CC BY
58
Общественный контроль государственной системы исполнения наказаний как социальная практика в современной России
Е.В. Баханова
Понятие «общественный контроль» и связанные с ним признаки деятельности, политики организаций становятся все более популярными и находят широкое применение на различных уровнях государственного управления и общественной жизни. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г. было отмечено, что: «Сегодня качество нашего государства отстает от готовности гражданского общества в нем участвовать», нужно «обновить механизмы демократии», настроить механизмы управления так, чтобы они своевременно отражали интересы социальных групп, обеспечивали публичное согласование этих интересов. «Мы должны проявлять способность реагировать на запросы общества, которые все более усложняются, а в условиях “информационного века” — приобретают качественно новые черты»1.
Главный федеральный инспектор по Оренбургской области С.А. Гаврилин на заседании Общественной палаты Оренбургской области в марте 2013 г. при обсуждении проекта Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» отметил: «Даже критики проекта соглашаются, что в обществе назрела необходимость урегулирования отношений в сфере общественного контроля, четкой регламентации его направлений и форм, решения процедурных вопросов»2. Советник Президента РФ и Председатель Совета по развитию гражданского общества и правам человека М.А. Федотов считает создание законопроекта беспрецедентным прорывом, который сможет устранить пробел между Конституцией и всем остальным законодательством в реализации права каждого гражданина на участие в управлении делами государства3. Высшие должностные лица РФ отмечают необходимость развития системы общественного контроля деятельности полиции, дорожного строительства, государственных закупок, ЖКХ.
1 Послание Президента Федеральному Собранию // http://kremlin.ru/transcripts/17118
2 Сергей Гаврилин о развитии механизмов общественного контроля // http://oreninform.ru/list/ detail.php?SECTION_ID=4426&ID=40428
3 Михаил Федотов: Опасно, если Закон об основах общественного контроля будет содержать расплывчатые нормы // http://www.pnp.ru/news/detail/6071
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
163
Научные сообщения
В общественной сфере функции контроля выполняют некоммерческие организации, региональные общественные наблюдательные комиссии, Межрегиональное общественное учреждение «Служба общественного надзора». На прямой линии в феврале 2013 г. Президент РФ В.В. Путин отметил, что данные общественные организации должны помогать власти контролировать выполнение организациями ЖКХ своих обязательств, коммунальные тарифы и работу управляющих компаний4. Проектом закона «Об общественном контроле» предполагается разработка Электронного ресурсного центра общественного контроля (ЭРЦОК), где будут автоматически выдаваться сертификат «уполномоченных контролеров» за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления (МСУ) и «иных объектов общественного контроля».
«Общественный контроль понимается как негосударственный контроль общественных объединений и отдельных граждан (т. е. субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями) за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц», или деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов самоуправления, иных объектов общественного контроля. «Общественные интересы» понимаются как «осознаваемые обществом потребности в обеспечении безопасности, стабильности, устойчивом развитии общества, прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законодательством РФ, общепризнанными международными нормами»5.
Одним из актуальных вопросов общественного контроля является наблюдение за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, в частности в учреждениях государственной системы исполнения наказаний (уголовно-исполнительной системы). На данную систему возложены функции временной изоляции отдельных личностей от общества (с целью наказания в виде лишения свободы) и их исправления для последующей реинтеграции в общество. В социологическом аспекте система исполнения наказаний представляет собой самоорганизующуюся социальную систему, характеризующуюся определенной степенью деперсонализации процедур в виде технологий, стандартизированных образцов поведения, сплетения функциональных ролей и статусов объектов системы6, развитием самовоспроизводящих (аутопойетич-ных) свойств.
Пристальное внимание к системе исполнения наказаний обусловлено сложившейся ситуацией в сфере борьбы с преступностью. На фоне общих данных снижения количественных показателей уровня преступности усугубляются качественные характеристики совершаемых преступлений. Количество осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления с 2006 г. возросло вдвое и достигло 3/4 общей численности осужденных. В среднем ежегодно на 12 человек увеличивается количество приговоренных к пожизненному лишению свободы. Более
4 Прямая линия с Владимиром Путиным // http://www.kremlin.ru/news/17976
5 Концепция Федерального закона «Об общественном контроле в Российской Федерации» // http:// www.president-sovet.ru/chairman/materials/draft_federal_law/11.11.php
6 Сломчинский А.Г. Гуманизация образовательного процесса в пенитенциарной системе. Екатеринбург: Изд-во УГПУ 2009. 186 с.
164
Выпуск 6 2013
Е.В. Баханова
того, только за первые 6 месяцев 2013 г. количество осужденных к пожизненному лишению свободы увеличилось на 22 человека и на 171 увеличилось число отбывающих наказание в тюрьмах. Уровень рецидивной преступности в среднем по России составляет 55%, а в отдельных регионах приближается к 70%7. В исследованиях ФОМ8 показано, что у населения нет уверенности в эффективности деятельности уголовно-исполнительной системы, растет криминализация общественных отношений и правовой нигилизм. В ценностно-нормативной системе такие качества, как честность, законопослушность, не являются приоритетными.
Ограничение реализации одной из функций социального управления, а именно социального контроля структурами государственного контроля, и исключение его общественной части, способствовало развитию в системе исполнения наказаний аутопойетичных свойств и функционального дисбаланса. Как показал анализ сетевых коммуникаций9, части системы исполнения наказаний удовлетворяют потребности данной подсистемы социума как целого, обеспечивая ее автономное существование. В данной системе реализуются функции других социальных институтов (организуется обучение, ведется производственная деятельность, вводятся должности священников, имеются воспитательные учреждения для детей и пр.), обеспечивается внутреннее практически автономное организационное управление своей структурой (имеются собственные лечебно-оздоровительные учреждения и структуры, научно-исследовательские институты и образовательные учреждения для сотрудников, отделы оперативно-розыскной работы и т. п.). Применение методологии многоагентного моделирования механизмов социального взаимодействия в системе исполнения наказаний позволило автору статьи сделать вывод, что на сбалансированность структуры социального управления влияет преобладающая доля существующих латентных, но искусственно ограниченных коммуникативных связей.
Используемые ресурсы исправления преступников трансформировали и саму деятельность системы исполнения наказаний. В исследованиях Г. Маркузе, Я.И. Гилинского, В.Ф. Пирожкова, С. Коэн, А. Яппе и других доказано, что длительное (свыше 5-6 лет) нахождение в местах лишения свободы приводит к необратимым изменениям психики человека, формированию «репрессивного сознания», усугублению социально-психологической деградации, снижению социальной активности, мотивации к самореализации.
У осужденных на длительные сроки заключения также часто утрачиваются навыки установления социально-значимых связей. Анализ статистических данных ФСИН России показал, что у значительной части заключенных (75%) отсутствуют жилье, профессиональное образование или семья. 37% осужденных являются инвалидами, нетрудоспособными или ограниченно трудоспособными. Они нуждаются не только в ресоциализации, но и в психиатрической, медикаментозной помощи.
7 Статистические данные ФСИН // Ы*р://фсин.рфМа^к^
8 ФОМнибус // http://fom.ru/
9 Баханова Е.В. Феномен аутопойезиса пенитенциарной системы // ИГНГ Психология. Социология. Педагогика. 2012. № 9(22) // http://www.ingnpublishing. com/journal/9/2012/9_22/
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
165
Научные сообщения
Кроме того, в данной системе сформировалась специфическая криминальная субкультура с ее ценностями и нормами. Обеспечивая изоляцию преступников от общества, система исполнения наказаний фактически является средой ее сохранения и распространения. Кроме общего количества осужденных к лишению свободы, через систему следственных изоляторов тюремного типа (СИЗО) и учреждений, действующих в режиме следственных изоляторов, в России ежегодно проходят до 2 млн мужчин и женщин, сталкивающихся с данной криминальной субкультурой.
Представленные аспекты сложившейся проблемной социальной ситуации указывают на неэффективность применяемых к системе исполнения наказаний технологий социального управления. В соответствии с определенными выше тенденциями общественного развития, ее позитивная трансформация может происходить в направлении создания системы общественного контроля, что позволит устранить пробел в структуре социального контроля и создать «тюрьмы под гражданским управлением». В международных рекомендациях по работе с заключенными отмечается, что прочные связи с местными общинами способствуют социальной реинтеграции и перевоспитанию заключенных, обузданию преступности и обеспечению стабильного и гармоничного развития общества10. Министр юстиции А.В. Коновалов считает, что такой подход может принести пользу и в России: «необходимо более предметно продолжить работу по расширению использования в уголовно-исполнительной системе аутсорсинга, вовлечению гражданских специалистов в оказание сервисов по образованию, медицинской помощи, психологической реабилитации, профессиональной подготовке...»11. Следует отметить, что к настоящему времени не удалось найти научно-обоснованных концепций или подходов к построению системы общественного контроля государственной системы исполнения наказаний. Общественный контроль не являлся самостоятельной темой исследований и рассматривался как часть социального контроля над преступностью в целом.
Социальный контроль над преступностью осуществляется по трем основным направлениям — профилактическом (нравственно-правовое воспитание и профилактические мероприятия), репрессивно-карательном (практика исполнения уголовных наказаний) и реабилитационном (практика мер по ресоциализации лиц, отбывших наказание). В условиях, когда нравственных санкций оказывается недостаточно, общество и государство обращаются к уголовно-правовым средствам, чтобы с их помощью восстановить попранную правонарушителем справедливость12.
Общественный контроль, являясь частью социального контроля, наравне с механизмами и формами государственного контроля занимает особое место в системе социального управления системой исполнения наказаний. Он позволяет регулировать направления общественного развития в целом, так как
10 International Centre for Prison Studies. Гендер и реформирование пенитенциарной системы. ДКВС, БДИПЧ ОБСЕ, МУНИУЖ ООН, 2008.
11 Куликов В. Переходим на личности. Минюст вводит новые электронные процедуры // Российская газета. № 5880 от 10 сентября 2012 г.
12 Бачинин В.А. Социология. Харьков: Консум, 2003 г. 576 с.
166
Выпуск 6 2013
Е.В. Баханова
является одним из наиболее эффективных механизмов обеспечения устойчивого развития социальной системы. Концептуальные основы реализации общественного контроля, эффективность применяемых методов и форм могут отличаться в различных социально-политических и экономических условиях. Они напрямую зависят от уровня развития социальных институтов и групп (Т.И. Заславская, М.А. Шабанова, С.Г. Кирдина и др.), налаженных каналов взаимосвязи общества и государственных учреждений (Е.Г. Андрющенко, А.Н. Гостев, Т.С. Демченко и др.).
Социологический анализ общественного контроля государственной системы исполнения наказаний как специфической формы социальной практики основан на представлении об общественном контроле как активной осмысленной деятельности субъектов в отношении внешней среды (Э. Гидденс). Применение активистско-деятельностной методологии связано с выделением таких структурных компонентов, как группы интересов («interest groups» по А. Бентли), их деятельности, взаимодействия и интересов13. В частности, в настоящее время действует значительное число групп «заинтересованных» индивидов, которые активно используют различные методы и технологии деятельности для наблюдения и анализа реализации государственной политики в сфере исполнения наказаний. Влияние на осуществление государственной политики могут оказывать различные институты гражданского общества, аппараты уполномоченных по правам человека, общественные наблюдательные комиссии, различные общественные организации, родительские комитеты и попечительские советы при колониях, родственники и знакомые осужденных к лишению свободы и даже определенным образом организованные группы заключенных, а также коллективы региональных управлений Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН).
Изучение субъектов общественного контроля методами сетевого анализа (определение степени центральности сети) позволило структурировать их на три группы в рамках конструктивистского понимания субъектности: акторы, агенты и актанты (П. Бурдье, Б. Латура, Дж. Батлер). К акторам (с индексом центральности выше 60) относятся структуры образовательной подсистемы общества, СМИ, учреждения ФСИН и осужденные; агенты (с индексом центральности от 20 до 60) представлены уполномоченными структурами по общественному контролю, общественными организациями; актантов (с индексом центральности от 20 до 60) представляют референтные группы осужденных (родственники, друзья) и некоторые элементы социального пространства, влияющие на взаимодействие.
Очевидно, что основным критерием деятельности всех видов субъектов общественного контроля является возможность влиять на осуществление государственной политики в сфере исполнения наказаний. Исследование показало, что отдельно каждая группа характеризуется развитой системой средств и направлений коммуникаций, внутригрупповой общностью интересов и целей, разнообразием форм реализации общественного контроля. Если первые ха-
13 Бентли А. Процесс государственного управления. Изучение общественного давления. М.: ЦИ-ПБВ, 2012.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
167
Научные сообщения
рактеристики групп достаточно стандартны и соответствуют уже выделенным положениям теории коммуникации, то применяемые формы общественного контроля достаточно инновационны. Так, формы общественного контроля могут быть разделены на теоретико-аналитические, практические и прикладные. К теоретико-аналитическим формам относятся исследования существующей ситуации через проведение специализированных тематических исследований, в частности систематического мониторинга соблюдения прав человека в местах принудительного содержания; разработка проектов правовых актов, программ и т. п.; изложение проблем и путей их разрешения в научных публикациях для широкого обсуждения и т. п.
Практические формы подразумевают публичную демонстрацию степени актуальности существующих проблем через организацию пикетов, митингов, демонстраций; распространение газет, листовок, плакатов; вовлечение представителей власти в публичные действия общественности; публикации в СМИ. К прикладным формам относятся формы косвенного принуждения органов власти к решению конкретных проблем путем обращения в судебные органы РФ, комитеты ЕСПЧ, ООН; обращения к международным правительственным организациям и НПО; обращения к общественности и СМИ зарубежных стран.
Фактически, данные формы общественного контроля соответствуют этапам социального управления — от постановки проблемы до ее решения. Институты гражданского общества могут активно использовать как формальные, так и неформальные методы деятельности. Этим они отличаются от совокупности возможных методов деятельности государственных органов власти, и, соответственно, институты гражданского общества имеют более широкий радиус управления, чем структуры государственной власти.
Однако одним из условий эффективного социального управления и принятия грамотных управленческих решений является достоверность и разнообразие информации, возможность ее конструирования и систематизации. Исследование связей между акторами общественного контроля методами сетевого анализа позволило выявить, что они недостаточно консолидированы (плотность связей А ниже 0,3). Так, уполномоченные государством структуры общественного контроля государственной системы исполнения наказаний (уполномоченные по правам человека, общественные наблюдательные комиссии) имеют собственные цели, связанные с интересами отдельных групп, и соответствующие им регламентированные способы реализации. Условия реализации механизмов общественного контроля инициируются государственными органами власти и часто носят формальный характер.
Следует отметить, что достаточно высока плотность связей внутри подгрупп трех групп субъектов — акторов, агентов и актантов. Можно говорить о развитых структурных горизонтальных связях коммуникативной структуры общественного контроля. Вместе с тем общественный контроль должен осуществляться и в деятельностном аспекте — в вертикальном направлении: от социального к правовому. Социальная часть общественного контроля является основой правовой части. Правовая часть общественного контроля имеет легальный характер, социальная часть — экспериментальный и является основой социальной легитимизации технологий и структур общественного контроля.
168
Выпуск 6 2013
Е.В. Баханова
Положения теорий социального действия и социальной коммуникации позволяют сделать вывод, что общественный контроль связан с развитием одновременно вертикальных и горизонтальных коммуникационных стратегий. Этим он принципиально отличается от смежных социальных практик — связей с общественностью, связей с правительством, корпоративных коммуникаций. Сфера деятельности не является единственным критерием выделения групп интересов, способных осуществлять общественный контроль государственной системы исполнения наказаний. В связи с этим может быть поставлен вопрос о том, что общественный контроль должен являться специфическим типом взаимодействия особого рода субъектов, способных решать социально-значимые проблемы.
Одним из вариантов организации подобного взаимодействия может служить методология командного подхода к общественному контролю. Суть методологии заключается в структурировании взаимодействия акторов общественного контроля, их коммуникаций в соответствии с целевой направленностью решаемой проблемы. Основное преимущество внедрения командного подхода основано на возможности применения междисциплинарных знаний.
Экспериментальной работой в данном направлении является создание в Ульяновской области системы общественного контроля социально-трудовой адаптации осужденных. Применение различных форм общественного контроля с использованием командной модели взаимодействия позволило структурировать процесс на три базовых цикла по модели «Action Reflection Learning» (Обучение через действие).
Во время первого «ориентационного цикла» с осужденным проводится профориентационная работа, определяются сроки и направление обучения в соответствии со среднесрочными и долгосрочными потребностями регионального рынка труда. На данном этапе привлекаются ресурсы родительских комитетов и попечительских советов исправительных колоний. Как показал проведенный опрос осужденных (интервью face-to-face 280 осужденных в возрасте от 18 лет и старше 26 исправительных колоний ПФО, статистическая погрешность не превышает 3,6%), на мотивацию к трудовой деятельности во время отбывания наказаний значитеьное влияние оказывает семья.
В рамках «центрального цикла» к процессу обучения для выработки навыков и умений добавляется работа по специальности. Предприятия на территории исправительных колоний часто организуются по инициативе и с использованием ресурсов попечительских советов и предпринимательских структур.
На этапе «адаптационного цикла» различные структуры гражданского общества содействуют трудоустройству заключенных после освобождения. Освободившиеся продолжают работать на предприятиях города и области по полученной специальности.
Также возможно применение углубленного уровня социально-трудовой адаптации, на котором используются различные дополнительные формы обучения, дающие осужденному большую свободу выбора между основной или узкопрофессиональной специализацией.
Данный проект и перспективы его развития были представлены на выездном заседании Общественного совета при ФСИН России в Ульяновске в мае
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
169
Научные сообщения
2013 г. с участием секретаря Общественного совета В.С. Кохтачева и члена Общественного совета П.М. Карпенко. Было отмечено, что среди 186 осужденных, получивших высшее образование, с 2005 г. уровень рецидивной преступности составляет 0,8%. Большая часть освободившихся удачно трудоустроены, 11 человек даже создали свои предприятия. Реализуемый с 2011 г. проект «Школа подготовки к освобождению» по получению осужденными дополнительного профессионального образования по направлениям «Основы работы с ЭВМ», «Менеджер малого бизнеса», «Создай свое дело», «Менеджер по продажам», «Психология семейных отношений», «Защита гражданских прав», «Искусство общения» ежегодно позволяет обучать еще более 200 человек. В дальнейшем планируется продолжать изучение спроса востребованных на рынке труда профессий и совместно с СГА, УФСИН по Ульяновской области и Митрополией реализовывать новые программы дополнительного профессионального образования.
В целом следует отметить, что общественный контроль в современной России становится атрибутом социально-политической жизни и организационно оформленным элементом гражданского общества. Средства и методы общественного контроля как имеют много общего, так и должны варьироваться в зависимости от специфики сферы применения. Общественный контроль выступает не только как необходимый функциональный элемент социального управления, но и как самостоятельная социальная практика, характеризующаяся системой целенаправленных коммуникаций и разнообразием субъектов.
170
Выпуск 6 2013
