CC BY
183
B.И. Стародубов,
д.м.н., академик РАН, директор, ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, [email protected] И.М. Сон,
д.м.н., профессор, заместитель директора по науке, ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, [email protected] А.Ш. Сененко,
к.м.н., заведующая отделением анализа кадрового обеспечения в здравоохранении, ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, [email protected]
A.B. Короткова,
к.м.н., заместитель директора по международным вопросам, ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, [email protected]
C.А. Леонов,
д.м.н., профессор, заведующий отделением медицинской статистики и документалистики, ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, [email protected] М.С. Цешковский,
д.м.н., заведующий отделением развития международного сотрудничества, ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, [email protected]
B.A. Евдаков,
д.м.н., профессор, заведующий отделением научных основ организации амбулаторно-поликлинической помощи, ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, [email protected] A.A. Бондаренко,
научный сотрудник отделения методологии стратегического планирования и мониторинга развития здравоохранения, ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Минздрава России, г. Москва, [email protected]
ОБЩЕСТВЕННОЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕ И ФОРМИРОВАНИЕ ЕДИНОГО ПРОФИЛАКТИЧЕСКОГО ПРОСТРАНСТВА
УДК 614.2
Стародубов В.И., Сон И.М, Сененко А.Ш, Короткова А.В., Леонов С.А, Цешковский М.С, Евдаков В.А., Бондаренко А.А. Общественное здравоохранение и формирование единого профилактического пространства (ФГБУ «Центральный научно-исследовательский институт организации и информатизации здравоохранения» Министерства здравоохранения Российской Федерации)
Аннотация. В последнее десятилетие актуальной стала задача объединения усилий всех участников профилактического процесса, всего общества в целях создания единого профилактического пространства. В качестве такого объединяющего начала предлагается развитие системы общественного здравоохранения. Неоднократное
© В.И. Стародубов, И.М. Сон, А.Ш. Сененко, А.В. Короткова, С.А. Леонов, М.С. Цешковский, В.А. Евдаков, А.А. Бондаренко, 2016 г.
Менеджер №4
здравоохранения 2016
обсуждение проблематики общественного здравоохранения на различных уровнях позволило сформулировать определение и основные функции общественного здравоохранения. Принципиально важным является понимание системы общественного здравоохранения и как совокупности различных структур, и как их целенаправленной скоординированной деятельности. Особое значение имеет муниципальный уровень как место непосредственного контакта населения, органов местного самоуправления, место реализации мероприятий, направленных на сохранение и укрепление здоровья населения, при активном участии самих граждан.
Ключевые слова: общественное здравоохранение; функции общественного здравоохранения; укрепление здоровья; формирование здорового образа жизни; органы местного самоуправления; межведомственное взаимодействие; единое профилактическое пространство.
Введение
Понятие «единое профилактическое пространство» в последнее время становится всё более популярным, а усилия по его формированию - всё более актуальными. Становится очевидным, что охрана здоровья населения только усилиями медицинских работников не может обеспечить желаемые результаты. Обусловлено это прежде всего тем, что как в формировании, так и в охране здоровья человека определяющую роль играют ьные и экономические детерминанты, образ жизни, экологические факторы, в меньшей степени - генетическая предраспо-ность и в ещё меньшей степени - собственно деятельность системы здравоохранения. В связи с этим в последнее десятилетие актуальной стала задача объединения усилий всех участников профилактического процесса, всего общества в целях создания единого профилактического пространства [7].
Как возможный вариант такого объединяющего начала мы рассматриваем систему общественного здравоохранения. В связи с этим целью данной работы явилось обсуждение понятия и определение основных функций общественного здравоохранения применительно к российским условиям.
Материалы и методы
Анализ основных международных и российских документов, относящихся к тематике общественного здравоохранения.
Результаты и обсуждение
В 2012 году на 62 сессии Европейского регионального комитета ВОЗ всеми государствами-членами были приняты документы «Европейская политика «Здоровье-2020» и «Европейский план действий по укреплению потенциала и услуг общественного здравоохранения». В этих документах общественное здравоохранение определено как «наука и практика предупреждения болезней, продления жизни и укрепления здоровья посредством организованных действий, предпринимаемых обществом» [3,4]. Было прямо указано, что «системы здравоохранения могут быть эффективны, если только включают мощный компонент, связанный с услугами общественного здравоохранения» - системы, объединяющей усилия и компетенции
всех структур, ведомств, общественных организаций, деятельность которых так или иначе оказывает влияние на здоровье человека. И в то же время очевидно, что необходимым условием успеха является активное участие самих граждан как неотъемлемого элемента системы общественного здравоохранения.
Были определены десять основных оперативных функций общественного здравоохранения, из которых пять первых собственно являются услугами и тесно связаны с деятельностью системы здравоохранения, но не ограничиваются её рамками: эпидемиологический надзор и оценка состояния здоровья населения; мониторинг и реагирование на опасности для здоровья при чрезвычайных ситуациях в области здравоохранения; защита здоровья, включая обеспечение безопасности окружающей среды, труда, пищевых продуктов и др.; укрепление здоровья, включая воздействие на социальные детерминанты и сокращение неравенств по показателям здоровья; профилактика болезней, включая раннее выявление нарушений здоровья.
Пять других: обеспечение стратегического руководства в интересах здоровья и благополучия; обеспечение сферы общественного здравоохранения квалифицированными кадрами достаточной численности; обеспечение устойчивых организационных структур и финансирования; информационно-разъяснительная деятельность, коммуникация и социальная мобилизация в интересах здоровья; содействие развитию исследований в области общественного здравоохранения для научного обоснования политики и практики - фактически представляют собой средства обеспечения выполнения первых пяти функций.
Для оперативного контроля и принятия решений была разработана методика самооценки состояния и исполнения оперативных функций общественного здравоохранения в государствах-членах Европейского регионального комитета ВОЗ.
Очевидно, что в каждой из стран система общественного здравоохранения имеет
не только общие черты, но и различия, связанные с местными особенностями. При этом опыт проведения самооценки в некоторых странах европейского региона выявил целый ряд общих проблем: дефицит ресурсов, недостаточность подготовленных кадров, фрагментарный характер реализации функций. Недостаточная проработка вопросов стратегического руководства приводит к низкой эффективности межведомственного сотрудничества, различиям в подходах к оценке данных и нечетким принимаемым решениям [4].
Тем не менее, развитие и укрепление системы общественного здравоохранения, проводимое с учетом конкретных условий страны, может дать качественно более высокий результат, чем усилия только медицинских работников. Мы ожидаем, что такой подход позволит Российской Федерации существенно продвинуться в решении задачи формирования единого профилактического пространства.
Каждая страна, выполняя положения Европейского плана, конкретизирует мероприятия применительно к собственным условиям. Выполнение функций общественного здравоохранения происходит как непосредственно внутри отрасли здравоохранения, так и в других государственных отраслях, в рамках деятельности общественных организаций и на всех уровнях. Особое значение имеет муниципальный уровень (уровень местных сообществ), где решаются свои задачи и реализуются определенные мероприятия при активном участии граждан.
Для нас такой подход близок и понятен, так как он был реализован ещё в советском здравоохранении. Это нашло отражение в Алма-Атинской декларации в 1976 г [1]. Но в нашей современной законодательной базе в сфере здравоохранения компонент ответственности других секторов и общества в целом в деле охраны здоровья населения отражен слабо.
В 2011 году на Первой Глобальной министерской конференции по здоровому образу жизни и неинфекционным заболеваниям была принята Московская декларация, которая
1енеджер №4
здравоохранения 2016
легла в основу принятия Генеральной Ассамблеей ООН Политической декларации по профилактике и борьбе с неинфекционными заболеваниями [9]. Благодаря этому Россия вышла на ведущие позиции в глобальной борьбе с хроническими неинфекционными заболеваниями.
Факт увеличения в России в течение пяти лет ожидаемой продолжительности жизни на четыре с половиной года привлек научный интерес к предпринятым для этого мерам: в системе здравоохранения (создание центров здоровья, диспансеризация населения) и на законодательном уровне - борьба с курением, потреблением алкоголя, дорожным травматизмом. Диспансеризация взрослого населения 2013-2014 годов показала, что среди факторов риска развития хронических неинфекционных заболеваний первые места по распространенности занимают поведенческие факторы риска: нерациональное питание, низкая физическая активность и тесно связанные с ними избыточная масса тела и ожирение, а также курение. И это лишь небольшая часть проблем, негативно влияющих на здоровье человека и при этом не связанных напрямую с оказанием медицинской помощи и не зависящих от деятельности системы здравоохранения.
Очевидно, что для успешного решения поставленных задач необходимо усовершенствовать нормативно-правовые рамки, которые дали бы возможность организации и направления имеющихся ресурсов на обеспечение условий для здорового образа жизни и формирования приверженности к здоровому образу жизни усилиями всего общества.
Вопросы межведомственного взаимодействия как основы формирования единого профилактического пространства требуют более четкого отражения в нашем законодательстве. Так, в Государственной программе Российской Федерации «Развитие здравоохранения» [2] в качестве соисполнителей указаны многие министерства и ведомства, однако их взаимодействие, критерии оценки и контроля
результатов, а также ответственность недостаточно конкретизированы.
Во многих регионах России проблема поиска механизмов, обеспечивающих функционирование системы общественного здравоохранения, становится одной из наиболее актуальных. Такие механизмы должны обеспечивать консолидацию усилий в целях профилактики неинфекционных заболеваний путем целенаправленной реализации полномочий муниципального образования, не относящихся непосредственно к сфере здравоохранения, с учетом особенностей конкретной территории.
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» [6] устанавливает ответственность муниципальных образований за обеспечение и практическую реализацию государственной политики в области охраны здоровья населения на своей территории. Согласно поправкам к 131-Ф3, внесенным в 2014 году, муниципальные образования продолжают быть ответственными за создание всех необходимых условий обеспечения медицинской помощью населения муниципального образования. Но сколько-нибудь надежных механизмов, в том числе административных регламентов, регулирующих взаимодействие органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны и укрепления здоровья населения, на сегодняшний день не существует. Также в должной мере не урегулированы гарантии финансового и ресурсного обеспечения такого взаимодействия. Муниципальный уровень управления не обладает какой-либо самостоятельной компетенцией в решении вопросов, связанных с установлением системообразующих связей и отношений в здравоохранении как отрасли экономики общественного сектора. При том, что именно на местном уровне наиболее перспективной и менее затратной становится реализация социально-экономических мероприятий по укреплению здоровья населения, созданию
условий и формированию приверженности здоровому образу жизни с учетом потребностей конкретной территории, а также особенностей и возможностей соответствующего муниципального образования. Необходимо также определить систему контрольных показателей, которая будет отражать реализацию мероприятий в конкретном регионе.
В частности, с января 2015 года муниципальные образования Московской области лишились полномочий по организации первичной медико-санитарной помощи населению за счет средств местных бюджетов. При этом во многих муниципальных образованиях продолжают реализовываться социальные программы, финансируемые за счет средств местных бюджетов. При разработке программ социально-экономического развития муниципального образования в них можно было бы включить также и определенные мероприятия, направленные на формирование единого профилактического пространства. Планирование и реализация таких мероприятий происходили бы с учетом программы развития данного муниципального образования. В то же время достижение результатов по формированию единого профилактического пространства на муниципальном уровне, а также их оценка могли бы контролироваться органами исполнительной власти, в том числе и в сфере охраны здоровья граждан.
По-видимому, сегодня мы можем рассчитывать на наиболее эффективную реализацию единого профилактического пространства именно на уровне муниципальных образований, где при всех изложенных выше проблемах существуют все предпосылки для осуществления органами местного самоуправления деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
Прообраз системы общественного здравоохранения на муниципальном уровне эффективно реализован сегодня в Ступинском районе Московской области, который наряду
с целым рядом российских городов и муниципальных образований (Бийск, Барнаул, Вологда, Чебоксары и др.) является членом ассоциации «Здоровые города, районы и поселки» и участником проекта Всемирной организации здравоохранения «Здоровые города» [5, 10]. Однако до настоящего времени в Российской Федерации не существует единого понимания утвержденной терминологии, официальных руководящих документов, опираясь на которые можно было бы развивать систему общественного здравоохранения и решать задачи по сохранению и укреплению здоровья населения. Поэтому первоочередными шагами на пути решения задачи формирования единого профилактического пространства и создания системы общественного здравоохранения должны стать:
четкое определение основных терминов и понятий, характеризующих систему общественного здравоохранения;
четкое определение участников системы общественного здравоохранения, их прав, обязанностей и компетенций;
внесение соответствующих изменений и дополнений в нормативно-правовую базу.
Неоднократное обсуждение проблематики общественного здравоохранения на различных уровнях позволило сформулировать следующее определение [8]:
Общественное здравоохранение -
совокупность государственных, муниципальных, общественных и иных структур и их деятельность, осуществляемая на основе межведомственного взаимодействия и направленная на реализацию системы мероприятий по охране и укреплению здоровья, предупреждению болезней, формированию здорового образа жизни и созданию благоприятной среды для жизнедеятельности граждан.
Принципиально важным является понимание системы общественного здравоохранения и как совокупности различных структур, и как их целенаправленной скоординированной деятельности.
енеджер
№4
201Б
Применительно к Российской Федерации с учетом изложенного выше предлагается следующая формулировка основных функций общественного здравоохранения:
1. Мониторинг состояния здоровья и благополучия населения;
2. Организация на муниципальном уровне мониторинга влияния факторов окружающей среды, условий труда и других социальных детерминант здоровья;
3. Реализация мероприятий по охране здоровья населения, включая воздействие на его социальные детерминанты;
4. Реализация мероприятий, направленных на укрепление здоровья и формирование здорового образа жизни;
5. Реализация мероприятий по повышению мотивации граждан к регулярному прохождению медицинских осмотров в целях раннего выявления нарушений состояния здоровья;
6. Информационно-разъяснительная деятельность, развитие социального партнерства в области охраны и укрепления здоровья;
7. Обеспечение межведомственного взаимодействия в интересах охраны и укрепления здоровья населения;
8. Подготовка кадров для общественного здравоохранения;
9. Содействие развитию организационных структур и финансированию общественного здравоохранения, в том числе из негосударственных источников;
10. Содействие развитию исследований в области общественного здравоохранения для научного обоснования политики и практики.
В сотрудничестве с администрацией Ступинского района Московской области были подготовлены предложения по дополнениям в Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан», включающие определение понятий,
относящихся к общественному здравоохранению, и дополнения в ряд статей, касающихся условий его реализации [8].
Выводы:
1. Очевидно, что охрана здоровья населения только усилиями медицинских работников не может обеспечить желаемые результаты. В связи с этим в последнее десятилетие актуальной стала задача объединения усилий всех участников профилактического процесса, всего общества в целях создания единого профилактического пространства. Как возможный вариант такого объединяющего начала может быть рассмотрена система общественного здравоохранения.
2. Наиболее эффективная реализация концепции единого профилактического пространства возможна на уровне муниципальных образований, за которыми в законодательном порядке формально закреплена возможность получения от органов исполнительной власти полномочий по осуществлению органами местного самоуправления деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Однако в большинстве случаев на практике такие полномочия пока не предоставляются.
3. Механизмы, обеспечивающие функционирование системы общественного здравоохранения, должны базироваться на консолидации усилий в целях профилактики неинфекционных заболеваний путем целенаправленной реализации полномочий муниципального образования, не относящихся к сфере здравоохранения, с учетом особенностей конкретного муниципального образования либо субъекта Российской Федерации в целом.
4. Для успешного решения поставленных задач необходимо усовершенствовать нормативно-правовые рамки, в т.ч. для решения вопросов межведомственного взаимодействия как основы формирования единого профилактического пространства, которые дали бы
возможность организации и направления имеющихся ресурсов на обеспечение условий для здорового образа жизни и формирования приверженности к здоровому образу жизни усилиями всего общества.
5. Основные функции общественного здравоохранения включают проведение мониторинга состояния здоровья и благополучия населения, влияния факторов окружающей среды, условий труда и других социальных детерминант здоровья; реализацию мероприятий по охране здоровья населения и повышению мотивации граждан к регулярному прохождению медицинских осмотров и мероприятий, направленных на укрепление здоровья и формирование здорового образа жизни; информационно-разъяснительную деятельность, развитие социального партнерства
в области охраны и укрепления здоровья; обеспечение межведомственного взаимодействия в интересах охраны и укрепления здоровья населения; подготовку кадров для общественного здравоохранения; содействие развитию организационных структур и финансированию общественного здравоохранения и исследований в области общественного здравоохранения для научного обоснования политики и практики.
6. Для эффективной реализации согласованных действий необходимо прежде всего единое понимание целей и задач общественного здравоохранения, введение единой терминологии, а также закрепление в законодательстве обязанностей и полномочий участников системы общественного здравоохранения.
2.
5.
6.
Алма-Атинская декларация. Материалы Международной конференции Всемирной организации здравоохранения по первичной медико-санитарной помощи 12.09.1978 г. [Интернет]. URL: http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0007/113875/E93944R.pdf (Дата обращения 27.01.2015)
Государственная программа Российской Федерации «Развитие здравоохранения». Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 294. [Интернет]. URL: http:// www.rosminzdrav.ru/ministry/programms/health/info (Дата обращения 27.01.2016) Европейская политика «Здоровье-2020» - основы европейской политики и стратегия для XXI века. Материалы 62 сессии Европейского регионального комитета ВОЗ, Мальта, 10-13.09.2012 г. [Интернет]. URL: http://www.euro.who.int/ru/health-topics/health-policy/health-2020-the-european-policy-for-health-and-well-being/about-health-2020 (Дата обращения 27.01.2016) Европейский план действий по укреплению потенциала и услуг общественного здравоохранения. Материалы 62 сессии Европейского регионального комитета ВОЗ, Мальта, 10-13.09.2012. [Интернет]. URL: http://www.euro.who.int/ru/health-topics/Health-systems/ puNic-health-services/puNications/2012/european-action-plan-for-strengthening-public-health-capacities-and-services (Дата обращения 27.01.2016)
Материалы официального сайта Ассоциации «Здоровые города, районы и поселки». [Интернет]. URL: http://www.zdorovyegoroda.ru/ (Дата обращения 28.01.2016)
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изменениями и дополнениями). [Интернет]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=LAW; n=183529; fld=134; from=48149-5; rnd=189271.21574979973956943;; ts=0189271869931167922914 (Дата обращения 28.01.2016)
енеджер №4
здравоохранения 2016
7. Стратегическое руководство в интересах здоровья: доказательная база. Под редакцией Ilona Kickbusch, David Gleicher 2014. ISBN978 92 890 5066 [Интернет]. URL: http://www.euro.who.int/ en/health-topics/health-determinants/sodal-determinants/publications/2014/smart-governance-for-health-and-well-being-the-evidence-2014 (Дата обращения 28.01.2016)
8. Стародубов В.И., Сон И.М., Сененко А.Ш., Евдаков В.А., Агафонов Б.В., Сырцова Л.Е. и др. Актуальные проблемы нормативно-правового обеспечения развития общественного здравоохранения в Российской Федерации и пути их решения. ГлавВрач 2015; (11-12): 59-66.
9. Global Action Plan for the prevention and control of noncommunicable diseases 2013-2020. Resolution adopted by the General Assembly United Nations, 19.09.2011. [Интернет]. URL: http:// www.who.int/nmh/events/un_ncd_summit2011/political_declaration_en.pdf (Дата обращения 27.01.2016)
10. Организация общественного здравоохранения на муниципальном уровне в Ступинском районе Московской области (Школа общественного здоровья) - Издание 2. Москва: РИО ЦНИИОИЗ; 2014. 136 с.
UDK 614.2
Starodubov V.I., Son I.A., Senenko A.S., Korotkova A.V., Leonov S.A., Oheshkovsky M.S., Evdakov VA, Bondaren-ko A.A. Public Health and Formation of the Uniform Preventive Space (Federal Research Institute for Health Organization and Informatics of Ministry of Health of the Russian Federation, Moscow)
Annotation. The task of unifying the efforts of all participants of the preventive process, the whole society in order to create a preventive space became urgent In the last decade. The development of the public health system is suggested as such а unite. A great number of discussions on public health at various levels allowed us to formulate the definition and the core functions of public health. It is crucial to realise the public health system both as a totality of different structures and as their purposeful and coordinated activity. Of particular importance is the municipal level as a place of direct contact of the population, bodies of local self-government, the realization of the actions directed on preservation and strengthening of health of the population, with the active participation of citizens themselves.
Keywords: public health; function of public health; health promotion; the formation of a healthy lifestyle; local authorities; interagency cooperation; a single preventive space.
Здравоохранение-2016
ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ АВТОПРОМ В 201Б ГОДУ ПОСТАВИТ СВЫШЕ 1200 АВТОМОБИЛЕЙ СКОРОЙ ПОМОЩИ
Отечественный автопром в 2016 году поставит свыше 1200 автомобилей скорой помощи, сообщил премьер-министр РФ Дмитрий Медведев, отвечая на вопросы депутатов Госдумы 19 апреля. «В этом году мы планируем получить еще 1240 автомобилей скорой медпомощи и, по-моему, более ста автомобилей, которые имеют свойства реанимобилей, то есть реабилитационных карет. Это серьезное задание для нашей автомобильной промышленности», - отметил премьер. Он заметил, что приблизительная оценка инвестиций, которые потребуются для такого количества машин, составляет 3 млрд. рублей. Эти деньги запланированы, они уже начинают поступать производителю. По словам главы кабмина, поставка автомобилей скорой помощи начнется во второй половине 2016 года.
Источник: сайт Госдумы РФ
