CC BY
30ЮРИДИЧЕСКИЕ РЕТРОСПЕКТИВЫ
УДК 34 © А. В. Петров, 2015
Общая полиция Урала и Западной Сибири в начале ХХ века: проблемы правового
регулирования
А. В. Петров
Выделяются и анализируются факты, раскрывающие суть правоохранительной деятельности общей полиции в отдельном регионе России, выявляются социальные источники формирования таких институтов российской полиции, как полицейская стража, сыскные отделения, а также частные охранные отделения.
Ключевые слова: общая полиция, полицейская стража, сыскные отделения, охранительная функция государства.
К началу XX в . важнейшее место в осуществлении охранительной функции государства занимала общая полиция, на которую, кроме собственно правоохранительных, были возложены обязанности по общему управлению регионами . Правовая база организации и деятельности общей полиции России характеризовалась значительным числом пробелов и противоречий, которые во многих случаях преодолевались непосредственно на практике . Именно в динамике компетенции, структуры, нормативного и материального обеспечения наиболее четко прослеживается понимание места общей полиции в механизме государства
Структура общей полиции на Урале и в Западной Сибири строилась в соответствии с общероссийской моделью . В начале XX в . существовал серьезный дефицит квалифицированных кадров общей полиции, что подтверждается материалами местных и центральных архивов 1 . Так, в своем рапорте пермскому губернатору о предложениях относительно намечавшейся реформы полиции екатеринбургский полицмейстер отмечал следующее: «Отнесение г. Екатеринбурга... по предполагаемой реформе полиции к 4-му разряду было бы великой несправедливостью. и не проявило бы той желательной продуктивной реформы полиции, которой, как чины полиции, так и все население, с нетерпением ожидают, так как количества полиции. было бы недостаточно. чины полиции за крайней недостаточностью их не в силах были бы выполнить предъявляемые к ним требования и также вызывали
бы к себе справедливые нарекания и озлобление населения за недостаточную его личности и его имущества охрану и невыполнение предъявляемых населением к полиции законных требований» 2 . Далее он указывал причины такого отношения населения к полиции: «Ведь в настоящее время озлобление и неуважение к полиции существует у населения не исключительно благодаря плохим качествам чинов полиции, а потому, что полиция, перегруженная и переобремененная массой работы, не имеет физических сил охранять город и жителей от преступного элемента, посягающего на личность и имущество обывателей и вполне удовлетворять требованиям населения» 3 .
Приведенная цитата датирована 1914 г. , она достаточно наглядно характеризует деятельность и положение полиции в начале XX в . , причем не только в г. Екатеринбурге, но на Урале и в Западной Сибири в целом . В июле 1903 г. Вятский губернатор отмечал, что «Земские и городские управы возлагают нередко на чины местной полиции исполнение таких поручений, которые не предусмотрены законом и не соответствуют назначению этого учреждения, являются последствием слишком широкого понимания того общего правила, по которому полиция обязана оказывать содействие разным правительственным и общественным учреждениям в их деятельности.» 4 .
При остром недостатке исполнительных полицейских чинов повышалась роль сельской полиции, состоявшей из сотских и десятских Однако эффективность
их помощи отрицательно оценивалась как в общегосударственных масштабах, так и в рассматриваемом регионе. Так, С. А . Гисси в конце XIX в . писал: «До настоящего времени волостное и сельское начальство не имеет никакого самостоятельного значения в производстве дознаний. Происходит это, во-первых, от того, что волостные старшины, сельские старосты, сотские и десятские в большинстве случаев совершенно незнакомы с существующими правилами о дознаниях и даже большей частью неграмотны и потому не считают себя вправе действовать при этом самостоятельно» 5 .
В Томской губернии, где росту преступности способствовало строительство Сибирской железной дороги, в заключении МВД также отмечалась низкая компетентность волостного и сельского начальства и малочисленность полиции, в результате чего преступления в большинстве случаев остаются нераскрытыми и виновные не найдены. В 1901 г. вятский вице-губернатор подчеркивал, что на должности сотских и десятских «избираются в громадном большинстве случаев лица неспособные и никуда непригодные» 6 .
Следует отметить, что невысокая эффективность сельской полиции была обусловлена не только недостаточным количеством и низким уровнем компетентности ее чинов. Большое значение имело и отношение населения к местной власти. Так, в 1906 г. начальник Уфимского губернского жандармского управления, сообщая в Департамент полиции о совершенных сельскими жителями вследствие голода хищениях со складов зерна, указывал, что «население своих властей не боится, полиции же почти нет...» 7. Общее присутствие Томского губернского правления, отмечая недостаток численности полиции и рост хищений на железных дорогах, указывало, что розыск похищенного при содействии одних только сельских властей, без участия специальных полицейских чинов оказывается почти невозможным, так как сельские власти «и не стараются открывать преступления, потому что боятся своих односельчан, при непременном участии и содействии которых производится хищение товаров с железной дороги» 8 .
Анализируя причины отсутствия должной помощи полиции со стороны местной власти на Южном Урале, Е. П. Сичинский подчеркивает также отсутствие у них должной мотивации, так как они не получали за свою деятельность вознаграждения, за исключением старшин Одной из причин низкой эффективности полицейской повинности в условиях крестьянской общины указанный автор называет выборность представителей сельских властей, так как крестьяне выбирали на эти должности, как правило, людей, ставящих интересы общины выше государственных, готовых «пострадать за общество» 9 .
В связи с тем, что в начале XX в . для подавления все чаще возникавших волнений среди населения требовалось создание специального формирования, в 1903 г.
был принят Закон «Об учреждении уездной полицейской стражи» 10 . В Циркуляре МВД было указано, что «Уездная полицейская стража есть прежде всего сила в руках губернаторов и уездных исправников для подавления беспорядков и для прекращения разбоя в губерниях и уездах, не прибегая к содействию войск и не отрывая последних от прямых обязанностей» 11 . В журнале заседаний учрежденной по приказу министра внутренних дел Комиссии 1906 г. указывалось, что «уездная полицейская стража имеет двоякое назначение: с одной стороны, несет чисто полицейские функции, а с другой — составляет воинскую часть, предназначаемую для подавления беспорядков силой оружия, с каковой целью ей придается воинская организация» 12 . При этом как нормативная база, так и практика функционирования указанного подразделения позволяют сделать вывод о доминировании второй функции
Такое положение в полной мере соответствовало главной цели правительства, которой была подчинена деятельность всего государственного аппарата, — сохранить самодержавие
На Урале и в Западной Сибири, как в удаленных от центра регионах, стража была введена не сразу В Вятской губернии данный закон вступил в действие с 1 января 1904 г. Институт урядников был расширен до 306 человек, создавались должности 76 конных и 1197 пеших стражников . До осени 1906 г. стражники были распределены по волостям уездов — по два, по три человека на волость, а в ряде волостей было назначено только по одному стражнику.
С 1 июля 1905 г. в Оренбургской губернии также вводилась уездная полицейская стража На каждую волость назначался один урядник, а один стражник — на 2,5 тыс. жителей. Кроме того, в каждой волости учреждалась должность десятского на общественных началах. Штат конных и пеших стражников для Оренбургской губернии был определен в 942 человека . Эта мера в два с лишним раза увеличила общую численность губернской полиции
Осенью 1905 г. начала создаваться полицейская стража в Пермской губернии Однако из-за недостаточного вооружения и отсутствия средств введение этого института было завершено только в начале 1906 г Министерством внутренних дел предусматривалось введение 482 должностей урядников, 1130 пеших и 282 конных стражников . Одновременно упразднялись должности полицейских урядников, сотских, конных и пеших стражников 13 . В письме уездному исправнику 5 февраля 1906 г пермский губернатор отмечал, что из 22 предусмотренных по штату стражников приступили к работе 9, и обязывал под страхом личной ответственности в кратчайший срок сформировать полный состав конной стражи и принять энергичные меры к ее обучению при содействии чинов Главного жандармского управления 14 .
В Уфимской губернии в сентябре 1907 г. насчитывалось 1148 полицейских стражников 15, которые распределялись, по словам губернатора, в «наиболее бойких и опасных, в смысле возникновения беспорядков, пунктах»: в Уфимском уезде — 251 стражник 16, Мензелинском — 191 17, Бирском — 188 18, Бе-лебеевском — 119 19, Стерлитамакском — 132, Зла-тоустовском — 116 20, в городе Уфе — 121 21. В августе 1907 г. в Вятке появилась большая группа чеченцев, пополнившая отряды конных стражников . 50 человек из них оставили в губернском центре, 45 направили в Сарапульский уезд, 23 — в Слободской 22 .
Газета «Вятская речь» отмечала, что в связи с введением чрезвычайного положения в Сарапуль-ском уезде количество полиции увеличилось почти вдвое, а наряд стражников вырос до эскадрона 23 .
Количественное усиление полиции в регионах требовало правильной расстановки и организации службы вновь принятых чинов В 1905 г был издан циркуляр Министерства внутренних дел, регулировавший организацию стражи на местах. Среди недостатков организации стражи были указаны ее рас-средоточенность, недостаток оружия и отсутствие в ее составе конных частей, малая подготовленность стражи «для действия совокупно, иногда даже силою оружия, во время беспорядков, для избежания необходимости прибегать в каждом случае подобных беспорядков к содействию войска» 24 . Поэтому рекомендовалось размещать пешую стражу сравнительно крупными группами, в нескольких пунктах уезда Указывалось также, что «стража эта именно должна быть приспособлена к действию более или менее крупными частями, при подавлении сравнительно значительных по своим размерам беспорядков» 25 .
Анализ архивных материалов позволяет предположить, что на стражу изначально и не предполагалось возложение полицейских функций . Так, в акте ревизии пристава 6-го стана Екатеринбургского уезда Пермской губернии в числе прочего указывалось: «Противозаконную деятельность пристава Воронецкого необходимо отметить в деле расследования преступлений и проступков. Дознания этого рода в большинстве случаев производятся урядниками по поручению пристава или по собственной инициативе, работа последнего за редкими случаями заключается в передаче дознания и протоколов по принадлежности.» 26 .
Аналогичные формулировки использовались в акте ревизии полицейского надзирателя Каслинского завода Екатеринбургского уезда Пермской губернии: «.надзирателем даются серьезные поручения урядникам и ведется длинная переписка с ними: как, например, нужно указать. на дознание об изнасиловании девочки. которое еще в начале года передано уряднику Саринской волости и до сих пор обратно не поступало и отметки об окончательном
исполнении этого дела нет С марта месяца ведется переписка с урядником Карабольской волости» 27
Полицейская стража, несмотря на низкий профессиональный уровень для проведения дознаний, в большинстве случаев достаточно эффективно могла способствовать пресечению преступных посягательств Кроме того, создание полицейской стражи позволило переложить на урядников и стражников некоторые обязанности классных чинов полиции и тем самым освободить последних для осуществления дознания по уголовным делам
Считаем обоснованным мнение авторов, которые видят причину того, что институт полицейской стражи не показал достаточной эффективности в борьбе с преступностью, в первую очередь, в отсутствии квалифицированных полицейских кадров 28 . Низкие должностные оклады, отнесение части затрат по содержанию полицейской стражи на местные бюджеты обусловили сокращение ее штатов в 1906-1909 гг. в ряде городов и уездов Урала и Западной Сибири Даже в тех городах, где происходило увеличение штатов, оно не соответствовало росту населения .
Введение полицейской стражи не решило и не могло решить в полной мере проблему борьбы с уголовной преступностью, обеспечения личной и имущественной безопасности населения. Это было обусловлено рядом факторов Во-первых, основным предназначением полицейской стражи было не столько обеспечение правопорядка и безопасности населения, сколько подавление и предупреждение массовых беспорядков и выступлений Государство стремилось не столько оградить население от противоправных посягательств, сколько усилить полицейский надзор Если население, владельцы заводов и других предприятий заботились о личной безопасности и сохранении своего имущества, то центральные и местные власти больше были обеспокоены возможными протестами населения
Такое положение вызывало необходимость решать возникавшие проблемы на местном уровне силами самого населения и заинтересованных лиц В результате в начале XX в . практически на всех металлургических предприятиях региона, а также во многих частных имениях несли службу нанятые за счет указанных организаций или частных лиц полицейские стражники Достаточно активно возможностью нанять полицейских чинов пользовались владельцы и управляющие горных заводов, имений, предприятий, а также населенные пункты (села, деревни) уральских и западносибирских губерний 29.
Революция 1905-1907 гг. заставила правительство осуществить некоторые преобразования не только в политической сфере, но и в деятельности полиции. Организация и правовая регламентация сыскных отделений значительно отставали от требований времени На местах инициатива по органи-
зации таких отделений проявлялась уже нескольких лет. В сентябре 1907 г. оренбургский полицмейстер в связи с участившимися в городе кражами, грабежами, случаями хулиганства и ограниченными возможностями общей полиции пресечь эти преступления обратился с рапортом к оренбургскому губернатору с просьбой об организации сыскного отделения В качестве опыта предлагалось использовать практику Уфы, где по решению губернатора местный полицмейстер создал не предусмотренное штатами сыскное отделение, выделив для этой цели из общего состава чинов полиции одного пристава, одного помощника пристава и четырех городовых. При сыскном отделении была оборудована фотолаборатория и антропометрическое бюро .
Однако не обеспеченная кадровыми и материальными ресурсами инициатива на местах не могла существенно изменить криминогенную обстановку Уфимский полицмейстер подчеркивал, что в связи с отсутствием централизованного финансирования, выделенных из сыскного губернского кредита сумм (500-600 руб. в год), безусловно, недостаточно и поэтому «деятельность сыскной полиции бывает не вполне успешной» 30 .
Лишь в июле 1908 г. был издан Закон «Об организации сыскной части», которым регулировалось учреждение сыскных отделений для производства розыска общеуголовного характера в составе полицейских управлений во всех губернских и наиболее значимых городах Российской империи. На Урале и в Западной Сибири также должны были учреждаться отделения в Омске, Томске, Оренбурге, Перми, Уфе, Вятке и Тобольске, т е во всех губернских городах Законом предполагалось учреждение сыскных отделений четырех разрядов, в зависимости от численности населения района, обслуживаемого этими отделениями 31. В рассматриваемом регионе создавались отделения третьего (в Оренбурге, Перми, Томске, Уфе) и четвертого разряда (в Вятке и Тобольске).
Создание сыскных отделений привело к сдерживанию роста преступности, но не к значительному снижению ее уровня Помимо экономических и социальных факторов это было связано и с недостатками в самой организации сыскных отделений, например, с отсутствием разработанного механизма быстрого реагирования на изменение обстановки в удаленных от центра местностях.
Введение сыскных отделений в 1908 г. позволило значительно усилить общую полицию в борьбе с уголовными преступлениями Создание органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, хотя и было осуществлено с запозданием, в значительной степени усилило общую полицию, явилось серьезным фактором снижения роста преступности на Урале и в Западной Сибири
Таким образом, обобщая приведенные факты, можно сделать вывод о недостаточно эффективной организации общей полиции на Урале и в Западной Сибири к началу XX в . Основной задачей как центральных, так и местных властей являлось усиление полицейского надзора за населением. Создание в 1903 г. и введение в регионе в 1904-1905 гг. полицейской стражи в полной мере соответствовало данному курсу. Осуществляемая самодержавной властью политика обусловили усиленное развитие другой группы правоохранительных органов — политической полиции, прямым назначением которой являлись борьба с государственными преступлениями, охрана интересов самодержавия
1 РГИА. Ф. 1284, о . 194, д. 58. Л . 12 ; Ф. 1149, о. 13, д. 135 . Л .2 ; Ф. 1284, о. 194, д. 58. Л . 27-28.
2 ГАПО. Ф. 36, о . 6, д. 10. Л . 6 .
3 Там же .
4 ГАКирО. Ф. 721, о. 1, д. 428. Л. 37
5 Дознание, его цели и способы производства : руководство для чинов полиции, волостного и сельского начальства : в 2 ч . / сост. С. А . Гисси. Казань, 1878. Ч. 2. С. 57
6 Трушков С. А. Администрация и полиция Вятской губернии . Вторая половина XIX — начало XX в . : монография . Киров, 2003 С 48
7 ЦГИА РБ. Ф. И. -187, о . 1, д. 127. Л . 943.
8 РГИА. Ф. 1149, о . 13 . 1901 г. , д. 177. Л . 5 .
9 Сичинский Е. П. Эволюция традиционных форм охраны правопорядка в механизме государственной власти Российской империи // Актуальные проблемы теории и истории государства и права : мат-лы IV междунар. науч.-теорет. конф. (Санкт-Петербург, 24 декабря 2004 г.) / под общ . ред.
B. П . Сальникова, Р. А . Ромашова, Н . С. Нижник. СПб . , 2004.
C. 187.
10 ПСЗ. Собр. 3-е. Т. XXIII. № 22906.
11 Вестник полиции . 1910 . № 10 . С. 263.
12 ГАПО. Ф. 161, о . 2, д. 1 . Л . 35-42.
13 Там же . Ф. 132, о . 3, д . 56 . Л . 14-16 .
14 Там же Л 35-36
15 Там же Л 271
16 Там же Л 309
17 Там же Л 296, 309
18 Там же Л 278, 309
19 Там же . Л . 304, 309.
20 Там же Л 304, 309
21 Там же Л 263, 269, 309
22 Календарь Вятской губернии 1908 г. Вятка, 1909. С. 228.
23 Вятская речь . 1908. 8 окт.
24 ГАПО Ф 132, о 3, д 56 Л 19-20
25 Там же . Л. 20(об .).
26 Там же Ф 509, о 1, д 1 Л 6
27 Там же . Л . 2(об .) .
28 Мусихин В. Е. К вопросу о реформировании сельской полиции Вятской губернии (2-я половина XIX в .) // Научный вестник Кировского филиала Московского гуманитарно-экономического института. 2002. № 12. С. 104-105.
29 См. , напр. : ГА РФ. Ф. 102, о. 74, д. 11, ч. 41 . Л. 1 ; о . 61, д . 11, ч. 107. Л . 3 ; о . 69, д . 11, ч. 59 . Л. 16 ; и др .
30 Сичинский Е. П. Уголовный розыск России в X — начале ХХ вв . Челябинск, 2002. С. 72-73.
31 Собрание узаконений . 1908. № 101, ст. 730.
