CC BY
284
работки, установления, закрепления), реализации, осуществления политики государства на уровне управленческой деятельности.
1 См.: О тенденции развития российского законодательства см., например: Климова Г.З., Сенякин И.Н. Реабилитация как правовой институт (вопросы теории и практики). Саратов, 2005. С. 41-70.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2014. № 14, ст. 1545.
3 Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование. Воронеж, 2011. С. 140.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 31, ст. 2990; 2003. № 22, ст. 2963.
5 См.: Цыбулевская О.И., Милушева Т.В. Власть и реформы в России: нравственно - правовой аспект / под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2003. С. 104.
6 См.: Там же. С. 70-71.
7 См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2006. С. 138-141; 145-147.
8 См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. С. 309-349.
Ю.В. Соболева
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
В статье анализируются понятия «общественный контроль, условия его эффективности. Вносятся предложения по совершенствованию проекта закона «Об основах общественного контроля в РФ».
Ключевые слова: общественный контроль, общественные объединения, ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Yu.V. Soboleva
от
т
PUBLIC CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION: |
EFFICIENCY CONDITIONS р
а
т
О
Article is devoted to the analysis of concept of public control, conditions of its efficiency. К
Suggestions for improvement of the bill "About Bases of Public Control in the Russian Federation" are made. С Keywords: public control, public associations, responsibility of public authorities, local а
governments. T
О
В административном праве контроль традиционно рассматривается как способ р
обеспечения законности и дисциплины в сфере управления. Таковым он выступает |
наряду с надзором и контрольно-надзорной деятельностью. Одним из видов кон- к
троля является общественный контроль. Существуют различные точки зрения на а
то, какое место занимает общественный контроль в системе видов контроля. Одни е
авторы выделяют его в качестве такового наряду с государственным контролем1, |
другие считают подвидом социального контроля2. Таким образом, общественному №
контролю также присущи признаки контроля как способа обеспечения законности 99
и государственной дисциплины, но с некоторыми особенностями, т.к. это кон- ^
троль негосударственный. И здесь можно согласиться с мнением И.О. Сквирского 4 о том, что деятельность субъектов общественного контроля является усеченной, по сравнению с субъектами государственного контроля, т.к. общественность не может применять принудительные меры к объектам контроля3.
© Соболева Юлия Викторовна, 2014
Кандидат юридических наук, докторант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия)
Законодательной базы, регулирующей общественный контроль в целом, а не отдельные его виды4, в Российской Федерации пока нет. Однако 12 марта 2014 г. Президентом РФ в Государственную Думу был внесен проект федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"5. На необходимость развития данного института Президент РФ указывал неоднократно. Например, еще в 2002 г. он отмечал следующее: «... Прежде всего мы должны укрепить демократические основы общества, гражданский контроль, общественный контроль»6.
Текст концепции Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» был передан Президенту РФ 5 июля 2011 г. в ходе его встречи с Советом по развитию гражданского общества и правам человека в г. Нальчике. Поэтому принятие федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» — давно назревшая проблема. Однако внесенный Президентом РФ в Государственную Думу проект данного федерального закона имеет ряд существенных недостатков. Прежде всего, таковые содержатся в определении понятия «общественный контроль». Если обратиться к научным взглядам на указанную проблему, то представляет интерес позиция О.С. Забра-ловой, рассматривающей данный вид контроля как системную деятельность институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия требованиям законодательства и интересам общества деятельности органов государственной власти и коррекцию выявленных отклонений путем обращения в уполномоченные государственные органы, а также к общественному мнению7. В приведенном определении (что немаловажно) упоминается о результате контроля - «коррекции выявленных отклонений». * Вызывает вопросы позиция Р.Э. Арутюнян, рассматривающей общественный
? контроль как форму конструктивной социальной активности, которая находит а. свое выражение через специальный публично-властный механизм, характери-% зующийся самоорганизацией населения (особой формой деятельности граж-I данского общества) и государственной политикой по реализации контрольной | функции управления на основе сочетания интересов общества и государства8. | Представляется, что государственная политика не должна быть определяющим § признаком общественного контроля.
1 Нельзя признать удачным и понятие «общественный контроль», данное
2 И.О. Сквирским, как «наблюдение общественности за деятельностью органов ° государственной власти, органов местного самоуправления и их должностными
I
« лицами, а также за негосударственными организациями и иными субъектами,
0
| задействованными в реализации публичных функций, имеющее целью обеспе-° чение законности и дисциплины в сфере публичного управления»9. 1 В проекте закона «Об основах общественного контроля в Российской Федера-
| ции» понятие «общественный контроль» дано в ст. 4: общественный контроль
3 — это деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях
1 наблюдения за действиями органов государственной власти, органов местного I самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
В приведенных научной и нормативной формулировках отражены цели, но не закреплен конечный результат контрольной деятельности, то, для чего, собственно, 68 она и осуществляется, и без чего нет смысла в ее реализации. Поэтому предлагается
следующее определение понятия общественного контроля: общественный контроль — это способ обеспечения законности его субъектами, состоящий в наблюдении за действиями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в общественной проверке, анализе и общественной оценке издаваемых ими актов и принимаемых решений и в даче итогового заключения, обязательного для рассмотрения данными органами и организациями.
Вопрос же об ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия за нарушение законодательства об общественном контроле, в законопроекте не решен. В ст. 26 содержится только формулировка о том, что воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля и его участников «... влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации». От того, насколько четко эта ответственность будет урегулирована и насколько строги будут меры, применяемые к нарушителям, зависит эффективность самого закона, иначе его нормы будут очередной декларацией.
Если обратиться к одному из приложений к проекту закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и именно к Перечню актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального закона, то можно предположить, что такая ответственность будет закреплена в КоАП РФ. Других актов, регулирующих меры юридической ответственности, в ш данном перечне нет. Подтверждению этому также являются слова И. Дискина, н председателя Комиссии Общественной палаты РФ по развитию гражданского С
а
общества и взаимодействию с общественными палатами субъектов РФ: «Пре- т
зидент РФ внес закон и никаких сомнений в том, что его примут, нет. Ситуация к
изменится не в раз, это не происходит мгновенно, но вместе с этим законом будут о'
правки еще в десятки законов. В результате будет меняться, в том числе, КоАП |
РФ, который повышает ответственность чиновников за взаимодействие с системой в
общественного контроля. Больше гласности, больше общественной экспертизы, н
под общественным контролем появляется правовая основа»10. Ю
Если проанализировать нормы гл. 19 КоАП РФ, содержащие ответственность д
и
должностных лиц за подобные правонарушения, и сравнить с санкциями норм об с
к
ответственности общественных объединений, негосударственных организаций, то й
__а
ответственность последних гораздо строже. Представляется, что картина должна Д
е
быть обратной. ии
Так, ст. 19.7.5-2 КоАП РФ за непредставление сведений некоммерческой ор- № ганизацией, выполняющей функции иностранного агента, предусматривается 99 штраф до 300 тыс. руб. Кроме того, злостное уклонение от исполнения обязан- . ностей, определенных законодательством РФ о некоммерческих организациях, выполняющих функции иностранного агента, карается ст. 330.1 УК РФ вплоть до лишения свободы до двух лет. Если бы законодатель с таким же пристрастием относился к нерадивым чиновникам, то посягательства на демократические устои нашего общества совершались бы гораздо реже, и коррупция так бы не процветала.
Для сравнения: ст. 19.32 КоАП РФ закрепляет, что за нарушение законодательства об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах 69
принудительного содержания следует предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 500 до 1 тыс. руб.
Предлагается установить административный штраф для должностных лиц за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля и его участников не менее чем 100 тыс. руб., а за повторное правонарушение до 300 тыс. руб. либо дисквалификацию.
Кроме того, по сравнению с проектом, представленным Советом по развитию гражданского общества и правам человека совместно с Общественной палатой РФ, существенно ограничен субъектный состав общественного контроля11. «Исключение общественных объединений из процедуры общественного контроля, предложенное новым законом, вызвало большое недоумение12», — отметила член Совета Е. Тополева при обсуждении проекта закона на слушаниях в Общественной палате 26 марта 2014 г.
Между тем на необходимость осуществления контроля не специально созданными государством для этого органами, а по инициативе граждан, общественных объединений, указывают многие авторы. Так, С.М. Зырянов отмечает, что государство создает особые условия для субъектов, формируемых по принципу «сверху», - общественных палат, советов и комиссий, одновременно ограничивая независимых субъектов, что ведет к формализации и профанации сути общественной деятельности13. А по справедливому мнению А.Е. Постникова, государство опасается «неконтролируемого контроля» и с большим недоверием относится даже к тем его институтам, которые развиваются в нормативно установленных им формах14. Поэтому предлагается дополнить ст. 7 законопроекта, закрепляющую в качестве субъектов общественного контроля Общественную палату РФ; общественные палаты субъектов РФ; общественные палаты (советы) муниципальных образований и общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при органах исполнительной власти субъектов РФ. В качестве таковых субъектов должны быть названы и общественные объединения.
При условии учета высказанных предложений в ходе совершенствования проекта федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» институт общественного контроля будет работать, а его процедура, закрепленная законодательно, не станет инструментом контроля над обществом.
1 См.: Галанина Л.А Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативно-правовых актов в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 33; Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения. М., 2010. С. 67-68; Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10-11.
2 См.: Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 2; Стародубова О.Е. Общественный контроль: правовая поддержка // Журнал российского права. 2013. №2. С. 130.
3 См.: Сквирский И.О. Институт общественного контроля в Украине и его правовая природа // Административное право и процесс. 2013. № 2. С. 62.
4 См., например: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 14, ст. 1642; Российская газета. 2014. 25 июля; Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (в ред. от 21 декабря 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 24, ст. 2789; 2013. № 51, ст. 6698; Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7, ст. 8900; Российская газета. 2014. 30 июля.
5 URL: http://asozd2c.duma.gov.ru/addwork/scans.nsf (дата обращения: 15.04.2014).
6 См.: Информационный бюллетень Гражданского форума. 2002. Вып. 5. 21 марта.
Л.Н. Борисова • Применение статьи 2.9 КоАП РФ при рассмотрении дел об административных правонарушениях
7 См.: Забралова О.С. Развитие общественного контроля в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2012. С. 9.
8 См.: Арутюнян Р.Э. Конституционно-правовой статус институтов общественного контроля при органах государственной власти субъектов Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 7.
9 Сквирский И.О. Указ. раб. С. 62.
10 URL: http://www.garant.ru/article/544004/ (дата обращения: 30.06.2014).
11 См.: Проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», представленный Советом по развитию гражданского общества и правам человека совместно с Общественной палатой РФ. URL: http://president-sovet.ru/structure/group_14/materials/Проект%20ФЗ%20-%20версия %2007.02.2014%20-1.pdf (дата обращения: 15.03.2014).
12 См.: Обсуждение проекта закона на слушаниях в Общественной палате 26 марта 2014 г. URL: http:// president-sovet.ru/news/5767/ (дата обращения: 15.03.2014).
13 См.: Стародубова О.Е. Указ. раб. С. 130-131.
14 См.: Там же. С. 135.
Л.Н. Борисова
ПРИМЕНЕНИЕ СТАТЬИ 2.9 КОАП РФ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ДЕЛ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ О ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯХ ДОМИНИРУЮЩИМ ПОЛОЖЕНИЕМ
В статье рассматриваются проблемы определения малозначительности и ее применения в производстве по делам об административных правонарушениях о злоупотреблениях доминирующим положением.
Ключевые слова: административное правонарушение, малозначительность, злоупотребление доминирующим положением, антимонопольные органы.
L.N. Borisova
THE APPLICATION OF ARTICLE 2.9 OF THE ADMINISTRATIVE CODE WHEN EXAMINING CASES ON ADMINISTRATIVE OFFENCES OF ABUSE OF DOMINANT POSITION
The article is devoted to definition of insignificance and its application in manufacture on Affairs about administrative offences of abuse of dominant position.
Keywords: administrative offence, insignificance, abuse of dominant position, the competition authorities.
В современной правоприменительной практике вопрос применения ст. 2.9. Кодекса РФ «Об административных правонарушениях» (далее - КоАП РФ) является дискуссионным. Анализ положений указанной нормы позволяет говорить о том, что определение малозначительности в ней отсутствует, а право принимать решение о наличии или отсутствии малозначительности совершенного административного правонарушения реализуется на усмотрение судьи, органа, должностного лица, уполномоченных решить дело об административном правонарушении.
При разрешении вопроса о том, является ли правонарушение малозначительным, антимонопольные органы, так же как и судебные инстанции, руко-
© Борисова Людмила Николаевна, 2014
Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия), и.о. руководителя Саратовского УФАС России; e-mail: [email protected] 71
