CC BY
81
Общественное здоровье
УДК 614.2 : 34
Т.И. Булдакова2, Д.С. Савков2, В.М. Савкова3, Н.А. Капитоненко1
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ПРОБЛЕМЫ НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ЗДОРОВЬЕ»
Дальневосточный государственный медицинский университет1, 680000, ул. Муравьева-Амурского, 35, e-mail: rec@mail.fesmu.ru;
Управление здравоохранения администрации2,
680000, пер. Топографический, 9, e-mail: gorzdrav@mayor.kht.ru;
ООО “ЮриБиС”, ул. Забайкальская, 26, оф. 97, тел.: 8-(4212)-56-01-34, e-mail: muz_pv5Q medadmin.info, г. Хабаровск
Право на охрану здоровья — одно из важнейших конституционных и социальных прав человека и гражданина. Этому праву Конституция РФ корреспондирует обязанность государства охранять здоровье людей (ст. 7). Согласно ст. 17 Федерального закона «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», право россиян обеспечивается комплексом мер, в том числе охраной окружающей природной среды; созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения граждан; производством и реализацией доброкачественных продуктов питания, а также предоставлением населению доступной медико-социальной помощи. Такая помощь оказывается гражданам при заболеваниях, утрате трудоспособности и в иных случаях, включая профилактическую, лечебно-диагностическую, реабилитационную помощь.
Анализ общемировых тенденций свидетельствует о признании новой Концепции планирования здравоохранения европейскими государствами, в рамках которой предлагается больше внимания уделять вопросам здоровья населения, а не болезням. Согласно Оттавской хартии укрепления здоровья (1988 г.), согласованная государствами стратегия комплексного подхода к укреплению общественного здоровья содержит и предложение расширить рамки традиционных служб здравоохранения путем представления им более широких полномочий в вопросах укрепления здоровья. На 51 сессии ВОЗ (1998 г.) принят лозунг глобальной здравоохранной политики «Здоровье для всех в XXI в.». Эти тенденции и подходы обоснованно находят отражение и в Российской Федерации.
С началом реализации в стране Национального проекта «Здоровье» государство впервые в постсоветский
Резюме
В статье приводятся результаты анализа нормативно-правовой базы Национального проекта «Здоровье». Обосновываются предложения по ее совершенствованию и оптимизации норм, регулирующих правоотношения основных участников Национального проекта «Здоровье».
Ключевые слова: Национальный проект «Здоровье», дополнительная диспансеризация, правоотношения субъектов проекта.
T.I Buldakova, D.S. Savkov,
V.M Savkova, N.A. Kapitonenko
LEGAL BASES AND PROBLEMS OF THE NATIONAL PROJECT «HEALTH»
The Far Eastern State Medical University;
The Khabarovsk health care department
Summary
In the article the authors share their results of the analysis of standard-legal base of the National project «Health». Proposals on its perfection and optimization of the norms regulating legal relations between the basic participants of the National project «Health» are proved.
Key words: Legal relations, national project «Health», additional prophylactic medical examination, legal relations of subjects of the project.
период сделало реальные шаги в решении задач, направленных на профилактику заболеваний и сохранение здоровья граждан страны. Так, Приказом Министерства
здравоохранения и социального развития РФ от 21 марта 2003 г. № 114 утверждена отраслевая Программа « Охрана и укрепление здоровья здоровых на 2003-2010 гг.», в которой сформулированы две группы задач, направленных на достижение глобальной цели «здоровье для всех»:
— проведение плановой реструктуризации профилактического звена системы здравоохранения, предусматривающей усиление существующих центров и отделений медицинской профилактики, санитарно-курортных учреждений, центров спортивной медицины и физкультурных диспансеров, поликлиник, медицинских подразделений в образовательных учреждениях и на предприятиях с внедрением современных технологий превентивной медицинской помощи (оздоровления);
— создание сети кабинетов и центров здоровья в составе современных оздоровительно-реабилитационных комплексов, объединяющих потоки здоровых лиц и больных, нуждающихся в медицинской реабилитации на основе единой технологической базы восстановительной медицины и высокого качества сервисных услуг.
Президиумом Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов 21 декабря 2005 г. утверждены в качестве определяющих два направления: развитие первичной медико-санитарной помощи и обеспечение населения высокотехнологичной медицинской помощью. В сводном же плане по реализации основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 7 июня 2006 г. № 838-р (прил. к Приказу Минздравсоцразвития РФ от 10 июля 2006 г. №530) содержится значительное число мероприятий по модернизации отечественного здравоохранения.
При общей положительной оценке значимости Национального проекта «Здоровье» можно констатировать и наличие ряда системных недостатков, снижающих эффективность его реализации.
Первая группа проблем связана с правовыми дефинициями, поскольку отсутствие в действующих законах и нормативно-правовых актах юридически значимых понятий ведет к неопределенности задач и средств их решения даже в рамках приоритетного для государства национального проекта. Это старая проблема, в силу которой в конфликт неизбежно вступают правила, установленные в многочисленных подзаконных актах, и практика их правоприменения. Например, нормативноправовая база, регулирующая реализацию мероприятий Национального проекта «Здоровье», в 2006 г. включала 15 постановлений Правительства РФ, более 20 приказов и методических рекомендаций Минздравсоцразвития РФ. Однако и сегодня по-прежнему отсутствует единый нормативный правовой акт высшей юридической силы, определяющий основные понятия и направления деятельности, полномочия и ответственность основных участников Национального проекта «Здоровье». Подзаконные же нормативные акты, регулирующие правоотношения в связи с реализацией приоритетных мероприятий проекта, содержат внутренние противоречия, в силу чего раскрытие структуры и порядка реализации этих отношений нуждается в уточнении и развитии.
В первую очередь в правовом определении нуждается правовая категории «здоровье» как цель медицинской услуги, а также как самостоятельный объект гражданских правоотношений. Общеизвестно, что термин «здоровье»
широко используется в источниках права различной отраслевой принадлежности. Трудовой кодекс РФ, например, регулирует здоровье человека через охрану и условия его труда. Уголовный кодекс РФ предусматривает наказания за преступления против человека и здоровья человека — этому посвящена глава 16 УК. Гражданский кодекс РФ целым рядом статей провозглашает ценность здоровья как нематериального блага в системе объектов гражданских прав и устанавливает средства его защиты (ст.41, 150, 927, 1084-1094). Но понятие самого блага (здоровья), а тем более количественной меры здоровья, в действующем законодательстве нигде не раскрывается. Единственное и часто критикуемое определение содержит устав ВОЗ (здоровье — состояние полного физического, духовного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов), но его невозможно использовать в правовых целях. Следовательно, определение здоровья должно быть дано законодателем в ряду других уже существующих определений объектов гражданского права, что является важным не только для его юридической оценки, но и оценки эффективности Национального проекта «Здоровье», которая должна строиться на стандартах здоровья. В условиях нового и жесткого разграничения полномочий по уровням власти и автономности государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения необходимо определить правовой статус самих стандартов оказания медицинской помощи. В связи с этим сразу возникает вопрос об обеспечении данных стандартов ресурсами ОМС, так как в ряде случаев их внутренняя противоречивость делает их применение невозможным.
Вопрос более чем актуальный в связи с реализацией на территории Российской Федерации Приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 9 августа 2009 г. № 597-н «Об организации деятельности центров здоровья по формированию здорового образа жизни у граждан Российской Федерации, включая сокращение потребления алкоголя и табака» и открытием с
1 декабря 2009 г. центров здоровья. В г. Хабаровске планируется открытие четырех таких центров.
Еще одной немаловажной проблемой является низкий уровень мотивации населения к проведению профилактических мероприятий, его информированности и согласия на осмотр и готовность следовать рекомендациям врача по профилактике факторов риска заболеваний или их лечению.
Известно, что получение медицинской помощи, в том числе в виде дополнительной диспансеризации и вакцинации, является правом гражданина, но не его обязанностью. Это означает, что без его согласия дополнительная диспансеризация и вакцинация проводиться не должны. В то же время, согласно ст. 41 Конституции РФ, государством поощряется деятельность граждан, направленная на укрепление своего собственного здоровья. А общество и государство, в свою очередь, имеют право и обязанность рационально и справедливо расходовать ресурсы по социальному обеспечению граждан. Вопрос лишь в одном: каким образом это осуществить на практике, если исполнением обязанностей, связанных с сохранением или укреплением своего здоровья, граждане законом не обременяются? Это системный социально-правовой вопрос, который требует системного решения еще и потому, что медицинские работники оказываются ответственными за
ход и результаты как лечебного процесса, так и Национального проекта «Здоровье», контролировать которые в полной мере они не имеют возможности.
Работающие граждане при сегодняшнем ритме жизни не спешат и не стремятся проверять состояние своего здоровья. Руководство организаций также без восторга относится к отвлечению персонала от работы, в ряде случаев не оказывая лечебным учреждениям содействия в соблюдении утвержденных графиков медицинских осмотров.
Поликлиники вынуждены самостоятельно решать проблему достижения разумного компромисса между правами граждан, организаций и общества при проведении мероприятий Национального проекта «Здоровья», поскольку приказы Минздравсоцразвития РФ, как и другие нормативные документы федерального уровня, не оговаривают механизмы привлечения работающих граждан к проведению дополнительной диспансеризации и других профилактических медицинских мероприятий.
Своевременное выявление и предупреждение заболеваний за счет массовой бесплатной диспансеризации граждан невозможно без активного участия самого населения, без разработки дополнительных нормативных актов, расширяющих права работодателя в определении обязательности периодических профилактических медицинских осмотров для всех категорий работающих [4]. Соответственно, должны быть установлены механизмы обязательного прохождения дополнительной диспансеризации работающих граждан, подобно тому, как периодически медицинские осмотры работников, занятых во вредных и (или) опасных производствах, закреплены в трудовом законодательстве Российской Федерации с установлением ответственности работодателя за обязательность проведения (ст. 213 ТК РФ). Это позволит обеспечить реализацию принципа обязательности для работников и работодателей осуществлять контроль за состоянием здоровья и исключить достаточно распространенные случаи полного отказа от прохождения дополнительной диспансеризации либо игнорирование гражданами посещения врачей определенных специальностей и отдельных диагностических исследований, определенных федеральными стандартами.
Таким образом, выявленные противоречия и неопределенность отдельных подзаконных актов затрудняют эффективное правоприменение и одновременно определяют направления для дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы Национального проекта «Здоровье».
Для эффективного урегулирования правоотношений, возникающих при реализации приоритетных мероприятий Национального проекта «Здоровье», представляется необходимым законодательное определение, в первую очередь, основных понятий, целей, задач и средств их решения, что, по нашему мнению, обеспечит долговременные интересы государства в укреплении здоровья россиян.
Литература
1. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации [под ред. В. Д. Карповича]. - М.: Юрайт-М, Новая правовая культура, 2002.
2. Приоритетные национальные проекты «Здоровье»: информационные материалы. - М.: ГЭОТАР - Медиа, 2006.
3. The Guide to Clinical Preventive Services Recommendations of the U.S. Preventive Services Task Force, 2007.
4. Шастин И.В. Правовые основы дополнительной диспансеризации работающего населения в рамках Национального приоритетного проекта в сфере здравоохранения // Медицинское право. - 2007. - № 4.
Координаты для связи с авторами: Булдакова Татьяна Игоревна — зам. начальника Управления здравоохранения администрации г. Хабаровска, тел.: 8-(4212)-32-66-70, e-mail:duldakova-ti@mail.kht.ru; Сав-ков Дмитрий Сергеевич — генеральный директор ООО «ЮрБиС», аспирант ДВЮИ ТГУ, e-mail ybs.khv@mail.ru; Савкова Валентина Михайловна — канд. фарм. наук, доцент, гл. врач Городской поликлиники №5, тел.: 8-(4212)-56-01-34; Капитоненко Николай Алексеевич — доктор мед. наук, проректор по лечебной работе, зав. кафедрой общественного здоровья и организации здравоохранения ДВГМУ, тел.: 8-(4212)-30-53-11.
□□□
