CC BY
40УДК 342.9 © С. Л. Банщикова, 2011
Обязательные общественные работы как мера воздействия на лиц, не исполняющих родительские обязанности
С. Л. Банщикова *
В статье предлагается ввести новый вид административного наказания — обязательные общественные работы, что, по мнению автора, позволит государству эффективно воздействовать на родителей, не исполняющих обязанности в отношении несовершеннолетних, и гарантирует детям реализацию своих прав на воспитание в семье.
Ключевые слова: родители, несовершеннолетние, административный штраф, общественные работы.
Сегодня российский законодатель предусматривает для родителей, не исполняющих или исполняющих ненадлежащим образом свои обязанности по воспитанию и содержанию несовершеннолетних, меры воздействия семейно-правового характера (ст. ст. 69, 73 Семейного кодекса РФ), уголовные наказания (ст. ст. 156, 157 УК РФ), а также меры административной ответственности (ст. ст. 5.35, 20.22, ч. 3 ст. 6.10 КоАП РФ).
К уголовной ответственности родители (лица, их заменяющие) привлекаются лишь при наличии в составе преступления такого признака объективной стороны, как деяние, соединенное с жестоким обращением с несовершеннолетним. Такая мера ответственности, как лишение родительских прав,
утратила сегодня свою действенность. В большинстве случаев родители, в отношении которых предъявлены требования о лишении родительских прав, относятся к исходу судебного процесса безразлично *. Кроме того, лишение родительских прав — мера кардинальная, не позволяющая ребенку реализовать свое право жить и воспитываться в семье.
Как показывает анализ дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 КоАП РФ и рассмотренных комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — комиссии) Омской области за 2005-2010 гг., постановление об административном штрафе выносится реже, нежели постановление о предупреждении таких правонарушителей. Кроме того, чаще взимается
В нашем журнале публикуются впервые.
*
минимальная сумма административного штрафа. Подобная практика складывается в связи с тяжелым материальным положением семей, где происходит нарушение прав несовершеннолетнего на воспитание и содержание, а также с тем, что родители таких детей — часто лица, не работающие и не имеющие стабильного заработка. Такие лица ежедневно являют собой образец асоциального поведения для своих детей. Например, статистика зарубежных стран отмечает, что более 40% преступников — выходцы из низших слоев населения 2.
Наиболее актуальной проблемой, на наш взгляд, в настоящее время является эффективность воздействия со стороны государства на родителей (заменяющих их лиц), не исполняющих своих обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних или исполняющих эти обязанности ненадлежащим образом. Целями при этом являются сохранение семьи, обеспечение несовершеннолетнему права расти и воспитываться в семье. Полагаем, что решению этого вопроса будет способствовать введение нового вида административного наказания — обязательных общественных работ.
В соответствии с законодательством под общественными работами понимают трудовую деятельность, имеющую социально полезную направленность и организуемую в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу 3. Статьей 24 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» предусмотрено, что органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления по предложению и при участии органов службы занятости организуют в целях обеспечения временной занятости населения проведение оплачиваемых общественных работ в организациях, находящихся в их собственности, и по договорам — в других организациях. В свою очередь, Положение об организации общественных работ, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 875, устанавливает сферы деятельности, где могут быть организованы общественные работы. Виды таких работ определяются исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры конкретной территории 4.
Общественные работы призваны обеспечить осуществление потребностей территории и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер, а также сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы, что, на наш взгляд, и будет обеспечиваться путем привлечения к такого рода работам лиц, не имеющих стабильного заработка и привлекаемых к ответственности за правонарушение, предусмотренное ст. 5.35 КоАП РФ.
Для привлечения вышеуказанных лиц к выполнению обязательных общественных работ органам службы занятости населения необходимо проанализировать состояние рынка труда в конкретном административном округе или муниципальном районе, количество лиц, привлекаемых к общественным работам по решению суда (данная информация может быть предоставлена комиссиями); выявить спрос и предложение на участие в общественных работах; осуществить сбор информации о возможности проведения в организациях региона общественных работ. Перечисленные обязанности закреплены в п. 9 Положения об организации общественных работ, таким образом, никаких дополнительных обязанностей для данных органов не предусматривается.
Лицо, привлекаемое к выполнению обязательных общественных работ по решению суда, должно получить направление территориального органа службы занятости 5 на участие в общественных работах в определенной организации 6.
На основе изложенного, на наш взгляд, необходимо внести дополнение в п. 1 ст. 19 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» 7 следующего содержания: «...обеспечивают занятость родителей (заменяющих их лиц) несовершеннолетних в случае вынесения решения судьи о привлечении родителей (заменяющих их лиц) к выполнению обязательных общественных работ».
В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона РФ «О занятости населения в РФ» гражданам принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к производительному, творческому труду. Принуждение к труду в какой-либо форме не допускается, если иное не предусмотрено законом. Таким образом, необходимо внести дополнения в ст. 4 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) о том, что в принудительный труд не включается работа, выполняемая вследствие вступившего в законную силу решения судьи о привлечении правонарушителя к обязательным общественным работам.
Однако общественные работы как вид административного наказания представляют собой выполнение физическим лицом в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, вид которых определяется органами местного самоуправления при участии службы занятости населения. Поэтому в понятии данного вида административного наказания признак «обязательные» необходим.
Обязательные общественные работы должны быть основным видом наказания, предусмотренного для правонарушителей, привлекаемых к адми-
нистративной ответственности, предусмотренной ст. 5.35 КоАП РФ. Основным отличием обязательных общественных работ от уже определенных законодателем общественных работ является тот факт, что обязательные общественные работы осуществляются на безвозмездной основе. Как следствие, не заключается трудовой договор между организацией, предоставляющей работу, и лицом, в отношении которого решение суда вступило в силу.
Правоприменитель (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав), приходя к выводу о нецелесообразности вынесения постановления о предупреждении или о наложении административного штрафа, должен передавать материалы дела в суд. Судья, учитывая имущественное положение, состояние здоровья лица, привлекаемого к административной ответственности и другие обстоятельства, может вынести решение о привлечении виновного родителя (лица, его заменяющего) несовершеннолетнего к обязательным общественным работам.
В связи с изложенным, на наш взгляд, необходимо ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ дополнить п. 10 «обязательные общественные работы». В главу 3 КоАП РФ следует внести дополнение в виде ст. 3.13, где в ч. 1 будет сформулировано определение понятия «обязательные общественные работы».
Учитывая требования ТК РФ к нормальной продолжительности рабочего времени (абз. 2 ст. 91), а также норму, устанавливающую обязанность работодателя установить неполный рабочий день или неполную рабочую неделю для родителя (опекуна, попечителя), имеющего ребенка до 14 лет или ребенка-инвалида до 18 лет (абз. 1 ст. 93), представляется допустимым в ч. 2 ст. 3.13 КоАП РФ установить срок таких работ — от восьми до двадцати пяти часов и временные рамки для одной рабочей недели, а именно: не более восьми часов в неделю.
Логичным будет ограничение применения данного вида наказания для отдельных категорий граждан. Например, по состоянию здоровья не могут быть подвергнуты подобного рода наказанию инвалиды 1 и 2 групп инвалидности, беременные женщины. По возрастным ограничениям, с соблюдением требований пенсионного законодательства, не могут быть привлечены к выполнению обязательных общественных работ женщины, достигшие 55 лет, и мужчины, достигшие 60 лет.
Кроме того, на наш взгляд, привлекая правонарушителей к обязательным общественным работам, следует учитывать тот факт, что родитель (лицо, его заменяющее) не освобождается от выполнения своих обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних, тем самым указанные лица обязаны проводить со своими детьми максимально возможный промежуток времени. В соответствии
с этим нам представляется возможным привлекать к такого рода работам родителей, имеющих детей в возрасте до пяти лет, только если ребенок посещает дошкольное воспитательное учреждение, поскольку такой родитель (лицо, его заменяющее) может исполнить наказание во время нахождения ребенка в воспитательном учреждении.
Если же ребенок не посещает дошкольное воспитательное учреждение, то привлекать родителя, в отношении которого вынесено постановление о выполнении обязательных общественных работ, следует только если ребенок достиг восьми лет и посещает образовательное учреждение среднего общего образования, поскольку родитель (лицо, его заменяющее) может быть занят на общественных работах в период, когда ребенок находится под надзором соответствующего образовательного учреждения. В силу объективных причин не будут подвергаться данного рода наказанию военнослужащие, проходящие военную службу по призыву.
Назначение наказания — обязательных общественных работ — следует отнести к компетенции мировых судей, поскольку выбор такой меры ответственности правоприменителем является вторжением в право граждан на отдых (чч. 2, 5 ст. 37 Конституции РФ). Кроме того, Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» 8 в пп. 5, 9 ст. 3 закреплена компетенция мирового судьи рассматривать в первой инстанции дела, возникающие из семейно-правовых отношений 9, дела об административных правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи КоАП РФ и законами субъектов Федерации.
В компетенции комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав целесообразно сохранить возможность вынесения предупреждения или наложения административного штрафа. Если члены комиссии приходят к выводу, что предупреждение уже имело место и не возымело должного действия на правонарушителя, а административный штраф взыскать не позволяет материальное положение лица, привлекаемого к ответственности за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, то необходимо подготовить мотивированное определение о передаче дела на рассмотрение судье. Примечательно, что возможность передачи дела в суд ранее предоставлялась комиссиям, и такая возможность определялась Инструкцией комиссиям по делам несовершеннолетних от 19 июня 1920 г., разработанной народными комиссариатами просвещения, здравоохранения и юстиции 10, как мера, применяемая к несовершеннолетнему, чье дело рассматривалось комиссией, если меры медико-педагогического характера не возымели своего действия 11.
На основе изложенного считаем целесообразным ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ после слов «частью 2 статьи 5.27» дополнить словами «частью 1 статьи 5.35 (если дело передано на рассмотрение комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав)».
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» 12 на судебных приставов возлагаются задачи по исполнению судебных актов. Таким образом, контроль выполнения обязательных общественных работ лицами, привлеченными к ответственности за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, в соответствии с законодательством должен быть возложен на судебных приставов-исполнителей 13.
Кроме того, представители субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних — участковые уполномоченные милиции, инспекторы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел — в соответствии со своими должностными обязанностями постоянно работают с семьями, находящимися в социально опасном положении, в том числе с родителями несовершеннолетних (лицами, заменяющими родителей), привлеченными к ответственности за правонарушение, предусмотренное ст. 5.35 КоАП РФ 14.
Следовательно, со своей стороны они также будут контролировать выполнение решения судьи родителями (заменяющими их лицами) несовершеннолетних. Обязанности участкового уполномоченного милиции в части содействия сотрудникам подразделений по делам несовершеннолетних ОВД и принятия к родителям несовершеннолетних или лицам, заменяющим родителей, не исполняющим обязанностей по воспитанию и содержанию несовершеннолетних, соответствующих мер закреплены законодательством Российской Федерации 15.
Обязанности инспектора подразделения по делам несовершеннолетних ОВД требуют дополнения в виде подп. 10 в п. 1 ст. 21 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» следующего содержания: «контролируют выполнение родителями (заменяющими их лицами) несовершеннолетних обязательных общественных работ в соответствии со вступившим в законную силу решением судьи».
По нашему мнению, в случае самовольного оставления места отбывания обязательных общественных работ родитель (лицо, его заменяющее), в отношении которого мировым судьей было вынесено решение о привлечении к выполнению обязательных общественных работ, должен подвергаться административному аресту на срок до 15 суток.
Учитывая низкий уровень материального обеспечения семей, где родители (заменяющие их лица)
привлекаются к ответственности за неисполнение обязанностей в отношении несовершеннолетних, а также (в большинстве случаев) равнодушное отношение или полное игнорирование своих родительских обязанностей, отметим, что сомнительной представляется эффективность применения административного штрафа, предупреждения, лишения родительских прав как мер воздействия на таких правонарушителей. На наш взгляд, целесообразным будет привлечение указанных лиц к выполнению обязательных общественных работ, в связи с чем и предлагается внести соответствующие изменения в действующее законодательство.
1 См. подробно: Михеева Л. Ю. Ответственность родителей за воспитание детей, направления реформы законодательства // Семейное и жилищное право. 2005. № 4. С. 12.
2 Гуров А. И. Защита потерпевших — важная государственная задача // Защита прав жертв террористических актов и иных преступлений. М. : Фонд имени Кондрада Аденауэра, 2003. С. 24.
3 О занятости населения в Российской Федерации : закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (ч. 1 ст. 24) // Собрание законодательства Российской Федерации.
1996. № 17, ст. 1915. С. 4222-4243 ; 1997. № 51, ст. 5878. С. 1038010384 ; 2007. № 43, ст. 5084. С. 10483-10520 ; Рос. газета. 2008. 30 дек. ; Положение об организации общественных работ : утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 № 875 (п. 2) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 29, ст. 3533. С. 5759-5763 ; 1999. № 47, ст. 5707. С. 10416-10417 ; 2007. № 3, ст. 450. С. 1086.
4 Положение об организации общественных работ : утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от
14 июля 1997 г. № 875 (п. 5) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 29, ст. 3533. С. 5759-5763 ; 1999. № 47, ст. 5707. С. 10416-10417 ; 2007. № 3, ст. 450. С. 1086.
5 Там же (п. 12).
6 Содержание абз. 2 п. 13 Положения об организации общественных работ на лиц, привлекаемых к выполнению общественных работ по решению суда, не распространяется. Требования абз. 1 п. 13 учитываются судьей при назначении наказания.
7 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26, ст. 3177. С. 5693-5720 ; 2009. № 42, ст. 4861. С. 1232512327.
8 Там же. 1998. № 51, ст. 6270. С. 11161-11164 ; 2004. № 35, ст. 3607. С. 7621-7931 ; № 49, ст. 4841, С. 11083 ; ст. 4843. С. 11095 ; 2005. № 15, ст. 1278. С. 3771-3773 ; 2006. № 11, ст. 1147. С. 3652 ; 2007. № 10, ст. 1151. С. 2435-2443 ; 2008. № 30, ч. 1, ст. 3603. С. 9522-9523.
9 За исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), об установлении отцовства, о лишении родительских прав, об усыновлении (удочерении) ребенка.
10 Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства. 1920. № 68. Ст. 308.
11 Инструкция комиссиям по делам несовершеннолетних от 19 июня 1920 г.: разработана народными комиссариатами просвещения, здравоохранения и юстиции (п. «з» ст. 16) // Там же.
12 Собрание законодательства Российской Федерации.
1997. № 30, ст. 3590. С. 5891-5901 ; 2000. № 46, ст. 4537. С. 88378840 ; 2004. № 27, ст. 2711. С. 5864-5919 ; № 35, ст. 3607. С. 7621-
7931 ; 2007. № 10, ст. 1156. С. 2464 ; 2008. № 30, ч. 1, ст. 3588. С. 9487 ; № 30, ч. 1, ст. 3603. С. 9522-9523.
13 О судебных приставах : федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (п. 1 ст. 4) // Там же.
14 Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних : федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (ст. ст. 20, 21) [Электронный
ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
15 Инструкция по организации работы участкового уполномоченного милиционера : утв. Приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900 (подп. 17 п. 9) // Рос. газета. 2002. 27 нояб. ; 2007. 18 мая ; Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. 6 янв.
