CC BY
193
3.2. НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
Кокурин Алексей Владимирович, к.п.н., доцент. Должность: профессор кафедры научных основ экстремальной психологии, доцент кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права. Место работы: Московский городской психологопедагогический университет, факультет экстремальной психологии, Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина. E-mail: kokurin1@bk.ru
Кокурина Инга Валерьевна, к.ю.н., доцент. Должность: доцент кафедры юридической психологии. Место работы: Московский городской психологопедагогический университет. E-mail: i.kokurina@bk.ru
Аннотация. В статье рассматриваются признаки юридического лица в соответствии со ст. 48 ГК РФ применительно к государственным органам власти, как юридическим лицам публичного права, одновременно характеризуются их особенности; делается вывод о существенном несоответствии признакам субъекта гражданского права в его классическом понимании и невозможности использования конструкции юридического лица для обоснования правового положения госорганов в том виде, который закреплен ГК РФ.
Ключевые слова: юридические лица публичного права, государственные органы, организационноправовая форма, имущественная обособленность, организационное единство, самостоятельная имущественная ответственность, выступление вовне от своего имени.
SOME FEATURES OF THE LEGAL ENTITIES OF PUBLIC LAW
Kokurin Alexey Vladimirovich, Ph.D., Associate Professor. Position: professor of psychology extreme scientific basis, associate professor of criminology and penal law. Place of employment: extreme psychological faculty, Moscow City Psychological-Pedagogical University, Moscow State Law Academy named after O.E.Kutafin. E-mail: kokurin1@bk.ru Kokurina Inga Valerievna, PhD, Associate Professor. Position: Associate Professor of Legal Psychology. Place of employment: Moscow City Psychological-Pedagogical University. E-mail: i.kokurina@bk.ru
Annotation: The article discusses the signs of a legal entity in accordance with Art.48 of the Civil Code applicable to state governments as legal entities under public law, both are characterized by their features, the conclusion of a substantial non-compliance features of the subject of civil law in its classical sense and the inability to use the structure of the legal entity to support the legal status of agencies in the form of which is fixedCivil Code. Keywords: legal entities of public law, government, legal form, property isolation, organizational unity, the liability of an independent, outward appearance of his name.
В современном российском законодательстве юридическими лицами объявлены многие органы государства, без каких-либо уточнений по вопросам их публично-правового характера. Следовательно, качественные характеристики таких лиц следует рассматривать с позиции общего определения юридического лица, которое дано в ст. 48 ГК РФ. Оно относится, по существу, к хозяйствующим субъектам. Для видового определения юридического лица применяет-
ся словосочетание «организационно-правовая форма».
ФЗ «О некоммерческих организациях» называя семь форм организаций, государственные, муниципальные органы не называет. Но поскольку ведомственными актами многие государственные органы названы юридическими лицами, действующими в форме учреждений, рассмотрим их в сравнении.
Рассматривать признаки юридического лица в соответствии со ст. 48 ГК РФ для государственного органа недостаточно, поскольку ему присущи еще и признаки юридического лица публичного права, одновременно характеризующие и его особенности. Если в частном праве понятие можно полагать устоявшимся, то труднее обстоит дело с определением юридического лица в публичном праве, зачастую исследователи выделяют до 10-11 его признаков.1. Одним из первых в российской науке выделил и проанализировал основные признаки юридического лица публичного права М.И. Кулагин, отнеся к ним: «государственно-властные полномочия; особый порядок назначения управляющих, которые являются носителями государственной воли; публичные права и обязанности»2.
Анализируя содержание ст. 48 ГК РФ российские цивилисты обычно называют четыре классифицирующих признака юридического лица, что вошло во многие учебники по гражданскому праву: имущественная обособленность, организационное единство, самостоятельная имущественная ответственность, выступление вовне от своего имени.
Из определения юридического лица следует, что смыслом его образования является имущественное обособление (собственность или имущество в хозяйственном ведении или оперативном управлении). Имущество юридических лиц различной организационно-правовой формы находится в условиях различных правовых режимов. Признак собственности не обязателен не только для государственных и муниципальных органов и учреждений, но и для некоторых хозяйствующих субъектов (унитарных и казенных предприятий).
Государственный орган не имеет своей собственности. Его имущество - это собственность государства, которое предоставляет имущество в пользование государственным органам. Правовой режим использования этого имущества органами публичной власти в ГК РФ не определен. Положение о хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ) не может быть распространено на государственные или муниципальные органы, поскольку в отличие от государственных и муниципальных унитарных предприятий они не производят материальных ценностей. Распоряжаться имуществом, например - зданием, предоставленным им для осуществления управленческой деятельности они не вправе. Как не вправе свободно распоряжаться денежными средствами бюджета.
Другой особый правовой режим - право оперативного управления, установленный в ст. 296 ГК РФ, применяется к казенным предприятиям и учреждениям в отношении закрепленного за ними имущества. Именно его автоматически распространили на органы государственной власти - юридические лица, по причине от-
1 Тихомиров Ю.А. Юридические лица в сфере публичного и частного права // Журнал российского права. № 6. 2009. - С.141; Чиркин. В.Е.О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. - № 6. - 2010. - С. 87.
2 Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм
и юридическое лицо. - М., 1987. - С. 33-37.
сутствия в ГК РФ правового регулирования в отношении имущества последних.
На наш взгляд формулировка ст. 296 ГК РФ: «казенное предприятие и учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества» не может быть в полной мере распространена на имущество, закрепленное за органами публичной власти. И если, как отмечается в Комментарии к ст. 296 ГК РФ «права владения, пользования и прежде всего распоряжения имуществом у учреждений существенно ограничены по сравнению с другими юридическими лицами»3, то для государственного органа возможна реализация только второго правомочия и то не в полной мере.
Государственный орган, точно так же, как и учреждение и казенное предприятие использует имущество только в соответствии с назначением этого имущества. Соответственно, никакой самостоятельности в части распоряжения этим имуществом для получения дохода госорган не имеет, что вытекает из абз.1 ст. 298 ГК РФ, поскольку он не имеет права осуществлять коммерческую деятельность, приносящую доход.
В отличие от органов публичной власти некоторые виды публичных учреждений вправе заниматься предпринимательской деятельностью, выполнением работ и оказанием услуг за вознаграждение. Это означает, что у них может быть своя собственность, которую они могут приобрести на заработанные средства. Пример тому автономные бюджетные учреждения.
Главная задача любого государственного органа заключается не в том, чтобы по-хозяйски управлять предоставленным ему для пользования в целях осуществления публичной власти государственным имуществом. Государственное имущество, которым такие органы пользуются, - это, по существу, вспомогательное средство для осуществления их управленческой деятельности.
Несмотря на то, что режим оперативного управления близок к определению положения имущества органа публичной власти мы считаем, что, вопрос о его автоматическом распространение на данные органы остается на сегодняшний день открытым.
При ликвидации любых государственных органов положение собственности не изменяется. Изменяется положение имущества, в частности: передача его другому государственному органу.
Госорганы финансируются государством за счет бюджетных средств на основании бюджетного законодательства в целях, предусмотренных бюджетом. Бюджетное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему согласно ст. 161 Бюджетного кодекса РФ (для реализации своих хозяйственных полномочий посредством участия в аукционах или конкурсах с предварительным заключением государственного контракта). Закон о некоммерческих организациях в п. 8 ст. 9.2 конкретизирует: бюджетное учреждение осуществляет операции с поступающими ему средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе
3Унитарные предприятия, учреждения. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления: Постатейный комментарий к статьям 113-115, 120 и главе 19 Гражданского кодекса Российской федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. - М.: Статут, 2010. С.58 (авторы Майфат А.В. и И.Б. Миронов).
Федерального казначейства или финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования) в порядке, установленном законодательством РФ (за исключением случаев, установленных федеральным законом).
Порядок расчетов по договорам поставки определен ч. 2 ст. 161 БК РФ: «заключение и оплата бюджетными учреждениями государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производится в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств».
Имущественная обособленность - основной признак понятия юридического лица, который предопределяет такие производные признаки как: выступление от своего имени в имущественном обороте, организационное единство, возможность нести самостоятельную ответственность, процессуальную правоспособность. Рассмотрим, обладают ли налоговые органы перечисленными признаками.
Оперативное управление не дает госоргану ни свободы, ни автономии воли. Если исходить из назначения указанных органов, то, безусловно, они и не должны, как обычные юридические лица, реализовывать беспрепятственно свою волю и в своем интересе. В отличие от юридических лиц частного права, которые руководствуются в своей деятельности интересами отдельных лиц или групп лиц, вне зависимости коммерческие они или некоммерческие, юридические лица публичного права действуют в общественных интересах. По вопросу определения «своего интереса» в действиях учреждения можно сказать, что «.... имущество, приобретенное учреждением за счет средств, выделенных собственником, является имуществом собственника. Следовательно, любое участие учреждения в гражданском обороте в отношении любого имущества будет совершено не в своем интересе, а в интересах собственника»4. Имущество государственному органу, предоставляется не для участия в гражданском обороте по поводу этого имущества, а в целях осуществления своих властных полномочий. Если исходить из того, что полномочиями этими государственный орган наделен государством, учредившим его, то и владеет и пользуется имуществом госорган, в конечном итоге, не в своем интересе, а в интересе своего создателя - государства.
Имущественная ответственность субъекта гражданских правоотношений означает, что принадлежащее субъекту имущество служит основой для участия в гражданских правоотношениях и предоставляет субъекту самому распоряжаться своим имуществом. Весомым отличием публично-правовых образований от частноправовых является их прямая и полная зависимость от учредителя, в то время как в последних управление деятельностью осуществляется полностью их органами. Собственниками имущества (учредителями) и, следовательно, субъектами гражданских правоотношений законом признаются именно публично-правовые образования как целое (п. 2 ст. 212, ст. 214 и 215 ГК РФ).
Юридические лица частного права несут самостоятельную ответственность за свои действия. За публичные же юридические лица (казенные предприятия,
4 Михайленко О. Юридическая личность органов государствен-
ной (муниципальной) власти // Хозяйство и право - № 2. - 2010. -
С. 73.
учреждения, государственные (муниципальные) органы) нередко гражданско-правовую (субсидиарную) ответственность несут их учредители.
Органы государства, муниципальных образований не могут быть признаны банкротами (в отношении учреждений на это прямо указано в ст. 65 ГК РФ). Из Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П5 следует, что имущественную ответственность несет государство, а не его органы. Эта же позиция была сформулирована в Постановлении Пленума ВАС от 22 июля 2006 г. № 23, где указано, что «в суде от имени Российской Федерации, муниципального образования по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) либо должностных лиц этих органов. А также по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности к публично-правовым образованиям по обязательствам созданных ими учреждений, выступает главный распорядитель бюджетных средств»6. При принятии такого искового заявления к публично-правовому образованию, суду следует исходить из того, что указание в нем органа, не являющегося главным распорядителем средств бюджета, не препятствует рассмотрению спора по существу. При подготовке дела к судебному разбирательству суд должен выяснить, «какой орган ... как главный распорядитель бюджетных средств должен выступить в суде от имени публично-правового образования, и надлежащим образом известить его о времени и месте судебного разбирательства».
При субсидиарной ответственности государственного (муниципального) учреждения «ответчиком. по обязательствам этого учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы» (п.2). Таким образом, высшая судебная инстанция однозначно единственным ответчиком по искам к органу государственной (муниципальной) власти определяет публично-правовое образование, а не орган, учреждение или должностное лицо.
Рассматривая вопрос об ответственности, необходимо помнить, что у юридических лиц, действующих в сфере публично - правовых отношений есть иные формы ответственности. Теоретически возможно применение государственной ответственности - вплоть до упразднения органа, не выполняющего свои функции.
Обязательным условием участия государственных органов, как юридических лиц в гражданских правоотношениях является их индивидуализация. Согласно п. 1 ст. 54 ГК РФ юридическое лицо должно иметь свое наименование, содержащее указание на его организационно-правовую форму. В наименовании госорганов их статус юридического лица, действующего в организационно-правовой форме учреждения не отражается. Он закрепляется только в подзаконных актах.
Отсутствие законодательного указания на организационно-правовую форму органов публично-правовых образований, признанных юридическими лицами, создает неясность в правовом режиме используемого ими имущества. Мы считаем, что в связи с этим необходимо дополнить закон о некоммерческих организациях нормой, закрепляющей обязанность указывать в наименовании государственных органов не только на их
5 Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П
6 Постановление Пленума ВАС от 22 июля 2006 г. № 23.
организационно-правовой статус, но и на гражданско-правовой статус юридических лиц и их организационно-правовую форму.
Рассмотрение государственных органов через призму указанных признаков приводит нас к выводу о существенном несоответствии признакам субъекта гражданского права в его классическом понимании и невозможности использования конструкции
юридического лица для обоснования правового положения госорганов как юридических лиц публичного права в том виде, который закреплен ГК РФ. В целом государственные органы, как юридические лица публичного права типологически отличаются не только от коммерческих, но и некоммерческих юридических лиц государственных учреждений по: порядку их создания; целевому назначению; социальной значимости для общества; субъектному составу; режиму владения, пользования и распоряжения имуществом; возможность нести самостоятельно имущественную ответственность, помимо других видов ответственности, присущих государственным органам.
Законодатель не разрешает сложившуюся ситуацию, а цивилисты твердо отказываются признавать любой орган публичной власти, в том числе и государственный, юридическим лицом, так как это не соответствует ст. 48 ГК РФ. Из этого следует, что оптимальным вариантом определения понятия юридического лица, выбора его гражданско-правовой конструкции должны быть междисциплинарные подходы. Рассматривать категорию «юридическое лицо публичного права» только с позиции цивилистики, не требующей никаких дополнительных уточнений, нельзя, поскольку это не отвечает вызовам современности. На сегодняшний день и в российском праве, в его различных отраслях и в науке продолжает господствовать в качестве общего для всех отраслей права цивилистическое понятие юридического лица. Несмотря на то, что в последнее десятилетие термин «юридическое лицо» вышел за пределы гражданского права. Он появился в нормативно-правовых актах административного7, конститу-ционного8, муниципального9, налогового, бюджетного законодательства, что уже само по себе означает придание этому словосочетанию междисциплинарного характера и заставляет смотреть с новых позиций на общее цивилистическое понятие юридического лица.
Мы полагаем, что недостатки строго цивилистическо-го подхода неизбежно приведут к созданию иного общего понятия юридического лица для всех отраслей права. Совершенно верно говорит С.А. Архипов, что «институт юридического лица и определяемая им форма юридического лица имеют межотраслевое значение и должны реформироваться в этом направле-нии»10. Он отмечает, что «понятие юридического лица охватывает отдельные экономические, политические,
7 КоАП РФ в ст. 9 в качестве субъекта административной ответственности называет юридическое лицо и устанавливает более, чем в 200 статьях административную ответственность для юридических лиц.
8 Конституция РФ не содержит такого словосочетания, но оно есть в федеральных законах и применяется к некоммерческим организациям. Например, ФЗ от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ.2001. № 29. С. 2950; ФЗ от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст.148; ФЗ от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» // СЗРФ. 1997. № 39. Ст. 4465 и др.
9 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации».
10 Архипов С.И. Субъект права. Теоретическое исследование. -СПб., 2004. С.350.
религиозные организации, коллективные образования, государство». Но определения юридического лица, пригодного для включения в текст закона С.И. Архипов не предлагает. «Весьма обобщенное» определение исследуемой правовой категории приводит В.Е. Чир-кин: «юридическое лицо - признанное государством в этом качестве материальное и правовое образование, имеющее имя и другие идентифицирующие признаки, выступающее в гражданско-правовых и (или) публично-правовых отношениях в различных организационно-правовых формах, обладающее имуществом, имеющее счет в банке, права и обязанности и несущее ответственность за свои акты и действия»11. Автор сам допускает абстрактность данного определения. Но, на наш взгляд, главная его ценность заключается в том, что в нем соединены признаки юридического лица частного и публичного права и именно такой подход имеет междисциплинарный характер и свое будущее.
Возможно допустить, что органы государства и муниципальные органы названы юридическими лицами, учреждениями в законах и подзаконных актах ошибочно. Согласно ГК РФ они таковыми не являются. В таком случае это несоответствие в законодательстве необходимо исправлять путем внесения изменений в огромный массив нормативных актов.
Если исходить из того, что в упомянутых законах и подзаконных актах, называющих государственные (муниципальные) органы юридическими лицами, все сказанное верно, тогда необходимо вносить изменения в ГК РФ, а именно: расширять определение юридического лица и дополнять перечень видов юридических лиц с определением их организационно-правовой формы.
Есть третий вариант - не изменять формулировок ГК РФ, а продолжать приспосабливать существующую правоприменительную практику к сложившийся ситуации. Что не сможет существовать далее, поскольку приводит к хаосу в законодательстве.
В любом случае мы присоединяемся к позиции исследователей, не одобряющих избранный законодателем путь в виде принятия ФЗ от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»12, внесшим изменения в 27 законодательных актов. Поскольку это нельзя признать оптимальным ни с техникоюридической, ни с точки зрения совершенствования системы законодательства о некоммерческих организациях.
Список литературы:
Тихомиров Ю.А. Юридические лица в сфере публичного и частного права // Журнал российского права. № 6. 2009. - С.141; Чиркин. В.Е.О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. - № 6. - 2010.
Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. - М., 1987.
11 Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин. - М.: Норма, 2011. С. 46.
12Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (ред. от 07.02.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.
Унитарные предприятия, учреждения. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления: Постатейный комментарий к статьям 113-115, 120 и главе 19 Гражданского кодекса Российской федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. - М.: Статут, 2010. С.58 (авторы Майфат А.В. и И.Б. Миронов).
Михайленко О. Юридическая личность органов государственной (муниципальной) власти // Хозяйство и право - № 2. - 2010.
Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П
Постановление Пленума ВАС от 22 июля 2006 г. № 23.
Архипов С.И. Субъект права. Теоретическое исследование. - СПб., 2004.
Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин. -М.: Норма, 2011.
Literature list:
Tikhomirov, Y. Legal persons in public and private law / / Journal of Russian law. Number 6., 2009.- P.141, Chir-kin.VE concept and classification of legal persons under public law / / Journal of Russian law. - № 6.- 2010.
Kulagin, MI State-monopoly capitalism and the legal entity. - M., 1987.
Unitary enterprises and institutions. The right of economic management and the right of operational management: Commentaries to the Articles 113-115, 120, and Chapter 19 of the Civil Code of the Russian Federation / Ed. PVKrasheninnikov. - Moscow: The Statute, 2010. P.58 (authors Mayfat A., Mironov IB).
Mikhailenko OI Legal personality of the state (municipal) authority / / Economy and Law - № 2. - 2010.
Decision of the Constitutional Court on July 14, 2005 № 8-P
Resolution of the Plenum of the Supreme July 22, 2006 № 23.
Arkhipov, S. Entity. A theoretical study. - St., 2004.
The legal entity of public law / V. Chirkin. - M.: Norma, 2011.
Отзыв
на научную статью «Некоторые особенности юридических лиц публичного права» Кокурина А.В., к.п.н., доцента (19.00.06), профессора кафедры научных основ экстремальной психологии факультета экстремальной психологии Московского городского психоло-го-педагогического университета; доцента кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. и Кокуриной И.В., к.ю.н., доцента (12.00.02), доцента кафедры юридической психологии Московского городского психолого-педагогического университета.
Тема научной статьи относится к числу актуальных и представляет как научно-познавательный, так и практический интерес. Вместе с тем, недостаточно разработанных в науке гражданского права, поскольку российское гражданское законодательство действительно не дает понятия «юридического лица публичного права», а признаки субъекта гражданского права в его классическом понимании, в соответствие ст. 48 ГК РФ не соответствуют, следовательно, не могут быть применены для обоснования правового положения госор-ганов, как юридических лиц.
В статье высказываются суждения по вопросам понимания органов государственной власти, как юридических лиц, с использованием законодательно неуста-
новленной категории «юридическое лицо публичного права», рассматривают особенности данной категории через призму признаков юридического лица, установленных в ст. 48 ГК РФ, делается вывод о невозможности использования конструкции юридического лица для госорганов в том виде, который закреплен ГК РФ.
Авторы четко определяют свою позицию: государственные органы являются юридическими лицами, что требует, по их мнению, нормативного закрепления в отдельном ФЗ и в ГК РФ с расширением определения юридического лица и дополнением перечня видов юридических лиц с определением их организационноправовой формы.
Совершенно верно указывается на традиционность взглядов для российской цивилистики относительно непринятия государственных органов и органов местного самоуправления в правовом статусе юридических лиц. Так же верно, как и их фактическое участие в гражданско-правовом обороте (участие в заключении государственных контрактов).
Полагаю возможным принять данную точку зрения, поскольку категория «юридическое лицо» перешла из исключительной сферы цивилистики в сферу изучения публичного права и требует межотраслевых подходов исследования.
Считаем, что у авторов получилось юридически грамотно обосновать свою позицию относительно того, что в настоящее время необходимо пересмотреть положения науки гражданского права и внести уточнения или изменения в понимание сущности категории юридического лица.
Статья читается с интересом, имеет логическую структуру, написана юридически грамотным языком, оформлена надлежащим образом.
Вывод: в целом научная статья имеет значение для развития как частноправовой, так и публично-правовой науки и практики.
Васильева О.В. к.ю.н., доцент (12.00.03), доцент кафедры административного и таможенного права Российского университета кооперации
