CC BY
90
001: 10.24412/2072-4098-2022-5248-60-75 Обязательные требования к предпринимательской деятельности: вопросы контроля и ответственности
О.Н. Ермолова доцент кафедры гражданского права Саратовской государственной юридической академии, доцент, кандидат юридических наук (Саратов)
Ольга Николаевна Ермолова, olga_ermolova@bk.ru
Вопросы контроля и ответственности за нарушение обязательных требований представляют собой основные элементы правового режима осуществления предпринимательской деятельности, на что справедливо обращено внимание в правовой литературе (см., например, [1, с. 142]). Исследователями особо подчеркивается специфика этого правового режима, проявляющаяся в соединении частноправовых и публично-правовых средств воздействия. Так, в работе [2] Е.П. Губин отмечает, что рыночная экономика является смешанной и роль государства и публичных отношений для нее не менее значима, чем роль отношений частных.
В связи с этим не следует противопоставлять частноправовые и публично-правовые начала в регулировании экономики и установлении режима свободы экономической деятельности. Такое противопоставление порождается состоянием законодательства, поскольку право на осуществление предпринимательской деятельности провозглашается в Конституции Российской Федерации, а затем и в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ) безотносительно к его публично-правовому регулированию. Следует согласиться с позицией о том, что полноценная картина правового режима предпринимательской деятельности не может быть представлена без учета обременений, которые накладываются на предпринимателя, поскольку основная часть нормативного материала посвящена именно обязанностям по выпол-
нению многочисленных требований к предпринимательской деятельности (см. [3]).
Отрадно, что в настоящее время выводы исследователей получают отражение в законодательстве. Так, в пункте 1 статьи 1 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее - Закон об обязательных требованиях) отражена прямая связь между осуществлением предпринимательской деятельности и обязательными требованиями. В связи с этим этот нормативный акт можно назвать одним из основополагающих в сфере установления правового режима предпринимательства. Закон закрепляет существование в правовой системе Российской Федерации требований к осуществлению предпринимательской деятельности, а также правовые и организационные основы их установления и оценки применения. В пункте 1 статьи 10 Закона об обязательных требованиях определяется их содержание как условий, ограничений, запретов, обязанностей. Такой подход соответствует пониманию, сложившемуся в науке (общей теории государства и права, а также предпринимательского права), за исключением категории «условия».
В целях наиболее полного раскрытия проблематики исследования представляются необходимыми обращение к базовым правовым категориям, в частности, «реализация права» и «правоприприменение», а также проведение анализа соотношения понятий «обязательные требования» и «норма права».
Согласно учению о строении нормы ее структура представляет собой взаимосвязь трех составных элементов - гипотезы, диспозиции, санкции, где гипотеза указывает на жизненные условия, фактические обстоятельства вступления нормы в действие, реализации ее диспозиции; диспозиция определяет права и обязанности субъектов права, устанавливает возможные и должные варианты их поведения; санкция предусматривает последствия нарушения правовой нормы, определяет вид и меру юридической ответственности для нарушителя ее предписаний (см. [5, с. 361]).
Норма права как единство всех трех элементов представляет собой объективное явление, которое может найти отражение не только в разных частях текста одного нормативного акта, но даже в различных нормативных актах. Исследователями отмечается процесс специализации права, происходящий под влиянием как внешних факторов, так и внутренних потребностей правовой системы и приводящий к выделению двух видов норм в зависимости от выполняемых ими функций - регулятивных и охранительных. Так, по мнению многих правоведов, в регулятивных нормах содержатся гипотеза и диспозиция, в охранительных - гипотеза (или диспозиция) и санкция.
Диспозиция юридической нормы имеет особое значение, поскольку именно в ней сосредоточено указание на меру должного или возможного поведения. Применительно к анализируемому понятию «обязательные требования» - это ограничения, запреты, обязанности субъекта. Однако диспозиция немыслима без остальных структурных частей нормы, прежде всего гипотезы, на что указывается в правовой литературе. Как подчеркивает С.С. Алексеев в работе [6, с. 308], правовое веление непременно должно содержать указание на его суть, то есть на юридические последствия и условия их наступления. С этих позиций выделение отдельными авторами норм, обладающих одночленной структурой, представляется спорным.
Признание логической нормы (то есть полной трехчленной структуры объективно существующей нормы права) имеет важное не только теоретическое, но и практическое значение.
Применительно к теме настоящего исследования указания на структурные элементы юридической нормы (гипотезу, диспозицию) можно увидеть в Законе об обязательных требованиях. Например, в статье 10 этого Закона оприводится содержание гипотезы и диспозиции регулирующей нормы, а именно: подпункт 1 пункта 1 определяет содержание диспозиции, подпункт 3 пункта 1 - гипотезы; подпункт 2 пункта 1 - той части гипотезы, которая указывает субъекта регулируемых отношений. За рамками этого закона находится указание на санкцию юридической нормы, устанавливающей обязательное требование, что обусловлено следующим. Сущность обязательного требования образует диспозицию юридической нормы, а гипотезу нормы - условия ее действия в зависимости от объекта установления обязательных требований:
• осуществляемая деятельность, совершаемые действия, в отношении которых устанавливаются обязательные требования;
• лица и используемые объекты, к которым предъявляются обязательные требования при осуществлении деятельности, совершении действий;
• результаты осуществления деятельности, совершения действий, в отношении которых устанавливаются обязательные требования (подп. 3 п. 1 ст. 10 Закона об обязательных требованиях).
Санкция же представляет собой часть нормы, которая обеспечивает охрану регулируемых отношений, указывая на последствия несоблюдения предписанного поведения, в том числе меры, применяемые к нарушителю (юридические санкции). Все санкции за совершение нарушений обязательных требований аккумулированы в Ко-
дексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Российской Федерации (далее -УК РФ).
Содержание наиболее общей нормы о предпринимательской деятельности в структуре, включающей все три элемента, может быть сформулировано следующим образом: если лицо осуществляет предпринимательскую деятельность, то оно должно соблюдать запреты, исполнять обязанности, связанные с этой деятельностью, в противном случае наступает ответственность за их несоблюдение (неисполнение).
При разделении общей нормы на две составные части образуются две новые нормы с двухэлементной структурой каждая:
1) содержание регулирующей нормы образуют гипотеза и диспозиция - если лицо осуществляет предпринимательскую деятельность, то оно должно соблюдать запреты, исполнять обязанности, связанные с этой деятельностью;
2) в содержание охранительной нормы включены диспозиция и санкция - если лицо, осуществляющее предпринимательской деятельность, не соблюдает запреты, не исполняет обязанности, связанные с этой деятельностью, то наступает ответственность за их несоблюдение (неисполнение).
Регулирующие нормы закрепляются в законодательстве, посвященном регламентации предпринимательской деятельности или отдельных действий, связанных с ее осуществлением. К ним относятся и кодексы, и федеральные законы, и иные нормативные акты 1. Положения этих нормативных актов, закрепляя обязательные требования, формируют регулирующие нормы, состоящие из гипотезы и диспозиции.
Властный характер права предопределяет необходимость исполнения этих
норм - реализации права 2 самим субъектом. Сферу реализации права образуют три категории: соблюдение, исполнение и использование. Как справедливо отмечается в правовой литературе, требования к предпринимательской деятельности реализуются прежде всего через публичную правоспособность хозяйствующих субъектов (вне правоотношения). В содержание их публичной правоспособности входят обязанности соблюдать нормы-запреты и нормы-ограничения совершать соответствующие действия во исполнение обязанностей (см. [8; 9, с. 321]).
Итог реализации общей регулирующей нормы в сфере предпринимательства выглядит следующим образом: если хозяйствующим субъектом обязательные требования исполнены, соблюдены, то он имеет право на продолжение своей деятельности (либо право на получение соответствующего разрешения, права, статуса: лицензии, сертификата, аккредитации).
На случай неисполнения обязанности (несоблюдения запрета) в структуру нормы права включен элемент, побуждающий субъектов действовать в соответствии с законом под угрозой наступления неблагоприятных последствий, - санкция. Санкция как элемент нормы указывает на последствия нарушения правила, заложенного в диспозиции, заключающиеся в применении предусмотренных законодательством правовых охранительных мер имущественного или организационного характера (юридических санкций как мер воздействия). В учебнике [10] отмечается, что к участникам предпринимательских правоотношений могут быть применены различные меры воздействия, в частности:
1) оперативные санкции, влекущие неблагоприятные последствия, но не затрагивающие имущественную базу ведения предпринимательской деятельности;
1 В настоящее время допускается установление требований к предпринимательской деятельности актами разного уровня, что, на мой взгляд, противоречит общей концепции ограничения конституционных и гражданских прав только федеральным законом (ч. 3 ст. 55, п. 2 ст. 1 ГК РФ).
2 Здесь термин «право» используется в его объективном значении, речь не идет о субъективном праве.
2) меры имущественной ответственности;
3) личная предпринимательская ответственность, влияющая на правоспособность лица;
4) иные санкции (меры защиты).
Механизм реализации санкции образует процесс правоприменения как одну из форм государственной деятельности, отличающуюся от соблюдения, исполнения и использования рядом характерных черт [см. 5, с. 454-455].
С.С. Алексеев подчеркивал, что применение права (после правотворчества второй по значению, но не менее значимый фактор) существенно влияет на правовое регулирование в самом процессе воздействия права на общественные отношения (см. [6, с. 240]).
Одной из форм применения права является правоохранительная деятельность, цель которой некоторые авторы усматривают в контроле за соответствием деятельности субъектов права юридическим предписаниям, ее правомерностью, а в случае обнаружения правонарушения - в принятии соответствующих мер для восстановления нарушенного правопорядка, применении государственного принуждения к правонарушителям, создании условий, предупреждающих правонарушения (см., например, [5, с. 453]).
Иную позицию занимает В.М. Сырых, различая правоприменительную и правоохранительную деятельности в связи с пониманием правоприменения как исполнительно-распорядительной деятельности органов государства по осуществлению правосудия, привлечению виновных лиц к юридической ответственности, а правоохранительную деятельность - как одну из форм правообеспечения, направленную на оперативное выявление и устранение противоправных, вредоносных деяний. Автор подчеркивает, что в отличие от правотворчества и правоприменения правообеспече-ние ориентировано на процессы реального действия законов, подзаконных норматив-
ных правовых актов и индивидуальных правоприменительных актов в конкретных отношениях, где обязанной стороной выступают государственные органы и учреждения. В качестве наиболее действенных методов правоохранительной деятельности государства ученый называет контроль и надзор за деятельностью субъектов конкретных правоотношений по соблюдению действующих законов, подзаконных нормативных правовых актов и исполнению своих юридических обязанностей (см. [11, с. 334 и далее]).
В продолжение этого вопроса приведу позицию А.В. Нестерова о структуре правовой (юридической) деятельности, отраженной им в классификации по ряду критериев. По направлению деятельности им предложено выделять три основные сферы: право-фиксирующую, сферу правореализации и правоприменения. В свою очередь, сфера правореализации включает правособлю-дение, правоисполнение и правоиспользо-вание; а сфера правоприменения - право-охрану, правозащиту и правообеспечение (см. [12]). Такая классификация представляется логичной и последовательной, однако непонятным остается, какой функцией автор наделяет контрольную деятельность государства.
Не требует никакой дополнительной аргументации связь контроля за процессом реализации хозяйствующими субъектами своих субъективных обязанностей по исполнению обязательных требований и юрисдикционной деятельности по привлечению к ответственности за правонарушения, но очевидно, что контроль имеет свои особенности. На мой взгляд, процесс применения права охватывает и контроль, и привлечение к ответственности в рамках правоохранительной деятельности. Функциональная предназначенность контрольной деятельности, которая более подробно будет проанализирована далее, позволяет относить ее как к правоохране, так и к пра-вообеспечению, в связи с чем требует более пристального внимания и анализа со
стороны исследователей.
Значение контроля в процессе регулирования любой, в том числе экономической, деятельности сложно переоценить. Любой вид управления включает осуществление контроля за деятельностью людей, явлениями и процессами. Следует согласиться с утверждением о том, что ослабление контрольной функции приводит к формализму осуществления управления (см. [13]).
В правовой литературе предлагаются различные определения термина «контроль». В частности, предлагается рассматривать его в двух аспектах: в узком и в широком. В узком аспекте контроль означает проверку и связан с функцией управления, выявляющей отклонения в плане и предотвращающей его невыполнение. В широком аспекте контроль является видом обратной связи, по каналам которой субъекты управления получают необходимую информацию о фактическом состоянии принимаемых ими управленческих решений (см. [14]). Основное предназначение контроля в сфере экономической деятельности - обеспечение функционирования хозяйствующих субъектов в соответствии с законодательно установленными требованиями. В работах ученых-администрати-вистов контроль рассматривается как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) [15, с. 170-171], как административная процедура [16, с. 144-145], как самостоятельное административное контрольно-надзорное производство [17, с. 327].
В настоящее время в России одной из приоритетных задач является модернизация контрольно-надзорной деятельности, что обусловило не просто изменение существующего законодательства, но и принятие нового закона о государственном контроле (надзоре). Основными целями реформы определены:
• снижение административной нагрузки на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
• повышение качества администрирования контрольно-надзорных функций;
• систематизация и актуализация обязательных требований, в том числе исключение устаревших, дублирующих и избыточных.
При помощи механизма «регуляторной гильотины» реализуются масштабный анализ и пересмотр действующих нормативных правовых актов, итогом чего должна явиться полная замена действующей системы обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю (подробнее см. [18]). Исследователи подчеркивают, что уровень правовых гарантий для контролируемых лиц во многом определяется качеством самого контрольно-надзорного законодательства - чем более оно совершенно, тем более защищенными чувствуют себя физические и юридические лица в своих отношениях с контрольными (надзорными) органами, возникающие же при этом конфликты легко решаются в рамках качественного и понятного правового поля (см. [19]).
Сегодня понятие «контроль» закрепляется в двух федеральных законах: Федеральном законе от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон о защите прав) 3 и Федеральном законе от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее - Закон о контроле). В отличие от более раннего Закона о защите прав Закон о контроле предлагает более лаконичное понятие, демонстрирующее тесную связь элементов механизма регулирования предпринимательской
3 Этот закон применяется до 31 декабря 2024 года включительно в соответствии с особенностями, установленными статьей 26.3.
деятельности. В соответствии со статьей 1 Закона о контроле под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
Согласно статье 90 Закона о контроле в случае выявления нарушений обязательных требований по результатам контрольных (надзорных) мероприятий контрольный (надзорный) орган обязан:
• выдать предписание об устранении выявленных нарушений и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
• незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или прекращению его причинения;
• при выявлении признаков преступления или административного правонарушения направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности;
• принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, при неисполнении предписания в установленные сроки принять
меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством.
В случае отсутствия нарушений обязательных требований при проведении контрольного (надзорного) мероприятия сведения об этом вносятся в единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий.
Во всех случаях инспектор вправе выдать рекомендации по соблюдению обязательных требований, провести иные мероприятия, направленные на профилактику рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
По итогам контрольных мероприятий за нарушение обязательных требований хозяйствующий субъект может быть привлечен к ответственности (п. 3 ч. 2 ст. 90 Закона о контроле).
В сфере предпринимательской деятельности применяются все известные законодательству отраслевые виды юридической ответственности - административная, гражданско-правовая, материальная, дисциплинарная, уголовная. Применение одного вида ответственности не исключает применения другого вида, то есть возможно их параллельное применение (см. [23, с. 617; 24]). Основанием наступления ответственности для всех ее видов является совершение правонарушения, под которым в теории права понимается виновное противоправное действие (бездействие) и признаки которого находят выражение в составе правонарушения - совокупности его элементов, закрепленных в юридических нормах.
В законодательстве понятие «правонарушение» содержится в Федеральном законе от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Для целей указанного Федерального закона в статье 2 под правонарушением понимается преступление или администра-
тивное правонарушение, представляющие собой противоправное деяние (действие, бездействие), влекущее уголовную или административную ответственность. В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Совершение административного правонарушения влечет привлечение к административной ответственности. Такая ответственность имеет публично-правовой характер - это ответственность перед государством в лице уполномоченных органов государственной власти, которым нарушитель не подчинен в служебном порядке, в виде административного наказания (см. [26]).
В правовой литературе (см., например, [27]) справедливо указывается, что нарушение закона без закрепления ответственности субъекта сводит на нет соответствующий запрет. Подчеркивается, что для констатации правонарушения как факта правовой действительности достаточным является его понимание как противоправного, вредоносного, виновного деяния, нарушающего нормы права 4. Однако в целях обеспечения правомерной деятельности субъектов правоотношений формально-юридическая конструкция правонарушения должна включать и охранительную часть противоправности, заключающуюся в указании на меры ответственности как неизбежного следствия совершаемого деяния.
Применительно к вопросу о правовом статусе субъекта предпринимательства отмечается, что ответственность выступает его необходимым элементом (см. [23]). Более того, отдельные авторы убеждены, что юридическая ответственность предприни-
мателя является основной целью правовой регламентации предпринимательской деятельности, основной составляющей предпринимательского бремени (см., например, [3]).
Понятие «юридическая ответственность субъектов предпринимательства» традиционно формулируют исходя из общего представления о юридической ответственности как одной из форм государственно-принудительного воздействия на нарушителей норм права, заключающейся в применении предусмотренных законом санкций - мер ответственности, влекущих для них дополнительные неблагоприятные последствия (см. [22, с. 616; 23]). Юридическая ответственность имеет ряд существенных признаков, к числу которых относят:
• официальное осуждение виновного и признание его деяния правонарушением;
• применение к виновному установленных правом санкций уполномоченными субъектами власти;
• регламентированный правом порядок.
На основании этих признаков Д.Н. Бах-
рах полагал, что юридическая ответственность - это официальное признание деяний правонарушениями и применение к виновным установленных законом санкций уполномоченными субъектами власти в закрепленном правом порядке (см. [28]).
Свойство связанности понятия «ответственность» с признанием деяния правонарушением, а лица, его совершившим, виновным является важнейшим в юрисдик-ционном процессе. Ответственность наступает при наличии совокупности юридических фактов, которая представляет собой состав правонарушения, включающий следующий элементы:
• противоправность (неправомерность) поведения предпринимателя;
• причинение вреда либо угроза его причинения в результате нарушения публичных интересов или законных
4 Автор работы [27] пишет применительно к конституционному правонарушению, но логика рассуждений представляется общей и для других видов правонарушений.
прав и интересов частных лиц;
• причинная связь между двумя первыми элементами;
• вина правонарушителя.
Применение мер юридической ответственности влияет либо на правовой статус субъекта предпринимательской деятельности, либо на его имущественную базу. Соответственно, различают так называемую «личную» предпринимательскую ответственность 5 и имущественную ответственность предпринимателя (см. [10]). Предпринимательская имущественная ответственность перед государством наступает за нарушение установленных обязательных требований и имеет характер имущественного воздействия на правонарушителя. Так, за все правонарушения, указанные в главе 14 КоАП «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций», в качестве основного наказания указан штраф. За деятельность без лицензии, помимо штрафа, может быть применена конфискация изготовленной продукции, орудий производства и сырья (ст. 14.1 КоАП РФ). К мерам личного воздействия на правонарушителей - хозяйствующих субъектов отнесены:
• дисквалификация (ст. 3.11 КоАП РФ);
• лишение права заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ);
• административное приостановление деятельности (юридического лица, индивидуального предпринимателя) в целом, отдельных видов деятельности, отдельных участков деятельности, а также отдельных объектов деятельности (ст. 3.12 КоАП РФ);
• приостановление действия или аннулирование лицензии (ст. 20 Закона о лицензировании [30]);
• принудительная реорганизация либо
ликвидация юридического лица (статьи 34, 38 Закона о защите конкуренции [31], п. 2 ст. 57, ст. 61 ГК РФ).
Как можно заметить, за нарушение обязательных требований предусмотрены административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность. В частности, в КоАП РФ содержится глава 14, посвященная правонарушениям в сфере предпринимательства, в Уголовном кодексе Российской Федерации - глава 22 «Преступления в сфере экономической деятельности».
В литературе традиционно подчеркивается различие между публичной (уголовной, административной) и гражданско-правовой ответственностью - если для первой основное содержание заключается в наказании нарушителя, в возложении на него обязанности претерпевать определенные лишения, то для второй это не является целью (см. [27, с. 617]).
В соответствии с пунктом 3 статьи 61 ГК РФ юридическое лицо ликвидируется по решению суда по иску государственного органа или органа местного самоуправления, которым право на предъявление требования о ликвидации юридического лица предоставлено законом, в следующих случаях:
• признание государственной регистрации юридического лица недействительной, в том числе в связи с допущенными при его создании грубыми нарушениями закона, если эти нарушения имеют неустранимый характер;
• осуществление юридическим лицом деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо при отсутствии обязательного членства в саморегулируемой организации или необходимого в силу закона свидетельства о допуске к определенному виду работ, выданного саморегулируемой организацией;
5 А.А. Лукьянцев эту группу последствий применения мер гражданско-правовой ответственности называет лично-имущественными (см. Лукьянцев А.А. Ответственность при осуществлении предпринимательской деятельности в гражданском законодательстве России: теория и судебная практика : дис. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 62).
• осуществление юридическим лицом деятельности, запрещенной законом, либо с нарушением Конституции Российской Федерации, либо с другими неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов, а также в иных случаях, предусмотренных законом.
Следует согласиться с позицией о том, что принудительная ликвидация юридического лица является высшей санкцией, которая может быть применена к юридическому лицу судом, по сравнению с иными мерами ответственности, предусмотренными как гражданским, так и административным и налоговым законодательством (см. [32]). При этом ситуация с определением правовой природы такой ответственности является неоднозначной, в юридической литературе высказаны разные точки зрения по этому вопросу. Гражданско-правовая природа принудительной ликвидации юридического лица как меры ответственности обосновывается тем, что эта санкция, а также основания ее применения предусмотрены в ГК РФ (подробнее см. [33]). Однако сторонники понимания принудительной ликвидации юридических лиц как меры публично-правовой ответственности так приводят обоснованную аргументацию. Это, в частности, следующие обстоятельства:
• основания ликвидации не являются гражданско-правовыми, так как не причиняют вреда чьим-либо имущественным или личным неимущественным правам (см. [34, с. 17]);
• в этих отношениях участвует государство как властный субъект 6;
• установлена специальная процедура применения мер принуждения, а компетенцией по их применению наде-
ляются специально уполномоченные органы 7;
• учитывается общественная опасность правонарушения 8;
• эта ответственность предусматривается только законом, преследует в том числе цель наказания правонарушителя 9.
По мнению Е.В. Нода, в ГК РФ должна содержаться лишь отсылочная норма к законодательству об административных правонарушениях, последнее должно предусматривать исчерпывающий перечень оснований ликвидации юридического лица за совершение подобного рода правонарушений [34, с. 17].
Д.С. Щеглов, исследуя этот вопрос, отмечает, что принудительной ликвидации юридического лица, действительно, присущи признаки публично-правовой ответственности, однако не считает это основанием для ее причисления к административно-правовым санкциям. Приводя позицию В. П. Мозолина о том, что все виды гражданско-правовой ответственности содержат элементы как частноправового, так и публично-правового порядка, Д.С. Щеглов предлагает, учитывая специфику предпринимательского права, опираться на принцип баланса частноправового и публично-правового интересов как самостоятельное основополагающее начало гражданско-правовой ответственности (см. [33]).
В развитие темы необходимо подчеркнуть, что применительно к регулированию предпринимательской деятельности связь публичного и частноправового статусов субъектов проявляется особенно наглядно. Анализируемая ситуации с очевидностью проявляет неполноту одного лишь гражданско-правового регулирования. Представляется, что правовой режим этого вида
Баранова А.Н. Принудительная ликвидация юридических лиц как мера юридической ответственности и
мера защиты нарушенных прав // Образование и общество. 2009. № 4. С. 105-109. Приводится. по: Щеглов
Д.С. Место принудительной ликвидации юридических лиц в системе гражданско-правовой ответственности
[33].
Там же.
Там же.
Там же.
6
деятельности немыслим как без его частноправовой, так и публично-правовой составляющей, как было отмечено в самом начале статьи. Применительно к рассматриваемому вопросу можно констатировать, что эти два элемента не просто взаимосвязаны, но и оказывают друг на друга взаимное влияние, находятся во взаимодействии.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18 июля 2003 года № 14-П [35] акцентировал внимание на том, что ГК РФ, устанавливая правовое положение юридических лиц как участников гражданского оборота и субъектов предпринимательской деятельности, предусматривает возможность их ликвидации по решению суда в случае осуществления юридическим лицом деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями закона или иных правовых актов. Иными словами, Конституционный Суд Российской Федерации установил взаимосвязь между публичным регулированием предпринимательской деятельности и правовым положением юридических лиц (субъектов предпринимательства) как участников гражданского оборота.
В качестве выводов по проанализированным проблемам необходимо сделать ряд заключений относительно взаимосвязи контроля и ответственности как мер воздействия на субъектов предпринимательской деятельности, обусловленных нарушением (возможностью нарушения) обязательных требований.
Цель установления и применения мер ответственности предпринимателей состоит в защите нарушенных прав отдельных лиц (предпринимателей, потребителей, иных лиц), защите правопорядка в сферах предпринимательской деятельности, обеспечения публичных интересов (общества и государства) (см. [23]).
Рассмотрим соотношение целей и функций контроля и ответственности по отношению к нарушениям хозяйствующими субъ-
ектами обязательных требований.
В издании [1, с. 143] отмечается, что цели установления и применения государством мер ответственности заключаются в следующем:
• стимулировать предпринимателей к соблюдению установленных процедур, правил, нормативов, стандартов, иных требований и запретов, в рамках которых должна осуществляться предпринимательская деятельность;
• иметь возможность наказывать за несоблюдение предпринимателями своих обязанностей;
• обеспечивать восстановление нарушенных прав и интересов других лиц и общества в целом;
• предотвращать нарушения установленных требований предпринимателями и иными лицами в будущем.
Целями контроля, как это следует из легальной дефиниции, являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, а также устранение их последствий и восстановление изначального правового положения. Очевидно, что целевые установки применения мер ответственности и осуществления контрольно-надзорных мероприятий совпадают, за исключением карательного элемента, присущего ответственности. И в процессе контроля, и в процессе привлечения к ответственности основными целями являются прекращение противоправного поведения лица и устранение его последствий (приведение отношений к состоянию непричинения вреда, обеспечиваемому исполнением обязательных требований). При этом возможности контрольно-надзорных мероприятий обуславливают активную реализацию функции предупреждения и выявления нарушений законодательства, в то время как в юрисдикционном процессе главный акцент делается на наказание. Именно оно определяет суть привлечения к ответственности.
Особо следует обратить внимание на то, что в настоящее время проявляется ле-
гальная возможность избегнуть наказания, несмотря на нарушение обязательных требований и наличие признаков административного правонарушения.
Согласно части 4 статьи 90 Закона о контроле положением о виде контроля могут быть предусмотрены случаи, при которых предусмотренные пунктом 3 части 2 этого Закона меры не принимаются (в части административных правонарушений), если выданное предписание об устранении нарушений обязательных требований исполнено контролируемым лицом надлежащим образом. Указание на этот факт должно быть зафиксировано в акте контрольного (надзорного) мероприятия, составляемом по результатам проведения такого мероприятия (ч. 2 ст. 87 Закона о контроле).
Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что, помимо механизма реализации санкций, появился новый механизм, обеспечивающий соблюдение обязательных требований посредством использования возможности устранить нарушение во избежание привлечения к ответственности, следовательно, создающий дополнительное стимулирование скорейшего выполнения обязательных требований.
Таким образом, можно констатировать укрепление в законодательстве о контроле тенденции правового регулирования, отдающей приоритет достижению цели выполнения требований перед привлечением к ответственности.
Анализ положений законодательства о контроле позволяет сделать вывод о существовании в правовой системе особого вида правонарушений, не выделяемого в науке общей теории государства и права.
В учебнике под редакцией Н.И. Матузова и А.В. Малько [5, с. 582-583] указано, что любое правонарушение противоправно, однако не всякое противоправное деяние есть правонарушение. Необходимо, чтобы это деяние было результатом свободного волеизъявления правонарушителя, его виновным поведением.
С.С. Алексеев определял неправомер-
ное действие как волевое поведение, которое не соответствует правовым предписаниям, ущемляет субъективные права, не согласуется с возложенными на лиц юридическими обязанностями. Автор обращал внимание на то, что с внешней, формально-юридической стороны все неправомерные действия независимо от субъективного отношения к ним лица (вины) и последствий их совершения образуют единую группу, и с этой точки зрения понятия «неправомерное действие (поведение)», «противоправное действие (поведение)», «правонарушение» являются синонимами. Особое значение в праве придано субъективным элементам поведения участников общественных отношений, с чем связано выделение юридической ответственности. В этом аспекте понятие «правонарушение» приобретает более узкое смысловое значение и соотносится в основном с особым юридическим последствием - юридической ответственностью. К числу неправомерных действий ученый относит правонарушение - действие (бездействие), порождающее юридическую ответственность, и объективно противоправное действие - акт поведения, выражающий невиновное неисполнение юридических обязанностей, «объективное» нарушение субъективных прав (см. [6, с. 409-410]).
Однако анализ правоотношений, касающихся осуществления контроля за хозяйствующими субъектами, с очевидностью свидетельствует об особом виде правонарушений, не квалифицируемыми как правонарушения, но и не являющимися объективно противоправными действиями. Обстоятельное изучение научных работ по этому вопросу позволило найти труды А.И. Стахова, в которых он логично и последовательно обосновывает эту идею (см. [36; 37, с. 240 и далее]). Ученый отмечает, что в настоящее время в административно-правовой сфере формально выделяется такой специфический вариант неправомерного деяния юридического лица или индивидуального предпринимателя, как наруше-
ние обязательных требований. Нарушение обязательных требований, выявленное в ходе контрольно-надзорной проверки, влечет применение специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера, не связанных с установлением вины юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустивших такое неправомерное деяние. Виновность субъекта, допустившего нарушение обязательных требований, предполагается и поэтому не имеет юридического значения при выборе применяемых к нему пресекательно-вос-становительных мер.
В результате проведенного анализа под нарушением обязательных требований А.И. Стахов предлагает понимать выявляемый в ходе контрольно-надзорной деятельности публичной администрации самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов Российской Федерации ограничений, запретов, дозволений), причиняющего обратимый (устранимый) вред и поэтому влекущего применение специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера (см. [36]).
Соглашаясь с приведенными рассуждениями, следует лишь отметить, что при применении пресекательных мер вина хозяйствующего субъекта не предполагается, на самом деле она не имеет значения для целей обеспечения исполнения обязательных требований. В отличие от проведения контрольно-надзорных процедур в рамках юрисдикционного процесса лицо, совершившее нарушение, должно быть признано виновным. Соответственно, состав правонарушения, традиционно состоящий из четырех элементов, сокращается до трех применительно к нарушениям обязательных требований. Это обстоятельство предопре-
деляет различие этих видов деятельности (контрольно-надзорной и юрисдикционной) в аспекте квалификации деяния.
Таким образом, можно сделать общий вывод о том, что отсутствие у деятельности по контролю карательной функции предопределяет изменение понятия «противоправное деяние», выделение среди его видов не только правонарушений и объективно-противоправных деяний, но и нарушений обязательных требований как особого вида противоправного поведения (правонарушения в широком смысле). Также нужно отметить, что за нарушение обязательных требований как противоправное деяние не предусмотрена и не может быть предусмотрена ответственность, поскольку в цепочке актов правоприменительной деятельности контроль предшествует привлечению к ответственности, является его предпосылкой. Нарушение обязательных требований влечет иные правовые последствия - в рамках контрольно-надзорной деятельности предусматривается механизм принудительного исполнения требований, прежде всего включающий выдачу предписания об устранении выявленных нарушений, а при неисполнении этого предписания в установленные сроки предусматриваются меры по обеспечению его исполнения вплоть до обращения в суд с требованием о принудительном исполнении предписания, если такая мера предусмотрена законодательством (п. 1 ч. 2 ст. 90, ч. 2 ст. 95 Закона о контроле).
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости изменения содержания наиболее общей (логической) правовой нормы в сфере предпринимательства, сформулированной ранее. Напомню ее содержание: если лицо осуществляет предпринимательской деятельность, то оно должно соблюдать запреты, исполнять обязанности, связанные с этой деятельностью, в противном случае наступает ответственность за их несоблюдение (неисполнение).
Правила о контроле требуют внесения
в эту формулировку уточнений, связанных с необходимостью претерпевать субъектами экономической деятельности осуществления мероприятий по контролю.
Изменения в регулирующей норме могут быть представлены следующим образом: если лицо осуществляет предпринимательскую деятельность, то оно должно соблюдать запреты, исполнять обязанности, связанные с этой деятельностью, и претерпевать осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (проведение контрольно-надзорных мероприятий).
Изменения в содержании охранительной нормы: если лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, не соблюдает запреты, не исполняет обязанности, связанные с этой деятельностью (обязательные требования), то оно должно исполнить надлежащим образом предписание контрольного органа об устранении выявленных нарушений или подвергнуться процедуре принудительного исполнения предписания, если такая мера предусмотрена законодательством, и (или) претерпеть применение мер ответственности за неисполнение обязательных требований.
Помимо изложенного, различие в целях (функциях) контроля и ответственности влечет определенные изменения в применяемых мерах государственного принуждения. В системе мер государственного принуждения выделяют 10:
• меры предупреждения (профилактики, превенции);
• меры пресечения;
• меры процессуального обеспечения;
• меры защиты и восстановительные меры;
• меры юридической ответственности в виде мер наказания.
И в процессе контроля, и в процессе привлечения к ответственности могут использоваться различные меры. Прежде всего это обусловлено необходимостью прекра-
щения противоправного поведения лица, а также устранения их последствий.
В отличие от контрольно-надзорных процедур в рамках юрисдикционного процесса лицо, совершившее нарушение, признается виновным, и к нему применяются меры наказания (карательные меры). Возможности же контроля обуславливают широкое применение мер предупреждения (профилактики), а применение мер карательного характера находится за его рамками.
Кроме того, необходимо обратить внимание на временную характеристику применения мер принуждения. Как отмечал Н.В. Витрук в работе [38], всякое негативное противоправное поведение развивается во времени и пространстве, поэтому существует возможность воздействия на него на различных стадиях развития. Если предупреждение эффективно на стадии вызревания, то с трансформацией в противоправное деяние возникает потребность в применении иных способов, важное место среди которых занимают меры пресечения. Меры пресечения противоправного деяния вызывают особый интерес, поскольку используются как в случае привлечения лица к ответственности, так и при контроле, обретая при этом своеобразную специфику. Цель мер пресечения заключается в прекращении только что возникшего или длящегося правонарушения для предотвращения его вредных последствий, а также для создания возможности для последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности. Применением мер пресечения не решается вопрос о юридической ответственности за правонарушение. Меры пресечения поглощаются назначенной мерой юридической ответственности.
В связи с выделением нарушений обязательных требований как самостоятельного вида правонарушений следует говорить о мерах пресечения как об инструменте контрольной деятельности.
Предельно корректно пишет А.И. Ста-
10 См., например, Руссова Д.А. К вопросу о понятии «меры обеспечения» в российском праве // Научный альманах. 2018. С. 188.
хов, что пресекательно-восстановительные меры применяются в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя в целях прекращения неправомерного деяния в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований и устранения вреда, причиненного таким деянием, восстановления нарушенного правового положения (см. [36]). Автор осознанно не использует термин «правонарушение», поскольку в настоящее время доктрина в сфере административно-правового регулирования отождествляет содержание этого термина с понятием «административное правонарушение».
Следует подчеркнуть, что совершённое нарушение обязательных требований выявляется именно в ходе контрольно-надзорной деятельности и влечет применение мер принуждения пресекательно-восстанови-тельного характера в соответствии с федеральными законами, регламентирующими порядок осуществления контрольно-надзорной деятельности. Пресекательно-вос-становительные меры в рамках контрольно-надзорной деятельности являются самостоятельным видом принуждения, не связанным с необходимостью последующего привлечения лица к административной ответственности. Цель этих мер исчерпывается прекращением неправомерного деяния в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований.
Достаточно близки к этим размышлениям идеи И.О. Васюхно. Автор, в частности, пишет, что объективно существует тесная взаимосвязь контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти и административного пресечения, которое ими активно используется. Меры административного пресечения применяются органами исполнительной власти не изолированно, а в рамках осуществления ими деятельности по выявлению правонарушений, то есть контрольно-надзорной деятельности, целью которой является в том числе пресечение выявленных нарушений законодательства.
Исследователь полагает, что исключительно в целях оперативного реагирования на выявленные отклонения полномочиями по их пресечению наделяются те же субъекты, которые выполняют контрольные функции и собственно и выявляют указанные отклонения (см. [40]).
В дополнение к изложенному следует отметить, что в случае выявления при проведении контрольных мероприятий отклонений и нарушений в деятельности хозяйствующего субъекта осуществляется пресечение отклоняющегося поведения субъекта в пределах реализации именно контрольно-надзорной деятельности как вида правоприменительной деятельности.
В заключение полагаю необходимым отметить, что вопросы взаимодействия и взаимовлияния элементов публично-правового и частноправового характера, включающие необходимость исполнения обязательных требований субъектами предпринимательской деятельности в содержание ее правового режима, требуют дальнейшего глубокого исследования в целях развития единой концепции правового регулирования предпринимательской деятельности.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Предпринимательское право Российской Федерации / отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. М. : Юристъ, 2003. 1001 с.
2. Губин Е. П. Правовое обеспечение свободы экономической деятельности // Предпринимательское право. 2015. № 4. С. 3-9.
3. Надежин Н. Н. Гражданско-правовое обеспечение предпринимательства в России. М. : Статут, 2019. 144 с.
4. Об обязательных требованиях в Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 247-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
5. Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Маль-ко. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2000. 761 с.
6. Алексеев С. С. Общая теория пра-
ва : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М. : ТК «Велби» ; Издательство «Проспект», 2008. 576 с.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Российское предпринимательское право : учебник / отв. ред. И. В. Ершова, Г. Д. Отнюкова. М. : Проспект, 2011. 1072 с.
9. Предпринимательское право / отв. ред. И. В. Ершова, Г. Д. Отнюкова : учебник для бакалавров. М. : Проспект, 2017. 624 с.
10. Предпринимательское право: Правовое сопровождение бизнеса : учебник для магистров / отв. ред. И. В. Ершова. М. : Проспект, 2017. 848 с.
11. Сырых В. М. Теория государства и права : учебник для вузов. 6-е изд., пере-раб. и доп. М. : Юстицинформ, 2012. 704 с.
12. Нестеров А. В. О соотношении правовых и юридических объектов // Юрист. 2007. № 7. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
13. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы : монография / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М. : НОРМА, ИНФРА-М, 2013. 384 с.
14. Самолысов П. В. Антимонопольный контроль в Российской Федерации: генезис, сущность и содержание // Вестник арбитражной практики. 2016. № 6. С. 57-64.
15. Конин Н. М., Маторина Е. И. Административное право : учебник для вузов. 6-е изд., перераб. и доп. М. : Издательство «Юрайт», 2021. 431 с.
16. Попова Н. Ф. Административное право : учебник и практикум для вузов. 5-е изд., испр. и доп. М. : Издательство «Юрайт», 2021. 333 с.
17. Административное право России : учебник и практикум для вузов / под ред. А. И. Стахова, П. И. Кононова. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Издательство «Юрайт», 2021. 484 с.
18. Майоров В. И. Модернизация систе-
мы контроля и надзора: новая регуляторная политика // Административное право и процесс. 2019. № 11. С. 34-36.
19. Фесько Д. С. Новое законодательство о государственном контроле (надзоре) и гарантии прав контролируемых лиц // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2021. № 1. С. 163-171. 1^: https://cyberleninka.ru/article/n/novoe-zakono datelstvo-o-gosudarstvennom-kontrole-nad zore-i-garantii-prav-kontroliruemyh-lits
20. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
21.О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации : Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
22. Предпринимательское право России : учебник / отв. ред. В. С. Белых. М. : Проспект, 2015. 656 с.
23. Предпринимательское право Российской Федерации : учебник / отв. ред. Е. П. Губин, П. Г. Лахно. 3-е изд., перераб. и доп. М. : НОРМА, ИНФРА-М, 2017. 992 с.
24. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации : Федеральный закон от 23 июня 201 6 года № 182-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
25. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
26. Волков А. М. Административное право в вопросах и ответах : учебное пособие. М. : Проспект, 2018. 144 с.
27. Трофимова Г. А. Понятие конституционного правонарушения // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 10. С. 3-9. Доступ из справочной правовой системы
«КонсультантПлюс».
28. Бахрах Д. Н. Юридическая ответственность по административному праву // Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 2-5.
29. Лукьянцев А.А. Ответственность при осуществлении предпринимательской деятельности в гражданском законодательстве России: теория и судебная практика : дис. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. 384 с.
30. О лицензировании отдельных видов деятельности : Федеральный закон от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
31. О защите конкуренции : Федеральный закон от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
32. Петров А. Л. Принудительная ликвидация юридических лиц. Просто или сложно? // Правосудие в Поволжье. 2003. № 3. С. 96-101.
33. Щеглов Д. С. Место принудительной ликвидации юридических лиц в системе гражданско-правовой ответственности // Крымский научный вестник. 2015. № 3. С. 34-46. 1^: https://cyberleninka. ru/article/n/mesto-prinuditelnoy-likvidatsii-yuridicheskih-lits-v-sisteme-grazhdansko-pra vovoy-otvetstvennosti
34. Нода Е. В. Ликвидация юридических лиц по законодательству РФ : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 26 с.
35. По делу о проверке конституционности положений статьи 35 Федерального закона «Об акционерных обществах», статей 61 и 99 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданина А.Б. Борисова, ЗАО «Медиа-Мост» и ЗАО «Московская Независимая Вещательная Корпорация : постановление Конституционного Суда Российской Федерации в от 18 июля 2003 года № 14-П. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
36. Стахов А. И. Особенности квалификации нарушений обязательных требований, выявляемых в ходе осуществления государственного контроля и надзора // Безопасность бизнеса. 2016. № 3. С. 23-27.
37. Стахов А. И. Исполнительное административно-процессуальное право : учебник для вузов. М. : Издательство «Юрайт», 2021. 373 с.
38. Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М. : НОРМА, 2009. 432 с.
39. Руссова Д. А. К вопросу о понятии «меры обеспечения» в российском праве // Научный альманах. 2018. С. 186-189.
40. Васюхно И. О. О соотношении административного пресечения и государственного контроля и надзора // Административное право и процесс. 2018. № 8. С. 57-61.
