CC BY
49
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В КОНТЕКСТЕ ДЕЙСТВУЮЩЕГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
О.А. ЯСТРЕБОВ
доцент кафедры административного права РУДН
Аннотация. В статье рассматривается правовая характеристика деятельности государственных и муниципальных в контексте динамики изменения российского законодательства. Автором предложена и обоснована концептуально новая административно-правовая структура данных учреждений, акцентирующая внимание на состояние субординации, которое придает им право на применение особой (специализированной и индивидуализированной) публичной власти при оказании публичных услуг.
Ключевые слова: государственные и муниципальные учреждения, законодательство, административное право, учреждения
GENERAL CHARACTERISTIC STATE AND MUNICIPAL ESTABLISHMENTS IN CONTEXT OF OPERATING RUSSIAN LEGISLATION
O.A. YASTREBOV, dotsent of the department of administrative law of RUDN.
Annotation. This article is about legal characteristic of activity state and municipal in context of change dynamics of Russian legislation. The author offers and proves conceptually new administratively-legal structure of the given establishments bringing to focus, which are concentrate condition of subordination, which gives to them the right to application special (specialized and individualized) to public authority at rendering public services.
После внесения поправок 2006 г. ГК РФ говорит о государственных, муниципальных и частных учреждениях (первые два вида объединяются понятием «бюджетные учреждения»). Частные некоммерческие учреждения регулируются ст. 9 Закона о некоммерческих организациях. Последние в данном случае нас не интересуют, поскольку в пособии речь идет об учреждениях, как публичных субъектах административного права. Такие учреждения имеют множество конкретных разновидностей. Многие из них по отдельным параметрам близки к государственному или муниципальному органу (государственные фонды, например ПФР, ФСС РФ), другие имеют отдельные черты сходства с некоммерческими общественными объединениями. ГК РФ (ст. 120) знает понятие учреждения (без создания специальных определений для учреждений государственных и иных). До принятия в 2006 г. поправок в ГК РФ ст. 120 имела следующую формулировку: «Учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично». В связи с принятием Закона об автономных учреждениях она изменена и гласит:
«Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера». Слова о полном или частичном финансировании исключены.
За учреждением его собственником закрепляется обособленное имущество. Если речь идет об учреждениях Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, то это имущество, а также имущество, приобретенное учреждением, находится в собственности таких образований. Права учреждения на это имущество, как указано в п. 1 ст. 120 ГК РФ, определяются в соответствии со ст. 296 ГК РФ, а последняя говорит о праве оперативного управления. В хозяйственном ведении такое имущество, следовательно, состоять не может. Более подробно мы рассмотрим этот вопрос ниже, а сейчас вернемся к ст. 120 ГК РФ. ГК РФ не регулирует раздельно правовое положение учреждений Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, обычно применяя к ним термин «бюджетные учреждения». Общее определение учреждения в ГК РФ относится и к ним. В нем говорится о функциях учреждения, среди которых названо управление. Такая функция и является основополагающей, для такого публичного
субъекта административного права, как учреждения и выделяет его среди других лиц публичного права.
Еще более характерно положение, содержащееся в Законе об автономных учреждениях. В ст. 2 говорится, что они создаются для выполнения работ и услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления. В данном случае важно констатировать: автономные учреждения (а они бюджетные целиком или в части) создаются в целях осуществления управленческих (т. е. в той или иной степени властных) полномочий. Но если это можно сказать об автономных учреждениях, то тем более это можно сказать о неавтономных учреждениях такого рода, свобода деятельности которых меньше.
Вместе с тем ссылки на публичное управление имеют общий характер: эту функцию выполняют и органы. В новой редакции формулировка ст. 120 ГК РФ имеет более определенный характер. В частности, законодатель установил, что учреждение может быть частным (создается гражданином или юридическим лицом) или может быть создано Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное и муниципальное учреждение). Термина «учреждение как публичного субъекта» в ст. 120 ГК РФ нет, но, по существу, в последнем случае речь идет именно о нем. Такое уч-
реждение может быть бюджетным или автономным учреждением.
Таким образом, каждое публичное учреждение (государственное, субъекта федерации, муниципальное, территориальной автономии в тех странах, где она есть) обычно имеет властные полномочия в отношении определенного контингента лиц (Пенсионный фонд работает с пенсионерами, государственная библиотека устанавливает свои правила для читателей и т. д.). Эти отношения имеют в значительной мере индивидуализированный характер и форму государственных, муниципальных услуг. Такие услуги оказывают и органы публичной власти, но услуги учреждений имеют профилированный характер в зависимости от определенной категории лиц. Кроме того, именно услуги составляют основное содержание их деятельности, что вряд ли можно сказать об органах публичной власти. Если дать общее определение публичному учреждению, то можно констатировать, что это публично-правовая структура, находящаяся в состоянии субординации (в том числе и по отношению к учредившему ее органу государства), обладающая правом на применение особой (специализированной и индивидуализированной) публичной власти при оказании публичных услуг, пользующаяся по сравнению с органами государства более широкой гражданской правосубъектностью и несущая публично-правовую и иные формы ответственности.
В выпусках журнала «Вестник Московского университета МВД России» № 10, 2009 г. в статье «Теоретико-экономические основы функционирования финансовых потоков в сфере государственно-частного партнерства» (стр. 65-67) и № 9, 2009 г. в статье «Теоретические аспекты формирования организационно-эконо мического механизма управления финансовыми потоками в сфере государственно-частного партнерства» (стр. 72-74) в фамилии автора допущена техническая ошибка. В связи с этим, вместо «В .А. Романенко» автором вышеуказанных статей следует считать В.А. Романько.
гражданское
'I V, -г
2-е издание
Актуальные проблемы гражданского права,
2-е изд. /Под ред. Н.М. Коршунова, Ю.Н. Андреева, Н.Д. Эриашвили.
Рассмотрены институты гражданского права, которые имеют неоднозначное толкование на практике. Освещены вопросы приоб-ретательной давности, право собственности крестьянских фермерских хозяйств, проблемы ограничения права пользования жилыми помещениями собственников жилья, вопросы, касающиеся субсидиарной ответственности и ее видов.
Для студентов, преподавателей юридических вузов и факультетов, аспирантов (адъюнктов), курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России юридического профиля, юристов-практиков, а также для всех интересующихся спорными вопросами гражданского права.
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПСИХОЛОГИЯ
Юридическая психология. 2-е изд. / Под ред. В.Я. Кикотя.
В учебнике системно объединены основы общей, социальной и юридической психологии. Раскрыты основные положения и частные вопросы юридической психологии. Изложены общие проблемы психологии, особенности психологии личности, ее свойства и характерологические черты, основные проявления психики в поведении человека. Рассмотрены психологические требования к личности и профессиональной деятельности юриста. Разбираются психологические особенности предварительного расследования, а также обвиняемых и потерпевших в судебно-следственном процессе, даются основы проведения судебно-психологической экспертизы. Для курсантов и слушателей образовательных учреждений МВД России, студентов и аспирантов юридических вузов и факультетов, а также практических работников.
