органу контроля за уплатой страховых взносов (в порядке, предусмотренном Законом № 212-ФЗ) и суду (в порядке, предусмотренном АПК РФ и ГПК РФ в зависимости от подведомственности).
Нормами Закона № 212-ФЗ не предусмотрено, что орган контроля за уплатой страховых взносов
вправе самостоятельно изменять или отменять принятый им акт.
Таким образом, орган контроля за уплатой страховых взносов самостоятельно изменить или отметить принятый им акт в соответствии с Законом № 212-ФЗ не вправе.
Частью 3 ст. 212-ФЗ установлено, что решение вышестоящего органа контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящего должностного лица) в отношении жалобы принимается в течение одного месяца со дня ее получения. Указанный срок может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов для получения документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы, у нижестоящих органов контроля за уплатой страховых взносов, но не более чем на 15 дней.
Положения Закона № 212-ФЗ не содержат оснований, по которым срок для принятия решения вышестоящего органа контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящего должностного лица) в отношении жалобы, может быть приостановлен.
Таким образом, в соответствии с Законом № 212-ФЗ срок рассмотрения вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов жалобы на акт органа контроля за уплатой страховых взносов не может быть приостановлен.
На основании ч. 4 ст. 56 Закона № 212-ФЗ о принятом решении в течение 3 дней со дня его принятия сообщается в письменной форме лицу, подавшему жалобу.
В силу ч. 5 ст. 56 Закона № 212-ФЗ, в случае если жалоба была подана в форме электронного документа, решение в отношении жалобы также готовится в форме электронного документа и направляется лицу, подавшему жалобу, с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, включая единый портал государственных и муниципальных услуг, способом, обеспечивающим подтверждение получения решения.
Список литературы
1. Арбитражный процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 24.07.2002 № 95-ФЗ.
2. Гражданский процессуальный кодекс РФ: Федеральный закон от 14.11.2002 № 138-ФЗ.
3. Кодекс РФ об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ.
4. Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
5. О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования: Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ.
6. Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан: Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1.
