CC BY
116
Новый университет. 2011. № 8.
ISSN 2221-7347
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВА
УДК 342.1
А. Н. Нифанов
ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИИ В ГОСУДАРСТВЕ
В данной статье представлена авторская позиция о видовом составе общих принципов территории в государстве; дана их содержательная характеристика, а также преломление на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Особое внимание уделено интерпретации принципа территориального верховенства в контексте общих принципов разрабатываемой теории территории в государстве.
Ключевые слова: принципы, территориальное верховенство, суверенитет, юрисдикция, единство, прямое действие, целостность, равноправие.
Принципы, будучи универсальной научной категорией, имманентно сопровождают различные правовые явления. Не составляет исключение в данной связи и феномен территории.
Обособление принципов территории в государстве мы связываем с уровнями их правового регулирования: международным (универсальные), конституционным (общие) и законодательным для территорий муниципальных образований (специальные). Подчеркнем, что универсальные, общие и специальные принципы распространяют свое действие на такие предложенные нами виды территорий в государстве как государственная территория, территория субъектов Российской Федерации, территория муниципальных образований и агрегированные территории. Исключительно для территорий муниципальных образований действуют принципы, предусмотренные Федеральным законом РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1].
В рамках данного исследование в фокусе научного внимания - содержание общих принципов феномена территории. Среди таковых: территориальное верховенство, территориальная целостность, неприкосновенность, юридическое равноправие территорий. Уточним, что некоторые из перечисленных принципов имеют свою специфику и преломление на федеральном уровне, а также в субъектах Федерации.
В качестве «центрального» принципа рассматриваемой группы обозначим территориальное верховенство. Сторонниками использования данного принципа являются С. Н. Бабурин, Б. М. Клименко, С. В. Молодцов, Е. Т. Усенко, Н. А. Ушаков, С. В. Черниченко. Они в своих работах используют термин «территориальное верховенство государства», под которым понимают «территориальный суверенитет» [2, с. 63], «высшую власть по отношению ко всем лицам и организациям, находящимся в пределах его территории, исключающей деятельность публичной власти другого государства» [3, с. 20], или «осуществление государством суверенной власти над всеми лицами и организациями в пределах своей территории (imperium) и верховном публичноправовом владении этой территорией (dominium)» [4, с. 285], или «компетенцию государства в отношении его территории» [5, с. 8]. В свою очередь И. Д Левин вместо термина «территориальное верховенство» использовал термин «внутренний суверенитет государства». По его мнению, полновластие государства на своей территории образует внутренний суверенитет государства [6, с. 110].
© Нифанов А. Н., 2011.
42
ISSN 2221-7347
Экономика и право
Ряд советских юристов-международников (Г. И. Тункин, Н. А. Ушаков) в основном сходились во мнении, что государственный суверенитет - это присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях.
Таким образом, использование термина «внутренний суверенитет» точнее указывает на содержательную сторону понятия «государственный суверенитет», т.е. на его внутренний и внешний аспекты [7]. Что касается смыслового значения в использовании понятийного ряда «государственный суверенитет» и «территориальный суверенитет», принципиальной разницы нет. Вместе с тем, заявленный нами в рамках данного исследования термин «территориальное верховенство» по объему шире территориального суверенитета, так как, мы предлагаем под «верховенством» понимать, с одной стороны, действие Конституции Российской Федерации (включая ее прямое действие на всей территории Российской Федерации) и федеральных законов, а с другой - решения органов государственной власти. Таким образом, в контексте настоящей работы принцип территориального верховенства включает в себя следующие конституционные формулировки: ч.ч. 1, 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15. Уточним, что такой комплексный подход не отрицает сложившуюся в юридической литературе позицию по поводу существования по отдельности каждого из входящих в принцип территориального верховенства основных положений. Однако, считаем, данный прием необходим исследованию в целях формулирования и конкретизации современной конституционно-правовой теории территории в государстве.
Далее рассмотрим составляющие элементы комплексного принципа территориального верховенства (территориальный суверенитет; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей ее территории, а также прямое действие Конституции Российской Федерации на всей ее территории).
Отметим, что в отечественной и зарубежной литературе встречаются различные подходы к понятию суверенитета. Суверенитет, от немецкого «souveranitat» - верховенство и независимость власти, термин производный от латинского слова «superus» - высший [8, с. 808].
По выражению К. В. Арановского, «суверенитет есть правовая основа бытия государства как юридически значимой единицы» [9, с. 17]. О. О. Эйхельман говорил об обязанности государств «не нарушать прав суверенитета других» и «строго охранять суверенитет» [10, с. 8]. Суверенитет является для государств тем же условием, критерием формального равенства, что и право для людей. В то же время реальная жизнь подтверждает далеко не равный правовой статус государств в зависимости от их участия в каком-либо региональном союзе, нейтралитета, обладания ядерным оружием или уровня экономического развития [11, с. 38]. В мировых энциклопедиях суверенитет определяется по-разному: как «концепция абсолютной и неограниченной власти в государстве» [12, р. 347], как «верховенство, совокупность верховных прав, принадлежащих государству или его главе» [13, с. 892-893], как «теория, которая заявляет, что в каждой системе управления должна быть некая абсолютная власть лица или органа, призванная решать и быть способной выполнять решения» [14, р. 77].
Суверенитет определяют и как неотчуждаемый принцип [15], и как верховные права государства, и как качественную характеристику государственной власти [16, с. 90].
Наиболее широкое распространение в современном отечественном правоведении получило определение государственного суверенитета «как свойства и способности государства самостоятельно, без вмешательства извне, определять свою внутреннюю и внешнюю политику при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права» [17, с. 4]. С юридической точки зрения государственный суверенитет означает, что публично-территориальное образование обладает территориальным верховенством и международной правосубъектностью.
Концепция суверенитета продолжает оставаться в фокусе научного внимания и получает приращение в наши дни. Глобализация и интеграция, рост авторитета и влияния международных институтов, распад ряда современных государств подталкивают к различному толкованию понятия «суверенитет» [18, с. 80]. Спектр мнений относительно перспективы развития государственного суверенитета в современных условиях имеет широкий разброс: от утверждения о символичности суверенитета государства, о полном исчезновении национального государства и права до предложения их сохранения на любом этапе процесса глобализации [19, с. 65].
Подчеркнем, что применительно к уровню субъектов Федерации принцип территориального верховенства означает пространственный предел юрисдикции его органов государственной власти.
43
Новый университет. 2011. № 8.
ISSN 2221-7347
Территориальное верховенство субъектов признается на федеральном уровне. В Конституции России закреплено, что каждый субъект Федерации имеет территориальные границы, которые не могут быть изменены без его согласия (ч.ч. 1, 3 ст. 67).
Территориальное верховенство субъектов Российской Федерации получает отражение в его региональных основных законах. Так, Конституция Адыгеи закрепляет, что ее территория целостна и неделима (ч. 2 ст. 4) [20]; Конституции Татарстана, что его территория «едина и неприкосновенна» (ч. 1 ст. 5) [21].
В ряде конституций (уставов) субъектов Федерации подчеркивается органическая взаимосвязь территории субъектов с территорией Российской Федерации. Например, Конституция Алтая гласит, что территория республики является исконно землей традиционного расселения ее коренного и других народов, частью территории Российской Федерации; она целостна, неотчуждаема, неделима (ст.10) [22]. Согласно Конституции Хакасии территория республики входит в единую территорию Российской Федерации (ст. 5) [23]. Аналогичная норма содержится в Конституции Чеченской республики: «территория Чеченской республики является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 1) [24].
В Уставе Приморского края закреплено, что территория края едина и является составной частью Российской Федерации (ст. 4) [25]; Устав (Основной закон) Ставропольского края устанавливает, что край как субъект Российской Федерации имеет собственную территорию, которая является неотъемлемой частью территории Российской Федерации и определена существующими административными границами (ст. 18) [26]. В Уставе (Основном законе) Томской области имеется норма о том, что территория области является частью единой территории Российской Федерации (ст. 5) [27]. Аналогичная формулировка содержится в Уставе Еврейской автономной области (ч. 1 ст. 3) [28].
В субъектах Федерации приняты и действуют региональные законы об административнотерриториальном устройстве.
Споры по вопросам административно-территориального деления решаются законодательными (представительными) органами государственной власти регионов на основе предположений согласительных комиссий, создаваемых исполнительными органами власти субъектов на паритетных началах, а также в судебном порядке [29, с. 137].
Такой составляющий элемент принципа территориального верховенства как верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей правовой системы России. При этом понятие «федеральные законы» в контексте формулировки ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации следует понимать в его широком значении, т.е. и как собственно федеральные законы, и как федеральные конституционные законы, хотя в последующих статьях Конституции данные понятия различаются достаточно четко.
Верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Указанные акты не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Если же такое противоречие (несоответствие) обнаруживается, то применяется Конституция или соответствующий федеральный закон. Ак- *
* См., например, законы республик Бурятия от 10 сентября 2007 г. № 2433 -III «Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия»; Коми от 6 марта 2006 г. № 13-P3 «Об административно-территориальном устройстве Республики Коми»; Марий Эл от 3 мая 2006г. № 22-3 «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства (деления) Республики Марий Эл»; Северная Осетия-Алания от 9 июля 2007 г. № 34-P3 «Об административно-территориальном устройстве Республики Северная Осетия-Алания»; Удмуртия от 19 октября 2006 г. № 46-РЗ «Об административнотерриториальном устройстве Удмуртской Республики»; Хабаровского края от 28 марта 2007 г. № 109 «Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края»; Астраханской области от 4 октября 2006 г. № 67/2006-03 «Об административно-территориальном устройстве Астраханской области» и др. URL:http://garant.ru.
44
ISSN 2221-7347
Экономика и право
ты, противоречащие им, подлежат в установленном порядке опротестованию, приостановлению, отмене. Это правило действует на всей территории Российской Федерации [30].
Важное значение для территории России имеет конституционная норма ч. 1 ст. 15, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Базовый закон России не просто является основой федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, но его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.
Отметим, что на уровне субъектов Федерации конституции и уставы признают безусловный приоритет федеральной конституции, федеральных законов и других нормативных правовых актов Федерации по предметам ее исключительного ведения и совместного ведения России и субъектов. Так, преамбула Конституции Северной Осетии - Алании подтверждает приверженность принципам и положениям Конституции Российской Федерации [31]. Аналогичные нормы содержатся в уставе Чукотского автономного округа (ст. 9). В преамбуле уставов Краснодарского края [32], Волгоградской [33], Брянской [34], Тульской областей [35] подчеркивается, что эти акты приняты на базе Конституции РФ.
Признание приоритета Конституции России обуславливает соответствие региональных основных законов федеральному, что гарантирует единство конституционно-правовой системы Российской Федерации в целом. Приоритет федеральной конституции получает выражение в частности, в признании правового статуса субъектов Федерации, закрепленного федеральной конституцией (Бурятия (ч. 2 ст. 60) [36], Ингушетия (ст. 1) [37], Калмыкия (ст. 1) [38]; уставы Брянской (ч. 2 ст. 1), Тульской (ч. 3 ст. 1), Челябинской [39] (ч. 2 ст. 1) областей и др.).
Субъекты федерации признают верховенство не только Конституции России, но и всей системы федерального законодательства (ст. 2 Конституции Дагестана [40]; уставы Владимирской [41] (п.5 ст. 1), Волгоградской (п.5 ст. 1), Магаданской (ст. 7) [42], Челябинской (п. 3 ст. 1) областей и др.). Признание верховенства федерального права, обязанность соблюдать Конституцию России региональными и муниципальными органами публичной власти, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, находящимися на территории субъектов Федерации, отражены конституциями Адыгеи (Преамбула, ст. 6), Алтая (ст. 20), Башкортостана (ст. 14) [43], Карелии (ст. 5) [44], Коми (ст. 7); уставом Тульской области (ст. 49) и др.
Вместе с тем, конституции и уставы субъектов Федерации имеют высшую юридическую силу в системе регионального законодательства. Это подчеркивается конституциями Карелии (ст. 5), Татарстана (ст. 24); уставами Краснодарского (ст. 7), Приморского (ст. 17), Ставропольского (ст. 11) краев; Архангельской (ч. 1 ст. 2) [45], Воронежской (Преамбула) [46] областей.
Все принимаемые на территории субъекта нормативные правовые акты - региональные законы, акты президентов республик, высших должностных лиц областей, краев, городов федерального значения, автономных образований, региональных правительств и отраслевых органов управления, органов муниципальной власти, правоприменительные акты государственных учреждений, предприятий, общественных и региональных объединений - не должны противоречить его конституции или уставу. В случаях противоречия указанных актов конституции или уставов субъектов Федерации действует региональный основной закон. Так, ст. 5 Устава г. Санкт-Петербурга устанавливает свою высшую юридическую силу по отношению к другим актам органов государственной и муниципальной власти региона [47]; в Уставе Архангельской области подчеркивается, что он имеет высшую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам органов государственной власти области и применяется на все ее территории (ч. 1 ст. 2).
Региональные конституции и уставы являются актами прямого действия. Это положение зафиксировано конституциями Алтая (ст. 20), Башкортостана (ст. 14), Бурятии (ч. 2 ст. 11), Ингушетии (ст. 7), Кабардино-Балкарии (ч. 1 ст. 16) [48], Карелии (п. 2 ст. 5); уставами Камчатского края (ч.2 ст. 1) [49], города Москвы (ч. 2 ст. 10) [50], Волгоградской области (ч. 3 ст. 2).
Нормы о прямом действии региональных конституции и уставов находятся в системном единстве с нормами, закрепляющими прямое действие федеральной конституции (ст. 15). Кроме того, в ряде региональных основных законов есть положения о прямом действии федеральных конституционных норм на территории соответствующего региона [29, с. 205]. Так, в Уставе Краснодарского края закреплено, что «федеральные правовые акты, принятые в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеют прямое действие на территории края» (п. 2 ст. 17).
45
Новый университет. 2011. № 8.
ISSN 2221-7347
Применительно к правовым актам субъектов Федерации прямое действие означает, что их нормы действуют непосредственно, независимо от наличия конкретизирующих актов отраслевого законодательства. Прямой характер действия конституции (уставов) субъектов Федерации означает, что в случае отсутствия актов текущего законодательства региональные и муниципальные органы публичной власти могут принимать решения, непосредственно ссылаясь на региональные основные законы.
Прямое действие региональных основных законов получает отражение в реализации конституционных принципов в текущем законодательстве. Конституции и уставы и субъектов Федерации действуют не изолированно, а в системе регионального законодательства. Их прямое действие проявляется в регулирующем воздействии конституционных принципов на всю систему регионального отраслевого законодательства, общественно-политическую и правоприменительную практику [29, с. 205].
Далее дадим содержательную характеристику общего принципа целостности территории: «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ч. 3 ст. 4 Конституции Российской Федерации). Уточним, что в отечественном законодательстве отсутствует определение территориальной целостности. Юридическая наука также изобилует различными точками зрения на этот счет.
Территориальная целостность определяется как «принцип, гарантирующий территориальное верховенство государства от посягательств извне» [51, с. 15], или как «незыблемость границ государства и целостность общества, живущего на территории этого государства» [52, с. 141], или как «сохранение суверенитета государства над имеющейся у него территорией» [53, с. 98], или как один из основных элементов безопасности государства и др.
В научной литературе термины «территориальная целостность», «государственная целостность», «государственное единство», нередко употребляются как синонимы. Однако, это категории близкие, но не тождественные. Территориальная целостность, то есть сохранение незыблемости государственной территории, запрет сецессии (свободного выхода субъектов из состава Федерации), является составным элементом более широкой категории - «государственная целостная» [7].
Целостность означает сохранение территориального единства и недопустимость односторонней сецессии (выход из состава государства какой-либо его части). Дело в том, что Конституция (Основной Закон) Республики Тыва, принятая 21 октября 1993 г., предусматривала право Республики на самоопределение и выход из состава Российской Федерации по результатам всенародного референдума населения Республики. Правда, за такое решение должно было проголосовать не менее двух третей граждан Республики, обладающих избирательным правом [54]. Для такого подхода были свои исторические причины. Республика Тыва имеет государственную границу с Монголией, последней была присоединена к бывшему СССР, причем на основе двустороннего договора. Однако после визита в Республику Президента России Б. Н. Ельцина Верховный Хурал (Парламент) Республики добровольно отменил норму Конституции о праве Республики выйти из состава Российской Федерации.
Идея сохранения целостности территории пронизывает большую часть конституций и уставов субъектов Федерации.
Признание приоритета государственного суверенитета и территориальной целостности России закрепляется в преамбулах конституций Алтая, Карелии, Коми, Мордовии [55], Удмуртии [56]; уставах Забайкальского (п. 1. ст. 20) [57], Приморского (ст. 1) краев; Брянской (Преамбула), Иркутской (ч. 2 ст. 9) [58] областей.
Подчеркнем, что мы разделяем понятия «неприкосновенность» и «целостность» территории, несмотря на то, что эти принципы объединены в ч. 3 ст. 4 Конституции Российской Федерации.
Неприкосновенность означает защиту от внешнего вторжения на территорию страны иностранных войск и экономической экспансии. Учитывая протяженность границ Российской Федерации - это серьезная проблема для нашей страны.
Таким образом, главным критерием, отличающим «целостность» от «неприкосновенности» будет характер деструктивного вмешательства на территорию государства: если вмеша-
См.: Пиголкин А. С., Рахманина Т. Н. Суверенитет России и верховенство федерального законодательства // Право и экономика. - 1998. - № 2; Бабурин С. Н. Мир империй: территория государства и мировой порядок. - М.: Юридический центр, 2005. - С. 126-127.
46
ISSN 2221-7347
Экономика и право
тельство внешнее - это нарушение неприкосновенности, а, если внутреннее - целостности. Полагаем, «разведение» этих понятий в теории права необходимо для дальнейшей реализации прикладных целей обеспечения и целостности, и неприкосновенности территории России. В связи с тем, что природа нарушения этих принципов различна, следовательно, требуется и неодинаковый комплекс мероприятий, направленных на обеспечение целостности и неприкосновенности территории. Так, в первом случае подразумевается выработка политики согласования статуса субъектов Федерации, недопущения сепаратизма и иных действий, приводящих к выходу субъекта из состава государства. В случае обеспечения неприкосновенности акценты должны быть смешены на развитие обороноспособности России, налаживание добрососедских отношений с другими государствами и др.
Активизация деятельности России в области международного сотрудничества и партнерства, важные шаги, предпринятые для обеспечения в мире ядерного разоружения, другие активные действия в пользу мира и безопасности свидетельствуют о новых приоритетах в военной доктрине Российской Федерации. Однако до тех пор, пока будет оставаться потенциальная угроза вооруженного нападения на Российскую Федерацию, Россия будет вынуждена поддерживать достаточный уровень обороноспособности для защиты жизненно важных интересов государства, в том числе для обеспечения неприкосновенности своей территории.
Российская Федерация располагает для этого всеми необходимыми силами и средствами: Вооруженными Силами, которые, согласно приоритетам военной политики России, должны быть предназначены исключительно для защиты независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также для выполнения ее международных обязательств; федеральными органами внешней разведки и контрразведки; пограничными, железнодорожными и другими войсками.
Безопасность Российской Федерации, включающая обеспечение неприкосновенности ее территории, достигается единой государственной политикой в данной области, соответствующими долгосрочными и краткосрочными федеральными программами, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Перейдем к рассмотрению принципа юридического равноправия территориальных образований. Отметим, что он также распространяет свое действие на различные виды выделенных нами территорий в государстве. Причем применять это равноправие необходимо к однородным процедурам и территориям. То есть можно говорить о юридическом равноправии субъектов Российской Федерации (ч.ч. 1, 4 ст. 5 Конституции Российской Федерации); процедурах создания и изменения муниципальных образований (Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации), юридическом равноправии применительно к отдельным видам агрегированных территорий (федеральный округ, ЗАТО и т.п.).
Так, в ст. 5 Конституции Российской Федерации закрепляется и последовательно проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Однако вопрос о равном статусе субъектов Федерации является дискуссионным. Так, высказывается позиция, отстаивающая принцип равноправия субъектов Федерации во всех сферах.
Часть 1 ст. 5 Конституции перечисляет все субъекты Федерации и прямо указывает, что они равноправны между собой. Признаком равноправия субъектов служит предоставленная законом равная возможность участвовать каждой части Федерации (независимо от ее территории, наименования, населения и т.п.) в формировании и деятельности федеральных органов власти. Отдельные ученые считают, что некоторые различия между субъектами имеют место, но затрагивают лишь атрибутивные, формальные стороны, а не функциональную деятельность субъектов Федерации [59, с. 35-36].
Другие авторы отрицают существование принципа равноправия субъектов Федерации в России, исходя из положений Конституции России, которые наделяются республики и города федерального значения особым правовым статусом. Например, Л. Ф. Болтенкова пишет: «Опыт показывает, что неравностатусность приводит на практике к неравноправию, и наоборот - неравноправие влечет неравностатусность. Если Конституция называет республики государства-
См., например: Российский федерализм: конституционные предпосылки и политическая реальность: Сборник докладов / Под ред. Н. В. Варламовой, Т. А. Васильевой. - М., 2000. - С. 50, 51.
47
Новый университет. 2011. № 8.
ISSN 2221-7347
ми, то это высокий, если так можно сказать, статус. Поскольку другие субъекты не входят в разряд государств, то у них статус «пониже». И сколько при этом не утверждай, что у них равные права, на деле равноправия не получится» [60, с. 34]. По мнению Д. А. Керимова, Конституция устанавливает равноправие субъектов Федерации, однако в Основном Законе содержатся нормы, противоречащие этому установлению. Правовой статус субъектов Федерации различен [61, с. 54].
Позиция, отрицающая равноправие субъектов, обосновывается еще несколькими аргументами. В частности, указывается, что республики наделяются правом принимать конституции, остальные субъекты - уставы и способы принятия этих актов различаются [62, с. 30]. Отличие в наименовании основных законов субъектов влечет за собой и их отличие в юридической природе и сущности.
Среди иных оснований, подтверждающих различия в правовом статусе, можно указать право республик устанавливать на своей территории собственный государственный язык и гражданство. Такое отличие между субъектами, как право иметь свой государственный язык, достаточно весомо. Так, в п. 2 ст. 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан» и п. 2 ст. 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» нормативно установлено, что татарский и русский языки как государственные языки Республики Татарстан в общеобразовательных учреждениях и учреждениях начального и среднего профессионального образования изучаются в равных объемах. Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан», части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», пункта 2 статьи 6 Закона Республики Татарстан «Об образовании» и пункта 6 статьи 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С. И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» это положение признано не противоречащим Конституции РФ [63].
На отсутствие полного равноправия также указывает заведомое неравенство автономных округов, для которых предусмотрена возможность фактического или юридического вхождения в состав края или области. Данная проблема существовала еще до принятия Декларации о государственном суверенитете, так как в РСФСР автономные округа входили в состав края или области (ни те, ни другие субъектами Федерации не являлись). С закреплением в Конституции 1993 г. субъектного состава Российской Федерации указанный вопрос стал более актуальным, так как речь идет уже не о простом административном делении, а об обозначении субъектов Федерации, имеющих собственный правовой статус и положение. Само по себе закрепление возможности вхождения автономного округа в состав края или области не порочит равноправие. Другое дело - законодательная проработанность механизма такого вхождения, а имеющийся механизм как раз иллюстрирует отсутствие равноправия между краем или областью и автономными округами, для которых предусмотрена возможность фактического или юридического вхождения в состав другого субъекта Федерации [64].
Таким образом, можно резюмировать отсутствие юридического равноправия субъектов Федерации во всех сферах. Вместе с тем реальное равноправие субъектов Российской Федерации неоспоримо прослеживается в равном представительство в Совете Федерации Федерального Собрания РФ. Все субъекты России, имея равные компетенции, на равных основаниях могут заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между собой и с федеральными органами государственной власти, а также взаимно делегировать друг другу и федеральным органам государственной власти часть своих полномочий.
Отметим, что в основных законах субъектов Российской Федерации также уделено внимание принципу юридического равноправия субъектов Федерации. Таковой закрепляется либо в преамбуле (уставы Камчатского, Приморского краев, Еврейской автономной области), либо в первом разделе (главе) основного закона (конституции Алтая (ст. 1), Калмыкии (ст. 1), Коми (ст. 1); уставы Ставропольского края (ст. 1), Читинской области (п. 1 ст. 1); Ненецкого (ст. 1), Ханты-Манскийского - Югры (ч. 1 ст. 1) автономных округов и др.).
Юридическое равноправие субъектов России получает выражение в том, что каждый субъект имеет право [29, с. 117]:
- принимать основополагающий или учредительный документ - основной закон (конституцию или устав), региональные законы и подзаконные нормативные правовые акты, вносить в них изменения;
48
ISSN 2221-7347
Экономика и право
- согласие федерального центра изменять свой статус, наименование, границы, инициировать объединение с другими субъектами Федерации;
- законодательной (в том числе, конституционной) инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания России;
- участвовать в принятии поправок в Конституцию РФ;
- возбуждать процедуру в Конституционном Суде РФ;
- определять свое административно-территориальное устройство;
- создавать систему региональных органов государственной власти.
Равное положение субъектов Федерации проявляется не только в равном объеме прав, но и в равной конституционной ответственности.
Проблемы ^равноправия субъектов Федерации затрагивались в ряде актов Конституционного Суда РФ.
Подчеркнем, что юридическое равноправие субъектов Российской Федерации нельзя отождествлять с их фактическим равенством. Все субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга не только по размерам территории и численности населения, но и экономическому потенциалу.
Таким образом, общие конституционные принципы территории в государстве носят инструментальный, внутригосударственный характер; имеют непосредственную связь с императивными нормами международного права и свидетельствуют об интеграции Российской Федерации в международное сообщество.
В качестве «центрального» принципа территории в государстве нами предложен принцип территориального верховенства, подразумевающий комплексный подход и консолидирующий в себе такие элементы как территориальный суверенитет, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей ее территории, а также прямое действие Конституции Российской Федерации на всей ее территории.
Принципы территории в государстве призваны оказывать унифицирующее влияние на содержание современной территориальной политики России, обеспечивающей рациональную территориальную организацию внутри страны и интеграцию в мировое сообщество.
Библиографический список
1. ФЗ РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 03.11.2010) // Российская газета. - 2003, 8 октября; 2010, 10 ноября.
2. Молодцов, С. В. Некоторые вопросы территории в международном праве // Советское государство и право. - 1954. - № 8.
3. Клименко, Б. М. Территория и граница СССР / Б. М. Клименко, А. А. Порк. - М.: Международные отношения, 1985.
4. Тимченко, Л. Д. Международное право. - Харьков: Консум, 1999.
5. Бабурин, С. Н. Территория государства (правовые проблемы): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1998.
6. Левин, И. Д. Суверенитет. - М., 1948.
7. Быстрова, Д. А. Государственный суверенитет и территориальная целостность Российской Федерации: проблемы соотношения // Государственная власть и местное самоуправление. - 2009. - № 4.
8. Современный толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. - СПб, 2001.
9. Арановский, К. В. Суверенитет в системе федеративных отношений // Право и политика. -2000. - № 1.
10. Эйхельман, О. О. Очерки из лекций по международному праву. - СПб, 1914.
11. Кудряшов, С. М. Новые тенденции развития права международной правосубъектности // Право и полтика. - 2000. - № 8.
12. Encyclopedia Americana. - 1987. - Vol. 25.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержавшегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // СЗ РФ. - 1997. - № 29. - Ст. 3581; Определение от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Адыгеи, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетии - Алании и Татарстана» // СЗ РФ. - 2000. - № 29. -Ст. 3117 и др.
49
Новый университет. 2011. № 8.
ISSN 2221-7347
13. Брокгауз, Ф. А. Энциклопедический словарь / Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон. - СПб, 1901. -
Т. 31.
14. International Encyclopedia of the Social Sciences. Vol. 15. USA The Macmillan Company & The Free Press. - 1968.
15. Журавлев, А. Федерация и суверенитет в России / А. Журавлев, В. Комарова // Право и жизнь. -2000. - № 30.
16. Пастухова, Н. Б. Об особенностях становления и развития государственного суверенитета современной России // Государство и право. - 2007. - № 8.
17. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. - М., 1994.
18. Пастухова, Н. Б. О многообразии подходов к трактовке и понятию суверенитета // Государство и право. - 2007. - № 12.
19. Макуев, Р. Х. Глобализация и человеческий фактор в эволюции Российского правового государства. - Орел: Издательство ОРАГС, 2007.
20. Конституция Республики Адыгея. Принята на XIV сессии Законодательного Собрания (Хасэ) -Парламента Республики Адыгея 10 марта 1995 г. // Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) - Парламента Республики Адыгея. - 1995. - № 16.
21. Конституция Республики Татарстан от 6 октября 1992 г. // Республика Татарстан. - 2002, 30 апреля.
22. Конституция Республики Алтай (Основной Закон). Принята 7 июня 1997 г. URL:http:// www.altai-republic.com/const.html.
23. Конституция Республики Хакасия. Принята на XVII сессии Верховного Совета Республики Хакасии (первого созыва) 25 мая 1995 г.URL:http://roszakon.narod.m/konst/hakasiya/hakaskonst1.htm.
24. Конституция Чеченской Республики принята 23 марта 2003 г. URL:http://www.adminchr.ru/ documenti/61 -konstituciachr/152-konstituciachr.
25. Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. № 14-КЗ. URL:http://www.referent.ru/107/13675.
26. Устав (Основной Закон) Ставропольского края от 12 октября 1994 г. № 6-кз // Сборник Законов и других правовых актов Ставропольского края. - 1997. - № 11-12 (41-42). - Ст. 506.
27. Устав (Основной Закон) Томской области принят решением Государственной Думы Томской области от 26 июля 1995 г. № 136. URL:http://constitution.garant.ru/region/ustav_tomsk.
28. Устав Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г. № 40-ОЗ //
http://constitution.garant.ru/region/ustav_evreis/
29. Михалева Н.А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации. - М.: ЮРКОМПАНИ, 2010. - С. 137.
30. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Л. А. Окунько-ва.-М.: БЕК, 1996.
31. Конституция Республики Северная Осетия-Алания (принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 г.). URL:http://constitution.garant.ru/region/cons_osetiya.
32. Устав (Основной Закон) Краснодарского края от 4 июля 1997 г. // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. - 2005, 27июня.
33. Устав (Основной закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 г. № 73-ОД // Волгоградская правда. - 1996. - № 140.
34. Закон Брянской области от 26 января 1996 г. № 7-З «Устав Брянской области». URL:http:// constitution.garant.ru/region/ustav_bryans.
35. Устав (Основной Закон) Тульской области от 12 ноября 2001 г. № 265-ЗТ. URL:http:// constitution.garant.ru/region/ustav_tulsk.
36. Конституция Республики Бурятия. Принята Верховным Советом РБ 22 февраля 1994 г. URL:http://roszakon.narod.ru/konst/Adigeya/adigkonst1.htm.
37. Конституция Республики Ингушетия (принята 27 февраля 1994 г.). URL:http://constitution. ga-rant.ru/region/cons_ingush.
38. Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 5 апреля 1994 г. URL:http://constitution.garant.ru/region/cons_kalmik.
39. Устав (Основной Закон) Челябинской области принят постановлениями Челябинской областной Думы от 13 апреля 1995 г. № 162 и от 1 июня 1995 г. № 171 URL:http://www.humanities.edu.ru/ db/msg/52433.
40. Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. // Собрание законодательства Республика Дагестан. - 2003. - № 7. - Ст. 503.
41. Устав (Основной Закон) Владимирской области принят Постановлением Законодательного Собрания Владимирской области от 14 августа 2001 г. № 285 URL:http://www.humanities.edu.ru/db/msg/ 62078.
42. Устав (Основной Закон) Магаданской области от 28 декабря 2001 г. № 218-ОЗ. URL:http://constitution.garant.ru/region/ustav_magadan/chapter/5.
43. Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 // Советская Башкирия - Известия Башкортостана». - 2000, 4 ноября.
50
ISSN 2221-7347
Экономика и право
44. Конституция Республики Карелия от 7 февраля 2001 г. URL:http://constitution.garant.ru/region/ cons_karel.
45. Устав Архангельской области от 23 мая 1995 г. URL:http://constitution.garant.ru/region/ustav_ arhangel.
46. Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г. URL:http://constitution.garant.ru/region/ustav_ voroneg.
47. Устав Санкт-Петербурга принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г. URL:http://constitution.garant.ru/region/ustav_spb/chapter/1.
48. Конституция Кабардино-Балкарской Республики принята Парламентом Кабардино-Балкарской Республики 1 сентября 1997 г. URL:http://roszakon.narod.ru/konst/Kabardino-balkaria/kabardinkonst1.htm.
49. Устав Камчатского края от 4 декабря 2008 г. № 141. URL:http://base.garant.ru/25918141.
50. Устав города Москвы (утв. Московской городской Думой 28 июня 1995 г.).
URL:http://constitution.garant.ru/region/ustav_moskv.
51. Кочкаров, Р. М. Конституционные основы суверенитета народов и наций и единство российской государственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1997.
52. Ковачев, Д. А. Федерация в зарубежных странах: актуальный опыт // Договорные принципы и формы федеративных отношений. - М., 1999.
53. Кутафин, О. Е. Неприкосновенность в конституционном праве. - М.: Юристъ, 2004.
54. Тувинская правда. - 1993, 2 ноября.
55. Конституция Республики Мордовия (принята 21 сентября 1995 г.). URL:http://constitution. ga-rant.ru/region/cons_mordov/
56. Конституция Республики Удмуртия Принята 7 декабря 1994 года. URL:http://www.udmurt.ru.
57. Закон Забайкальского края от 11 февраля 2009 г. № 125-ЗЗК «Устав Забайкальского края» URL: http ://www. garant.ru/hotlaw/chita/191569.
58. Устав Иркутской области от 10 февраля 1995 г. // http://www.protown.ru/russia/obl/articles/ articles_91.html
59. Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина. - М., 1994.
60. Болтенкова, Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы развития. - М.: Республика, 1995.
61. Керимов, Д. А. Конституции России 10 лет - опыт реализации: Сборник научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. - Тюмень: Изд-во ТГУ, 2003.
62. Вавилов, С. В. Конституционно-правовое развитие российского федерализма: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2000.
63. Вестник Конституционного Суда РФ. - 2005. - № 1.
64. Федорященко, А. С. О равноправии субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти // Законодательство и экономика. - 2006. - № 10.
Статья поступила в редакцию 23.09.2011.
НИФАНОВ Алексей Николаевич - кандидат юридических наук, доцент ФГАУ ВПО «Белгородский национальный исследовательский университет».
51
