CC BY
18
Экспертное мнение
Обязательство «Группы двадцати» по созданию новых качественных рабочих мест: упущенные возможности и рекомендации на будущее1
С. Поласки
Поласки Сандра — бывший заместитель генерального директора Международной организации труда (МОТ) по вопросам политики и шерпа МОТ в «Группе двадцати»; 2 Rue de Poissy, Paris 75005 France; E-mail: [email protected]
«Группа двадцати» на уровне лидеров была создана в разгар финансового кризиса 2008 г. и быстро достигла консенсуса в отношении скоординированных усилий по стимулированию экономики. Хотя эти срочные меры способствовали стабилизации мировой экономики, кризисные негативные последствия для занятости продолжали нарастать в течение 2009 г. Лидеры «двадцатки» обратили внимание на вопросы рынка труда, в результате чего в 2010 г. министры труда и занятости стран-членов собрались на свою первую встречу, продолжив эту практику в дальнейшем. Однако с саммита 2010 г. в Торонто члены «двадцатки» и ряд других стран ошибочно отказались от стимулирующего подхода к экономической политике, что привело к снижению темпов восстановления экономики, росту безработицы и стагнации заработных плат. Министры труда выступили за более активную политику на рынке труда, но столкнулись с несогласием со стороны министров финансов. Лидеры «двадцатки» принимали все более решительные заявления по проблемам заработной платы, неравенства и социальной сферы, но большинство стран-членов не предпринимали соответствующих мер. Когда в 2016 г. начала проявляться негативная политическая реакция на глобализацию, «Группа двадцати» стала восприниматься многими как форум далекой от простых граждан элиты, которая не смогла устранить проблемы и снизить градус тревоги в отношении экономической ситуации со стороны значительного количества домохозяйств в странах-членах. «Группе двадцати» следует скорректировать свой курс в этой области на основе скоординированной реализации политики, направленной на увеличение занятости и доходов и перелом тенденции растущего неравенства. В данной статье предлагаются два практических примера такой политики. Один из них — скоординированное повышение минимальной заработной платы во всех странах «двадцатки», оказание прямой поддержки работникам с низкими зарплатами, возобновление общего роста заработной платы и увеличение спроса в экономике. Если данный подход будет реализован всеми членами «Группы двадцати», это станет серьезным стимулом для увеличения глобального спроса, который все еще остается на низком уровне, и поможет избегать конкуренции между ними.
Вторая идея — согласовать скоординированное увеличение финансирования программ, направленных на содействие тем, кто понес потери в результате глобализации. Они часто сталкиваются с очень серьезными экономическими последствиями, и лишь немногие из стран «двадцатки» адекватно компенсируют соответствующие потери. Хорошо освещаемые скоординированные усилия, в том числе в рамках указанных направлений политики, могли бы продемонстрировать соответствие «Группы двадцати» интересам тех групп граждан, которые практически не получили выгод в результате ее деятельности к настоящему времени.
1 Статья поступила в редакцию в ноябре 2017 г.
Перевод выполнен А.В. Шелеповым, научным сотрудником Центра исследований международных институтов Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.
Ключевые слова: «Группа двадцати»; координация политики на международном уровне; экономические последствия глобализации; заработная плата; доходы; международная политэкономия
Для цитирования: Поласки С. (2018) Обязательство «Группы двадцати» по созданию новых качественных рабочих мест: упущенные возможности и рекомендации на будущее // Вестник международных организаций. 2018. Т. 13. № 2. С. 201-213 (на русском и английском языках). Б01: 10.17323/1996-78452018-02-09.
Введение
Создание «Группы двадцати» на уровне лидеров в 2008 г. изначально воспринималось как амбициозный проект, потенциально способный изменить подходы к глобальному экономическому регулированию. «Двадцатка» поставила перед собой задачу решения проблем, связанных с глобальным финансовым кризисом, посредством координации экономической политики в крупнейших странах мира, тем самым сменив эксклюзивную модель, существовавшую в рамках «Группы семи», на более представительный механизм координации, который впервые включил развивающиеся страны из всех регионов мира. Основываясь на первоначальных успехах в борьбе с кризисом, лидеры «двадцатки» впоследствии провозгласили ее основным форумом для международного экономического сотрудничества.
Однако, как отмечено в многочисленных исследованиях, дальнейшие результаты работы «двадцатки» вызывают разочарование. Ее действия не привели к восстановлению темпов глобального экономического роста до докризисного уровня, а постоянно повторяемые обещания лидеров предпринять шаги, направленные на создание новых более качественных рабочих мест для населения государств-членов, не были выполнены.
Ситуация развивалась таким образом, несмотря на неоднократные обсуждения макроэкономической политики и политики в области занятости на саммитах «двадцатки» и на встречах министров, в ходе которых были приняты обязательства по устранению неравенства и отчуждения от рынка труда. В настоящее время «Группа двадцати» находится в центре волны критики в отношении глобализации, которая в значительной степени основывается на недовольстве граждан стагнацией доходов и увеличением неравенства во многих государствах-членах2. В данной статье рассматривается история соответствующих обязательств «двадцатки» и проблем, связанных с их исполнением, а также предлагаются рекомендации в отношении дальнейших действий.
Вопросы занятости в повестке «Группы двадцати» и институционализация соответствующей деятельности
«Группа двадцати» была создана в 1999 г. в качестве форума министров финансов для координации мер по борьбе с последствиями Азиатского финансового кризиса. «Двад-
2 Эти тенденции для ряда стран «двадцатки» проанализированы как в популярной, так и в академической литературе. Например, в недавней статье Джеффри Фридена [Frieden, 2018] из Гарвардского университета " The politics of the globalization backlash: Sources and implications" основное внимание уделяется США. Статья была подготовлена для презентации на ежегодном заседании Американской экономической ассоциации в рамках панельной дискуссии "Making Globalization Inclusive" 6 января 2018 г.
цатка» согласилась, что с кризисом можно было справиться более эффективно, если бы осуществлялась координация макроэкономической политики. Одновременно пришло осознание, что «Группа семи» не могла справиться с этой задачей, поскольку в нее не входили затронутые кризисом страны и она ориентировалась в основном на западные экономики. Восемь лет спустя, в 2007-2008 гг., когда разразился глобальный финансовый кризис, конфигурация «двадцатки» снова стала рассматриваться как полезный формат, включающий как развитые, так и развивающиеся страны, имеющие значительные доли в глобальной экономике. «Двадцатка» была призвана служить механизмом координации на уровне лидеров, подготовительная работа в рамках которого проводилась на уровне министров финансов.
На первой встрече лидеров «двадцатки», которая прошла в Вашингтоне в ноябре 2008 г., обсуждение и итоговые решения были практически полностью сфокусированы на финансовых аспектах кризиса. Однако к началу 2009 г. влияние кризиса на реальную экономику государств-членов резко усилилось, а во многих странах «двадцатки» быстро росла безработица. Безработица — особенно в случае заметного и резкого увеличения — в любой стране всегда становится острым внутриполитическим вопросом, поэтому на соответствующие проблемы обратили внимание лидеры «Группы двадцати».
На следующем саммите в Лондоне в апреле 2009 г. лидеры вышли за рамки финансовой проблематики, затронув вопросы общего экономического спада и роста безработицы. Они договорились о беспрецедентных скоординированных мерах фискального стимулирования. Начиная с лондонского коммюнике все декларации лидеров неизменно содержат прямые упоминания вопросов занятости. На саммите в Питтсбурге в сентябре 2009 г. президент США Б. Обама объявил, что министр труда США пригласит своих коллег на первую встречу министров труда и занятости «двадцатки», которая состоится в начале 2010 г. с целью обсуждения подходов к созданию новых рабочих мест.
Указанная министерская встреча состоялась в апреле 2010 г., ознаменовав начало предметного обсуждения и выработки рекомендаций «Группы двадцати» по трудовым и социальным вопросам. Также с этой встречи начался процесс постепенной институ-ционализации трека «двадцатки» по вопросам занятости. Встречи министров труда и занятости «Группы двадцати» с 2010 г. проводятся ежегодно. По их итогам принимаются декларации, которые выглядят полными решимости, поскольку содержат конкретные призывы к действиям, которые, в случае осуществления, могли бы действительно улучшить ситуацию на рынках труда3. В 2014 г. была создана официальная Рабочая группа «двадцатки» по вопросам занятости.
Следует отметить, что, несмотря на очень разный характер экономики и политической сферы государств — членов «двадцатки», профильные министры согласились с необходимостью создания рабочей группы по многочисленным вопросам труда и занятости. Министры сталкиваются с трудной задачей разработки мер в сферах стимулирования создания рабочих мест, борьбы с безработицей, заработных плат и социальной защиты, а также несут ответственность за достижение соответствующих целей. В результате их обсуждения решения и декларации обычно конкретны, амбициозны и нацелены на удовлетворение спроса на более качественную занятость, рост доходов домашних хозяйств и обеспечение экономической безопасности. Кроме того, министры в целом открыты для обмена опытом в отношении соответствующей политики и практики.
3 Широкий спектр документов «двадцатки», связанных с вопросами занятости, доступен по ссылке: http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/multilateral-system/g20/leaders-summits/ 1а^--еп/Мех.Ш;т (дата обращения: 25.07.2018).
Напротив, между министрами труда и министрами финансов часто встречаются разногласия, в том числе по важнейшему вопросу координации политики в сфере занятости, макроэкономической и социальной политики. Следует также отметить, что проблема отсутствия согласованности в отношении проводимой политики между двумя треками часто обостряется вследствие расхождения взглядов и влияния приглашенных международных организаций, например Международного валютного фонда (МВФ) и Международной организации труда (МОТ).
В 2013 г. Россия сделала решительный шаг, проведя первую совместную встречу министров финансов и министров труда и занятости, направленную на обеспечение большей согласованности проводимой экономической политики [G20 Labour and Employment and Finance Ministers' Meeting, 2013]. Однако на практике влияние позиций министров труда на итоговые решения министров финансов оказалось незначительным.
Сущность диалога «двадцатки» и рекомендации по вопросам занятости и социальной политики
Что касается сути диалога по вопросам занятости, важно провести его анализ в рамках общей политической динамики «Группы двадцати». Диалог по всем направлениям политики, в том числе по вопросам занятости, курируется шерпами. Относительная схожесть позиций министерств труда и занятости не всегда разделяется шерпами, которые обычно представляют интересы стратегического крыла экономических блоков правительств «двадцатки» или министерств финансов и казначейств. В то же время шерпы представляют лидеров стран, которым приходится заниматься политически чувствительной темой занятости и доходов. На уровне шерп часто возникают противоречия между теми, кто — искренне или цинично — хочет видеть в коммюнике лидеров решительные заявления по проблемам рабочих мест, доходов и неравенства, и теми, кто хочет оставить эти вопросы за рамками документов, поскольку внутри страны соответствующие заявления могут восприниматься как слишком радикальные или, напротив, слишком мягкие по отношению к политике правительства.
Конкретные темы диалога с 2010 г. менялись. Первоначально основное внимание уделялось политике в отношении безработицы в целом и безработицы среди молодежи [G20 Labor and Employment Ministers' Meeting, 2010]. Постепенно диалог расширился, включив вопросы создания качественных рабочих мест и заработной платы, а также тесно связанные с ними темы неравенства и снижения доли зарплаты в суммарных доходах населения почти во всех странах «двадцатки» [G20 Labour and Employment Ministers' Meeting, 2013]. Эти изменения были обусловлены интересами и политическими предпочтениями правительств, председательствующих в «Группе двадцати» стран, а также усилиями разовых коалиций государств-членов, влиянием международных организаций и растущим беспокойством общественности во многих странах «двадцатки» относительно стагнации уровня жизни, отсутствия гарантий занятости и растущего неравенства4.
Правительство страны-председателя играет значительную роль в определении повестки дня и привлечении внимания к тем или иным темам, а также в составлении
4 Полезное резюме по этим проблемам и соответствующие выдержки из большого числа академических и иных исследований содержатся в докладе "Incomeine quality and labour income share in G20 countries: Trends, Impacts and Causes" [ILO, IMF, OECD, World Bank, 2015].
итоговых документов. Приоритеты принимающей саммит «двадцатки» страны отражают ее внутреннюю политическую идеологию, текущие вызовы и оценку ею потенциальных достижений на мировой арене в рамках представившейся возможности. Важно отметить, что позиция страны частично определяется различиями в позициях и результатами диалога между ее министерствами, ответственными за политику в сфере финансов, труда и по другим направлениям. Остальные государства-члены также могут приложить усилия по формированию повестки дня на основе собственных ключевых приоритетов и, подобно стране-председателю, работать над созданием специальных разовых коалиций для достижения своих целей.
Обсуждаемые в рамках «двадцатки» вопросы занятости в широком смысле можно разделить на так называемые меры активной и пассивной политики на рынке труда. Активная политика включает меры по повышению квалификации безработных и содействию им в поиске работы, а пассивные меры обеспечивают поддержание уровня доходов за счет выплаты пособий по безработице и использования других подобных инструментов. Можно сделать вывод, что акцент на активных мерах хорошо согласуется с неоклассическими экономическими взглядами, в центре которых — предложение, а пассивные меры соответствуют кейнсианской позиции, согласно которой совокупный спрос в равной степени или даже более важен с точки зрения влияния на ситуацию на рынке труда.
Этот диалог развивался на фоне зародившегося в рамках «двадцатки» в 2010 г. ложного представления о восстановлении спроса, которое подкреплялось прогнозами МВФ и ОЭСР, предсказывавших довольно быстрое возвращение к экономическому росту [G20 Toronto Summit Declaration, 2010]. Меры стимулирования спроса, которые были основой восстановления экономики до этого момента, были преждевременно свернуты, а взамен в качестве необходимого следующего шага была предложена бюджетная консолидация. Эта консолидация ограничила спрос со стороны государственного сектора и усугубила проблему недостаточного потребительского и инвестиционного спроса. Особое внимание было также уделено структурным реформам для обеспечения роста путем стимулирования предложения. В контексте рынка труда структурные реформы, поддерживаемые некоторыми странами (а также МВФ и ОЭСР), включали его дерегулирование, ослабление гарантий занятости, снижение пособий по безработице и введение ограничений на другие программы поддержки доходов с целью увеличения предложения рабочей силы. Однако правительства нескольких стран (и МОТ) продолжали настаивать на том, что проблемой на рынках труда являлся низкий спрос, а не недостаточное предложение. В результате отсутствовал консенсус относительно того, как решать сохраняющиеся проблемы в сфере занятости и доходов, и эта неопределенность отражалась в итоговых заявлениях лидеров.
Рабочая группа по вопросам занятости и входящие в ее состав подгруппы также рассматривали вопросы устойчивости систем социальной защиты, производительности, технологий и демографических изменений5. Они изучили накопленный в этих областях опыт и тематическую аналитику для выработки рекомендаций, многие из которых впоследствии были одобрены министрами и отражены в заявлениях лидеров.
5 Как отмечено выше, большинство документов «двадцатки» по вопросам занятости доступно по ссылке: http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/multilateral-system/g20/leaders-summits/1ang--en/index.htm (дата обращения: 25.07.2018).
Наиболее прогрессивные и амбициозные документы в части вопросов труда и социальной сферы как на уровне профильных министров, так и на уровне лидеров «двадцатки» были приняты в период председательства Турции в 2015 г. [G20 Leaders' Communiqué, 2015]. В них уделялось большое внимание необходимости улучшения качества рабочих мест, устранения неравенства, повышения заработной платы и укрепления систем социальной защиты. Эти проблемы оказались чувствительными для Турции из-за ее внутренней специфики, и Аргентина воспользовалась этим, успешно продвинув идею создания в рамках Рабочей группы по занятости подгруппы, которая была призвана активно работать над проблемами неравенства и снижения доли трудовых доходов в большинстве стран «двадцатки».
В тексте коммюнике лидеров 2015 г. говорится:
«6. Мы обязуемся сделать так, чтобы инклюзивный экономический рост создавал рабочие места и приносил пользу всем членам нашего общества. Растущее неравенство во многих странах может создавать риски для социального согласия и благосостояния наших граждан, и также может оказать негативное экономическое воздействие и затруднить выполнение нашей задачи увеличить рост. На снижение неравенства положительно повлияет комплексный и сбалансированный пакет мер в экономической, финансовой, трудовой, образовательной и социальной сферах. Мы одобряем Декларацию министров труда и занятости "Группы двадцати" [G20 Labour and Employment Ministerial Declaration, 2015] и приложим усилия для реализации приоритетов по повышению инклюзивности рынков труда, как это предусмотрено приоритетами "Группы двадцати" по вопросам доли трудовых доходов и неравенства [G20 Labour and Employment Ministerial Declaration, 2015, Annex 1]. Мы просим наших министров финансов, министров труда и занятости уточнить наши стратегии роста и планы по занятости для усиления мер по борьбе с неравенством и поддержке инклюзивного экономического роста. Признавая необходимость социального диалога для продвижения к нашим целям, мы приветствуем совместное заявление "Бизнес-двадцатки" (Business 20) и "Профсоюзной двадцатки" (Labour 20) по вопросам рабочих мест, экономического роста и достойного труда» [G20 Leaders' Communiqué, 2015].
Председательства Китая и Германии сохранили в повестке некоторые элементы этих обязательств в более слабой форме и не выдвинули никаких новых инициатив в области занятости, неравенства и социальных вопросов в странах «Группы двадцати».
«Группа двадцати» и инклюзивная глобализация -упущенная возможность
Как и во многих других сферах, в отношении вопросов рынка труда и социальных вопросов существуют значительные расхождения между обязательствами лидеров и министров «двадцатки» и их фактической реализацией. Согласованные заявления, отражающие консенсус и компромиссы, достигнутые шерпами в отношении вопросов, стоящих на повестке, могут как изменить поведение государств — членов «двадцатки», так и не оказать никакого влияния. Чаще всего они не меняют политику или практику, а вместо этого используются селективно для поддержки уже одобренных позиций. Даже в тех случаях, когда согласуются четкие количественные цели, например, по увеличению уровня участия женщин в рабочей силе, подход правительств стран-членов, как правило, заключается в том, чтобы использовать уже реализуемую политику в качестве инструмента выполнения обязательств, а не разрабатывать принципиально новые или дополнительные меры.
Тем не менее разнообразные заявления министров труда и лидеров по проблемам занятости и социальным вопросам позволили изменить общую политическую пози-
цию «Группы двадцати» в направлении признания увеличения неравенства, стагнации заработной платы и других источников отсутствия гарантий занятости и экономической незащищенности среднего класса в странах с высоким доходом и сохранения проблем неформальной занятости, неравенства и бедности в большинстве развивающихся стран «двадцатки».
Учитывая развитие диалога и явное признание указанных проблем, отметим, что лидеры «двадцатки» не смогли эффективно воспользоваться возможностью для снижения экономической незащищенности своих граждан. «Группа двадцати» не смогла направить политическую волю на разработку и реализацию мер, направленных на повышение равенства, соответствующих рекомендациям Рабочей группы по вопросам занятости. В целом «двадцатка» упустила очень хорошие возможности по предупреждению негативной реакции против глобализации.
Для понимания причин этой неудачи необходимо рассмотреть политическое равновесие между правительствами «двадцатки» или, другими словами, распределение взглядов на эти вопросы внутри группы. В течение 2015 г. действующие правительства Бразилии, Аргентины и Турции в целом поддерживали политику в области содействия занятости, направленную на обеспечение равенства. Их позиции обычно разделялись Китаем, Россией и ЮАР, а иногда и США и Францией. Между тем большинство стран «большой семерки» в лучшем случае лишь на словах оказывали поддержку такой политике, несмотря на то, что именно эти страны столкнулись с сильнейшим падением доверия общественности к либеральному международному порядку и усилением антиглобалистских настроений. Если бы страны «семерки» признали эти тенденции и направили больше политической воли на решение соответствующих проблем, то к 2016 г. сформировалось бы большинство, способное на более решительные скоординированные действия, способствующие усилению инклюзивности роста и повышению доверия общественности к международному сотрудничеству. В этой связи «Группа двадцати» в целом стала восприниматься многими как форум далекой от проблем граждан элиты, которая не смогла своевременно осознать трудности и тревоги в отношении экономической ситуации со стороны многих домохозяйств.
Заглядывая вперед: как «Группа двадцати» может более эффективно использовать макроэкономическую, социальную и трудовую политику для создания качественных рабочих мест и повышения доверия общественности?
Недавние «политические неожиданности» в США, Великобритании, Италии, Франции, Корее (и в меньшей степени в других странах «двадцатки») объединены общими истоками: мнением значительной части их общественности, что руководящие элиты не реагируют на экономические проблемы граждан. Во многих странах с высоким уровнем доходов проблемы неравенства, стагнации заработной платы и слабых гарантий занятости проявлялись задолго до кризиса. При этом они усугубились в период восстановления экономики, которое благоприятствует богатым гражданам, инвесторам и финансовому сектору в сравнении с подавляющим большинством работающих домохозяйств, а часто и за их счет. Опасение этих домохозяйств по поводу экономической безопасности и перспектив трудоустройства их детей усугубляются вынужденным распространением практики неполной, временной и других нестандартных типов
занятости, ростом числа низкооплачиваемых рабочих мест, появлением платформенной экономики, распространением роботизации и искусственного интеллекта.
В странах «двадцатки» с формирующимися рынками наблюдаются более высокие темпы роста и некоторое распространение его выгод на домохозяйства со средним уровнем дохода, однако неравенство в целом усиливается, а сокращение масштабов бедности в большинстве из них замедлилось.
В этой обстановке правительствам необходимо как можно скорее вновь обратиться к вопросам экономического благополучия своих граждан, а межправительственным организациям, таким как «Группа двадцати», — создать всеобъемлющую основу для скоординированных действий по обеспечению более инклюзивного роста. В отсутствие такого лидерства широко распространенные проблемы низких доходов и слабого спроса со стороны домохозяйств будут по-прежнему ограничивать глобальный рост или приводить к увеличению задолженности домохозяйств, желающих поддержать свой жизненный уровень, что будет создавать предпосылки для будущих финансовых кризисов.
Дальнейшая реакция «двадцатки» должна учитывать две всеобъемлющие тенденции последних лет. Во-первых, это изменение распределения весов стран в мировой экономике (в частности, рост китайской и некоторых других развивающихся экономик). Во-вторых, сдвиги в геополитике, вызванные как изменяющейся экономической ситуацией, так и антиглобалистскими настроениями, которые нарушили политический процесс во многих странах и привели к власти новых и непредсказуемых деятелей или партии. Процессы переустройства, которые мы наблюдаем на геостратегическом уровне, также проявятся в «двадцатке».
Напряженность в двусторонних отношениях также повлияет на способность шерп формировать коалиции и продвигать соглашения о политических обязательствах. Например, выросла напряженность в двусторонних отношениях между США и Китаем, США и Мексикой, США и Германией, Германией и Турцией, Турцией и ЕС, Японией и Кореей и т.д. В будущем также предстоит провести сложные переговоры для пересмотра условий ранее достигнутых договоренностей, например, в отношении «Брекзита» и НАФТА. Участвующие в этих процессах страны будут придерживаться «стратегической линии поведения» (хотя вернее было бы назвать ее «тактической»), чтобы укрепить свои переговорные позиции. В целом некоторые страны могут стать более осторожными в отношении союзничества с США. Выборы в Германии, Мексике и Бразилии могут повлиять на политическую ориентацию этих стран, в том числе по ключевым вопросам, стоящим перед «Группой двадцати». И конечно же, помимо изменений в политическом управлении и философии, «двадцатка» иногда становится заложницей переговоров по поводу «кризисов момента», которые могут привести к продвижению, особенно менее влиятельными странами, не первоочередных, а в некоторых случаях и не входящих в повестку дня «двадцатки» вопросов.
Все это мешает правительствам стран «двадцатки» действовать сообща и повышает непредсказуемость результатов работы, подчеркивая неоднозначность перспектив выполнения ею своей роли «главного форума для международного экономического сотрудничества».
Тем не менее «Группа двадцати» могла бы стать для лидеров престижной международной площадкой для согласования мер, направленных на удовлетворение внутренних политических потребностей и требований недовольной общественности, обеспечивая при этом коллективную синергию и избегая конкуренции.
Практическим примером очень значимого шага, который могли бы сделать лидеры, является согласование скоординированного увеличения минимальной заработной платы во всех странах «двадцатки»6. Минимальная заработная плата является нижним порогом, определяя доходы самых низкооплачиваемых работников, но также стимулируя рост зарплат выше минимального уровня. Исследования показывают, что даже в странах с крупным неформальным сектором повышение минимальной заработной платы ведет к росту оплаты труда в этом секторе. Производительность растет быстрее, чем минимальная заработная плата, практически во всех странах «Группы двадцати», и иногда это опережение очень значительно. Для эффективного распределения выгод от экономического роста и распространения технологий нарушенная взаимосвязь между ростом производительности и увеличением заработной платы должна быть восстановлена. Исследования также показывают, что рост заработной платы приводит к повышению производительности. Несмотря на существование противоположной позиции, большинство исследований свидетельствует о незначительном влиянии роста минимальной заработной платы на занятость, поскольку рост зарплат увеличивает общий спрос и приводит к повышению производительности7. Если огромные по масштабам экономики «двадцатки», на долю которых приходится наибольшая доля мирового производства и потребления, согласятся на указанный шаг, они получат небольшое снижение конкурентных преимуществ и потенциально очень большие преимущества с точки зрения увеличения глобального спроса. «Группа двадцати» также может использовать свой высокий статус, а также инструменты помощи развитию и торговли, чтобы убедить не входящие в нее страны, такие как Бангладеш, определяющие глобальный уровень заработной платы в секторах с низким уровнем квалификации работников, последовать примеру и повысить минимальную заработную плату.
Другим практическим примером может стать соглашение о целевом направлении определенной доли ВВП на компенсации для тех, кто понес убытки в результате экономической интеграции. Из теории и практики торговли хорошо известно, что экономическая открытость приносит выгоды, которые распределены неравномерно8. Проигравшие могут потерять много, как это произошло в деиндустриализированных сообществах во многих странах с развитой экономикой [Autor et al., 2016]. Соответственно, выигравшие, например, финансовые инвесторы, могут много приобрести. Теоретически выигравшие могли бы компенсировать потери проигравших, но на практике перераспределения не происходит, или оно очень незначительно. «Двадцатка» могла бы подкрепить заявленные цели предложения глобальной интеграции и поддержания открытой торговли перед лицом сильных негативных настроений, согласовав увеличение перераспределения на определенную долю прироста ВВП, адаптируя и применяя этот подход с учетом конкретных моделей роста, структуры торговли и неравенства в каждой стране.
Как и в других сферах сильно взаимосвязанной глобальной экономики, выгоды для любой страны, которая реализует такую политику, значительно возрастут, а любые потенциальные потери конкурентных преимуществ будут компенсированы
6 Полезный обзор влияния изменений минимальной заработной платы, а также отсылки к академическим исследованиям по данной теме можно найти в работе [Kuddo et al., 2015].
7 Многие вспомогательные исследования в рамках работ о влиянии минимальной заработной платы на занятость свидетельствуют о малых или незначимых и лишь иногда — о положительных эффектах. Примеры таких исследований включают [Betcherman, 2014] и [Linde et al., 2013].
8 Четкое изложение данных вопросов можно найти в [Rodrik, 2018].
за счет скоординированных действий в других странах «двадцатки», особенно в крупнейших.
Итогом проделанной Рабочей группой по вопросам занятости и ее подгруппами работы стало множество других обоснованных практических рекомендаций, которые могли бы способствовать созданию более качественных рабочих мест и повышению доходов на основе согласованного сочетания макроэкономической, трудовой и социальной политики. Принятие этих мер или тех, которые еще предстоит разработать, может позволить «двадцатке» реализовать обещания об инклюзивности и эффективно противостоять антиглобалистским настроениям.
Источники
Autor D.H., Dorn D., Hanson G.H. (2016) The China Shock: Learning from Labor Market Adjustment to Large Changes in Trade. IZA Discussion Paper No. 9748. Режим доступа: https://www.econstor.eu/bit-stream/10419/141507/1/dp9748.pdf (дата обращения: 12.11.2017).
Betcherman G. (2014) Labor Market Regulations: What Do We Know about Their Impacts in Developing Countries? Washington, DC: The World Bank Research Observer. Режим доступа: https://openknowledge. worldbank.org/handle/10986/17732 (дата обращения: 12.11.2017).
Frieden J. (2018) The Politics of the Globalization Backlash: Sources and Implications. Prepared for presentation at the annual meetings of the American Economics Association, panel on "Making Globalization Inclusive." 6 January. Режим доступа: https://scholar.harvard.edu/files/jfrieden/files/the_politics_of_the_glo-balization_backlash.pdf (дата обращения: 12.11.2017).
G20 Labour and Employment and Finance Ministers' Meeting (2013) G20 Labour and Employment and Finance Ministers' Joint Communique. Moscow, 19 July. Режим доступа: http://www.ilo.org/wcmsp5/ groups/public/---dgreports/---dcomm/documents/meetingdocument/wcms_218058.pdf (дата обращения: 12.11.2017).
G20 Labour and Employment Ministerial Declaration (2017) Towards an Inclusive Future: Shaping the World of Work. Bad Neuenahr, Germany, 19 May. Режим доступа: http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/howthe-ilo-works/multilateral-system/g20/WCMS_554414/lang--en/index.htm (дата обращения: 12.11.2017).
G20 Labour and Employment Ministerial Declaration (2015) Creating Quality Jobs for All, Investing in Skills and Reducing Inequalities to Promote Inclusive and Robust Growth. Ankara, Turkey, 3-4 September. Режим доступа: https://www.dol.gov/ilab/media/pdf/2015-G20-Ministerial-Declaration.pdf (дата обращения: 12.11.2017).
G20 Leaders' Communique (2015) Antalya, Turkey, 15-16 November. Режим доступа: http://g20.org.tr/ g20-leaders-commenced-the-antalya-summit/ (дата обращения: 12.11.2017).
G20 Toronto Summit Declaration (2010) Toronto, Canada, 27 June. Режим доступа: http://www.g20.uto-ronto. ca/2010/to-communique.html (дата обращения: 12.11.2017).
International Labour Organization, International Monetary Fund, Organisation for Economic Co-operation and Development and the World Bank Group (2015) Income Inequality and Labour Income Share in G20 Countries: Trends, Impacts and Causes. Prepared for the G20 Labour and Employment Ministers Meeting and Joint Meeting with the G20 Finance Ministers. Ankara, Turkey, 3-4 September. Режим доступа: http://www. ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_398074.pdf (дата обращения: 12.11.2017).
Kuddo A., Robalino D., Weber W. (2015) Balancing Regulations to Promote Jobs: From Employment Contract to Unemployment Benefits. Washington, DC: World Bank Group. Режим доступа: http://www.worldbank. org/en/topic/jobsanddevelopment/publication/balancing-regulations-to-promote-jobs (дата обращения: 12.11.2017).
Leonard M. de Linde, Stanley T.D., Doucouliagos H. (2013) Does the UK Minimum Wage Reduce Employment? A Meta-Regression Analysis // British Journal of Industrial Relations. Режим доступа: https://
www.hendrix.edu/uploadedFiles/Departments_and_Programs/Business_and_Economics/AMAES/UkMin-Wage%20final%20edits.pdf (дата обращения: 12.11.2017).
Rodrik D. (2018) "Making Globalization More Inclusive: When Compensation is Not Enough." Prepared for presentation at the annual meetings of the American Economics Association, panel on "Making Globalization Inclusive." 6 January 2018. Режим доступа: https://www.aeaweb.org/conference/2018/preliminary/1392?q= enqrvipols7ozm8lqsxivbkqhngvrjqmlwp1lbkli_otgrwlhaws1kjcxagrjbeskpszmwphlwwmloo0fxuuxdafta1aegss-00gypkq1xdbuqx4y# (дата обращения: 12.11.2017).
The G20's Promise to Create More and Better Jobs: Missed Opportunities and a Way Forward1
S. Polaski
Sandra Polaski — Former Deputy Director-General for Policy of the International Labour Organization (ILO) and ILO Sherpa to the G20; 2 rue de Poissy, Paris 75005 France; E-mail: [email protected]
Abstract
The Group of 20 (G20) was launched as a leaders' forum in the midst of the 2008financial crisis and quickly agreed to undertake coordinated economic stimulus efforts. While those early measures helped stabilize the global economy, the negative impacts of the crisis on employment continued to mount through 2009. The leaders turned their attention to labour market issues; labour and employment ministers met in 2010 and thereafter. However, the G20 and a number of other countries erroneously reversed the stimulus approach beginning in Toronto in 2010, leading to weak recovery, entrenchment of unemployment and stagnation of wages. Labour ministers increasingly advocated more robust labour market policies, but were resisted by finance ministers. The leaders themselves agreed to increasingly strong statements on wages, inequality and social issues but most G20 countries did not implement them. When the political backlash against globalization emerged in 2016 the G20 was seen by many as part of the out-of-touch elite that failed to address the difficulties and economic anxiety suffered by many G20 member households. The G20 should adjust course by implementing, in a coordinated manner, policies that can increase employment and incomes and reverse growing inequality. This paper lays out two practical examples of such policies. The first is a coordinated increase in minimum wages across the G20 to provide direct support to low-wage workers, restart overall wage growth and increase demand. If implemented by the entire G20 this would provide a serious stimulus to global demand, which still remains weak, and avoid competitive undercutting among G20 members. The second is a coordinated increase in financing for programmes to help those who have lost as a result of globalization. Losers often suffer very harsh economic effects and few G20 countries compensate them adequately. A well-advertised, coordinated effort including policies such as these could demonstrate the relevance of the G20 to populations that have benefited little from the group's efforts to date.
Key words: G20; international policy coordination; economic impacts of globalization; wages and incomes; international political economy
For citation: Polaski S. (2018) The G20's Promise to Create More and Better Jobs: Missed Opportunities and a Way Forward. International Organisations Research Journal, vol. 13, no 2, pp. 201—213 (in English). DOI: 10.17323/1996-7845-2018-02-09.
References
Autor D.H., Dorn D., Hanson G.H. (2016) The China Shock: Learning from Labor Market Adjustment to Large Changes in Trade. IZA Discussion Paper no 9748. Available at: https://www.econstor.eu/bit-stream/10419/141507/1/dp9748.pdf (accessed 12 November 2017).
Betcherman G. (2014) Labor Market Regulations: What Do We Know about Their Impacts in Developing Countries? Washington, DC: The World Bank Research Observer. Available at: https://openknowledge.world-bank.org/handle/10986/17732 (accessed 12 November 2017).
Frieden J. (2018) The Politics of the Globalization Backlash: Sources and Implications. Prepared for presentation at the annual meetings of the American Economics Association, panel on "Making Globalization Inclu-
1 The editorial board received the article in November 2017.
sive." 6 January. Available at: https://scholar.harvard.edu/files/jfrieden/files/the_pohtics_of_the_globaliza-tion_backlash.pdf (accessed 12 November 2017).
G20 Labour and Employment and Finance Ministers' Meeting (2013) G20 Labour and Employment and Finance Ministers' Joint Communique. Moscow, 19 July. Available at: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/ public/---dgreports/---dcomm/documents/meetingdocument/wcms_218058.pdf (accessed 12 November 2017).
G20 Labour and Employment Ministerial Declaration (2017) Towards an Inclusive Future: Shaping the World of Work. Bad Neuenahr, Germany, 19 May. Available at: http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-theilo-works/multilateral-system/g20/WCMS_554414/lang--en/index.htm (accessed 12 November 2017).
G20 Labour and Employment Ministerial Declaration (2015) Creating Quality Jobs for All, Investing in Skills and Reducing Inequalities to Promote Inclusive and Robust Growth. Ankara, Turkey, 3-4 September. Available at: https://www.dol.gov/ilab/media/pdf/2015-G20-Ministerial-Declaration.pdf (accessed 12 November 2017).
G20 Leaders' Communique (2015) Antalya, Turkey, 15-16 November. Available at: http://g20.org.tr/g20-leaders-commenced-the-antalya-summit/ (accessed 12 November 2017).
G20 Toronto Summit Declaration (2010) Toronto, Canada, 27 June. Available at: http://www.g20.utoronto. ca/2010/to-communique.html (accessed 12 November 2017).
International Labour Organization, International Monetary Fund, Organisation for Economic Co-operation and Development and the World Bank Group (2015) Income Inequality and Labour Income Share in G20 Countries: Trends, Impacts and Causes. Prepared for the G20 Labour and Employment Ministers Meeting and Joint Meeting with the G20 Finance Ministers. Ankara, Turkey, 3-4 September. Available at: http://www. ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_398074.pdf (accessed 12 November 2017).
Kuddo A., Robalino D., Weber W. (2015) Balancing Regulations to Promote Jobs: From Employment Contract to Unemployment Benefits. Washington, DC: World Bank Group. Available at: http://www.worldbank. org/en/topic/jobsanddevelopment/publication/balancing-regulations-to-promote-jobs (accessed 12 November 2017).
Leonard M. de Linde, Stanley T.D., Doucouliagos H. (2013) Does the UK Minimum Wage Reduce Employment? A Meta-Regression Analysis. British Journal of Industrial Relations. Available at: https://www.hen-drix.edu/uploadedFiles/Departments_and_Programs/Business_and_Economics/AMAES/UkMinWage%20 final%20edits.pdf (accessed 12 November 2017).
Rodrik D. (2018) "Making Globalization More Inclusive: When Compensation is Not Enough." Prepared for presentation at the annual meetings of the American Economics Association, panel on "Making Globalization Inclusive." 6 January 2018. Available at: https://www.aeaweb.org/conference/2018/preliminary/1392?q= enqrvipols7ozm8lqsxivbkqhngvrjqmlwp1lbkli_otgrwlhaws1kjcxagrjbeskpszmwphlwwmloo0fxuuxdafta1aegss-00gypkq1xdbuqx4y# (accessed 12 November 2017).
