CC BY
59
Marek KOMOROWSKI
p.o. Dyrektor
Rz^dowego Centrum Bezpieczenstwa
ZOBOWI4ZANIA SOJUSZNICZE W RAMACH NATO, MINIMALIZACJA SKUTKÓW ATAKÓW TERRORYSTYCZNYCH LUB SABOTAZOWYCH JAKO ELEMENTY SYSTEMU ZARZ^DZANIA KRYZYSOWEGO
W POLSCE
Obligations as an ally in NATO, to minimize the effects of terrorist attacks or sabotage as part of crisis management system in Poland
Wstçp
Ustawa o zarz^dzaniu kryzysowym z dnia 27 kwietnia 2007 r.1 wprowadzila do polskiego porz^dku prawnego podstawowe zasady organizacji administracji w sytuacjach zdefiniowanych jako kryzysowe. Jednakze dopiero jej nowelizacja w 2009 r. wprowadzila istotne zmiany w postrzeganiu, przez administracjç panstwow^, systemu zarz^dzania kryzysowego. W noweli zawarto zapisy zobowi^zuj^ce organy administracji do realizowania zarz^dzania kryzysowego przez pryzmat czterech jego faz m.in. poprzez wprowadzenia obowi^zku opracowania dla calej administracji planów zarz^dzania kryzysowego w miejsce dotychczas obowi^zuj^cych planów reagowania kryzysowego. Takie podejscie do zarz^dzania kryzysowego zobowi^zalo organy administracji do dokonania analiz procesów
1 Dz. U. Nr 89, poz. 590 z pózn. zm
2 Zabezpieczanie, Przygotowanie, Reagowanie, Odbudowa
ktorymi zarz^dzaj^ i zidentyfikowania punktow krytycznych w ktorych procesy te mog^ ulec zakloceniom, a w konsekwencji doprowadzic do powstania sytuacji kryzysowej. Logicznym nast?pstwem tych analiz bylo stworzenie procedur obejmuj^cych swym zasi?giem nie tylko dzialania administracji po zaistnieniu sytuacji kryzysowej, ale rowniez dzialania maj^ce nie dopuscic do jej powstania, umozliwiaj^ce zaplanowane przej?cie kontroli nad sytuacji kryzysow^ oraz planow^, kontrolowan^ niwelacj? skutkow jej zaistnienia.
Uzupelnieniem takiego kompleksowego podejscia do organizacji administracji na wypadek powstania sytuacji kryzysowej bylo dodatkowo uwzgl?dnienie wplywu zapisow „Traktatu Waszyngtonskiego" i zobowi^zan sojuszniczych z niego wynikaj^cych. Art.7 ust. 4 ustawy zobowi^zal Prezesa Rady Ministrow do wydania, z zastosowaniem przepisow o dost?pie do informacji niejawnych, zarz^dzenia w sprawie wykazu przedsi?wzi?c i procedur systemu zarz^dzania kryzysowego. Wykaz ten ponadto mial uwzgl?dniac przedsi?wzi?cia w ramach Systemu Reagowania Kryzysowego NATO oraz okreslac organy odpowiedzialne za ich uruchamianie. Dodatkowo art. 23, ust. 2 ustawy rozszerzyl zakres zarz^dzenia, wprowadzaj^c obowi^zek umieszczenia w wykazie definicji stopni alarmowych4, warunkow ich wprowadzenia oraz zadan wykonywanych przez organy administracji w ramach poszczegolnych stopni alarmowych.
Przedsi^wzi^cia systemu zarz^dzania kryzysowego
Przedsi?wzi?cia i procedury systemu zarz^dzania kryzysowego docelowo maj^ obejmowac wszystkie zdarzenia opisane siatk^ zagrozen umieszczon^ w krajowym planie zarz^dzania kryzysowego, ktory to zgodnie z nowelizaj ustawy o zarz^dzaniu kryzysowym z 2009 r. zast^pi obecnie obowi^zuj^cy krajowy plan reagowania kryzysowego. W momencie jego przyj?cia przez Rad? Ministrow Dyrektor Rz^dowego Centrum Bezpieczenstwa w ramach dokonywania przegl^du procedur i przedsi?wzi?c5 przyst^pi do uzupelniania obecnie obowi^zuj^cego wykazu o stosowne procedury. Z uwagi na fakt zapewnienia mozliwosci wykonywania zobowi^zan sojuszniczych, w pierwszej wersji wykazu umieszczono juz dost?pne, wynikaj^ce z systemu reagowania kryzysowego NATO przedsi?wzi?cia i procedury:
3 NCRS - Nato Crisis Response System
4 art. 23 ust. 1 ustawy „W zaleznosci od skali zagrozenia atakiem o charakterze terrorystycznym lub sabotazowym, Prezes Rady Ministrow, ministrowie i kierownicy urz^dow centralnych oraz wojewodowie, w drodze zarz^dzenia, mog^ wprowadzic odpowiedni stopien alarmowy."
5 § 6 ust. 2 zarz^dzenia „Dyrektor Rz^dowego Centrum Bezpieczenstwa nie rzadziej niz raz na dwa lata dokonuje przegl^du wykazu przedsi^wzi^c i procedur SZK."
1. Opcje zapobiegania, okreslone w zal^czniku nr 1 do zarz^dzenia.
2. Srodki reagowania kryzysowego, okreslone w zal^czniku nr 2 do zarz^dzenia.
3. Przedsiçwziçcia przeciw zaskoczeniu, okreslone w zal^czniku nr 3 do zarz^dzenia.
4. Przedsiçwziçcia przeciw agresji, okreslone w zal^czniku nr 4 do zarz^dzenia.
Niejawny charakter wyzej wymienionych zal^czników uniemozliwia przytoczenie ich tresci, niemniej jednak mozna stwierdzic, ze dzialania nimi opisane dotycz^ organów administracji szczebla lokalnego, wojewódzkiego i centralnego oraz s^ usystematyzowan^ form^ zapisów powszechnie obowi^zuj^cego prawa. Uruchamianie tych srodków moze nast^pic w przypadku:
a. wyst^pienia sytuacji kryzysowej6 lub zagrozenia wyst^pienia takiej sytuacji;
b. podjçcia przez Radç Pólnocnoatlantyck^ Organizacji Traktatu Pólnocnoatlantyckiego decyzji o wdrozeniu przedsiçwziçc w ramach Systemu Reagowania Kryzysowego NATO;
c. podjçcia przez Naczelnego Dowód^ Sojuszniczych Sil Zbrojnych NATO w Europie (SACEUR) decyzji o wdrozeniu srodków reagowania kryzysowego wczesniej uzgodnionych z wlasciwymi organami NATO.
Rolç koordynatora obiegu informacji pomiçdzy organami krajowymi a NATO pelni Rz^dowe Centrum Bezpieczenstwa, natomiast decyzjç o uruchomieniu srodków podejmuje Rada Ministrów.
Stopnie alarmowe
Niezwykle istotnym elementem polskiego systemu bezpieczenstwa jest mechanizm stopni alarmowych, wprowadzanych przez organy administracji w drodze zarz^dzenia w przypadku zagrozenia aktem terrorystycznym b^dz sabotazowym. Mechanizm ten jest nowatorskim podejsciem do zorganizowania dzialan administracji w sytuacji zagrozenia. To nowe, kompleksowe podejscie do sprawy bezpieczenstwa we wszystkich czerech fazach zarz^dzania kryzysowego, niezaleznie od rodzaju zagrozenia, wynika ze znowelizowanej w 2GG9 r. ustawy o zarz^dzaniu kryzysowym. .
Upowaznionymi do wprowadzania, zamiany lub odwolywania stopni alarmowych na terytorium Polski s^:
6 art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2GGl r. o zarz^dzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 59G, z pózn. zm.)
• Prezes Rady Ministrow, na obszarze kilku wojewôdztw lub na calym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
• minister lub kierownik urzçdu centralnego w odniesieniu do wszystkich lub wybranych kierownikow podleglych, podporz^dkowanych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych, formacji i urzçdôw z jednoczesnym powiadomieniem Dyrektora Rz^dowego Centrum Bezpieczenstwa;
• wojewoda w stosunku do obszarôw, obiektôw i urz^dzen wedlug wlasciwosci miejscowej, na obszarze calego lub czçsci wojewôdztwa z jednoczesnym powiadomieniem Dyrektora Rz^dowego Centrum Bezpieczenstwa jak rowniez wlasciwych organôw samorz^du terytorialnego i kierownikow sluzb i instytucji zaangazowanych w realizacjç planowanych zadan.
Wyzej wymienione organy administracji kieruj^c siç posiadanymi informacjami dotycz^cymi zaistnialych lub mozliwych zagrozen, podejmuj^ decyzje o wprowadzeniu wlasciwego, dowolnego w hierarchii i zaleznego od okolicznosci, stopnia alarmowego i tym samym podejmuj^ decyzjç o uruchomieniu dzialan o charakterze porz^dkowo-ochronnym z nim zwi^zanych. Przypisanie zadan do wlasciwych stopni alarmowych powoduje skoordynowanie dzialan instytucji i organôw krajowych, ktôre maj^ na celu przeciwdzialanie i minimalizacj ç skutkôw atakôw terrorystycznych lub sabotazowych. W szczegôlnym przypadku, jezeli zachodzi taka potrzeba, koordynacja ta dotyczy takze panstw czlonkowskich Organizacji Traktatu Pôlnocnoatlantyckiego.
7
Wprowadzenie pierwszego stopienia alarmowego ma charakter ogôlnego ostrzezenia i stosuje siç go w przypadku uzyskania informacji o mozliwosci wyst^pienia zdarzenia
0 charakterze terrorystycznym lub sabotazowym, ktôrego rodzaj i zakres jest trudny do przewidzenia. Wszystkie organy administracji publicznej i sluzby odpowiedzialne za bezpieczenstwo powinny bye w stanie wprowadzic i utrzymywae przedsiçwziçcia z nim zwi^zane w nieograniczonym czasie.
Drugi stopien alarmowy jest wprowadzany w przypadku zaistnienia zwiçkszonego
1 przewidywalnego zagrozenia dzialalnosci^ terrorystyczn^ lub aktem sabotazu, przy jednoczesnym braku mozliwosci okreslenia konkretnego celu ataku. W tym przypadku wszystkie organy administracji publicznej i sluzby odpowiedzialne za bezpieczenstwo
7 wedlug terminologii NATO stopnie oznaczone s^ odpowiednio: ALFA, BRAVO, CHARLIE, DELTA
powinny posiadac mozliwosc utrzymania tego stopnia do chwili ust^pienia zagrozenia, nie naruszaj^c swoich zdolnosci do biez^cego dzialania.
Charakter przedsiçwziçc trzeciego stopienia alarmowego moze na dluzszy czas spowodowac utrudnienia w funkcjonowaniu administracji i bçdzie mial wplyw na funkcjonowanie sluzb odpowiedzialnych za zapewnienie bezpieczenstwa. Wprowadza siç go w przypadku uzyskania informacji o celu potencjalnego ataku terrorystycznego lub o osobach (grupach) przygotowuj^cych dzialania terrorystyczne lub sabotazowe, albo tez gdy wyst^pily zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub sabotazowym godz^ce w bezpieczenstwo innych panstw i stwarzaj^ce potencjalne zagrozenie dla Polski.
Czwarty stopien alarmowy ma zastosowanie w przypadku wyst^pienia zdarzenia
0 charakterze terrorystycznym lub sabotazowym, powoduj^cego zagrozenie bezpieczenstwa Rzeczypospolitej Polskiej lub bezpieczenstwa innych panstw i stwarzaj ^cego zagrozenie dla Polski, albo tez wysokiego prawdopodobienstwa wyst^pienia takich dzialan na terytorium RP.
Powyzsze podejscie do sposobu okreslania stopnia zagrozenia pozwala organom administracji szeroko interpretowac zdarzenia i zagrozenia z nimi zwi^zane, umozliwiaj^c wdrozenie stosownych, okreslonych dzialan pozwalaj^cych lepiej reagowac w danej sytuacji. Podczas realizacji tych zadan, organy administracji publicznej oraz kierownicy sluzb
1 instytucji, wlasciwi w sprawach bezpieczenstwa i zarz^dzania kryzysowego, wykonuj^ przedsiçwziçcia wynikaj^ce z ich kompetencji ustawowych, w szczególnosci w zakresie mozliwosci:
• wdrozenia dodatkowych planów ochrony, w celu wzmocnienia bezpieczenstwa obiektów, obszarów i urz^dzen8;
• wprowadzenia zakazu przeprowadzania imprez masowych9;
• wprowadzenia zakazu organizacji zgromadzen publicznych1G;
• wprowadzenia ograniczen w przewozie materialów niebezpiecznych:
o w transporcie drogowym11 ;
12
o w transporcie kolejowym ;
8 art. l ustawy z dnia 22 sierpnia 1991 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2GG5 r., Nr 145, poz. 1221, z pózn. zm.)
9 art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 2G marca 2GG9 r. o bezpieczenstwie imprez masowych (Dz. U. z 2GG9 r., Nr 62, poz. 5G4)
1G art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 199G r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 199G r., Nr 51, poz. 291, z pózn. zm.)
11 art. 2G ustawy z dnia 28 pazdziernika 2GG2 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2GG2 r. Nr 199, poz. 1611, z pózn. zm.) oraz art. 6G ustawy z dnia 23 stycznia 2GG9 r. o wojewodzie i administracji rz^dowej w województwie (Dz. U. z 2GG9 r. Nr 31, poz. 2G6)
1З
• wprowadzenia ograniczen w korzystaniu z przestrzeni powietrznej ;
• wprowadzenia zakazu noszenia broni14;
• wprowadzenia ograniczen w spozyciu niebezpiecznej zywnosci15;
• wprowadzenia ograniczen w obrocie niebezpiecznymi produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi1^
W obszarze dzialan administracji podejmowanych po wprowadzeniu poszczególnych stopni alarmowych mozna wyróznic dwie kategorie:
a. dzialania na rzecz ochrony infrastruktury17;
b. dzialania na rzecz ochrony ludnosci.
Dzialania w kazdej z tych kategorii, w zaleznosci o wprowadzonego stopnia alarmowego, maj^ charakter progresywny, umozliwiaj^cy przygotowanie obszarów podleglych administracji do przewidywanego zagrozenia oraz zabezpieczenie ci^glosci jej dzialania. I tak, w przypadku dzialan zwi^zanych z ochrony infrastruktury, wprowadzenie pierwszego stopnia alarmowego oznacza w duzej mierze dzialania prewencyjne zwi^zane z utrudnieniem dostçpu osobom postronnym do obiektów chronionych. Wprowadzenie drugiego stopnia alarmowego, gdy wyst^pienie zdarzenia jest wysoce prawdopodobne ale nie znany jest jeszcze cel ataku terrorystycznego lub dzialan sabotazowych, zobowi^zuje organy administracji i instytucje do podjçcia dzialan zabezpieczaj^cych obiekty infrastruktury przed zagrozeniem oraz dzialan prewencyjnych zmierzaj^cych do zapewnieni ci^glosci jej funkcjonowania. Trzeci stopien alarmowy w obszarze ochrony infrastruktury skutkuje wzmozon^ kontrol^ osób i mienia na terenie obiektów infrastruktury i moze wi^zac siç z utrudnieniami w dostçpie do niej. Natomiast dzialania podejmowane po wprowadzeniu czwartego stopnia wi^z^ siç z wprowadzeniem ograniczen w dostçpie do obiektów
12 art. 7 ustawy z dnia 31 marca 2004 r. o przewozie kolej^ towarów niebezpiecznych (Dz.U. z 2004 r. nr 97, poz. 962, z pózn. zm.)
13 art. 119 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r., Nr 100, poz. 696, z pózn. zm.)
14 art. 33 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004r., Nr 52, poz. 525, z pózn. zm.)
15 art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Panstwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, z pózn. zm.)
16 art. 121 ustawy z dnia 6 wrzesnia 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271, z pózn. zm.)
17 Przez pojçcie „infrastruktura" nalezy rozumiec obiekty i systemy niezbçdne dla zapewnienia bezpiecznego i ci^glego funkcjonowania organów administracji publicznej i zaspokojenia niezbçdnych potrzeb zyciowych ludnosci, zidentyfikowane przez organy wprowadzaj^ce stany alarmowe, w tym równiez infrastruktura ujçta w jednolitym wykazie obiektów, instalacji, urz^dzeú i uslug wchodz^cych w sklad infrastruktury krytycznej, o którym mowa w art. 5b ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarz^dzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z pózn. zm.)
infrastruktury do niezbçdnego minimum, tak aby zapewnic ci^glosc dzialania najbardziej newralgicznych jej elementów.
Jezeli chodzi o obszar ochrony ludnosci to wprowadzenie pierwszego stopnia alarmowego, gdy istnieje podejrzenie zaistnienia zagrozenia, sprowadza siç do wzmozonego monitoringu, przez sluzby, instytucje lub firmy do tego powolane lub zatrudnione, miejsc uzytecznosci publicznej oraz miejsc w których przebywaj^ lub mog^ przebywac duze grupy ludzi. Drugi stopien alarmowy wi^ze siç z koniecznosci^ wprowadzenie dodatkowych srodków ochrony oraz przygotowania spoleczenstwa na mozliwe formy ataku. Natomiast gdy cel ataku jest znany lub gdy zidentyfikowany zostal podmiot maj^cy dokonac ataku, b^dz tez w przypadku wyst^pienie zdarzen, które stworzyly zagrozenie dla Polski tj. gdy zaistnialy przeslanki do wprowadzenia trzeciego stopnia alarmowego organy administracji powinny zapewnic zwiçkszone bezpieczenstwo w miejscach tworzenia siç duzych skupisk ludzi. W szczególnych przypadkach gdy jest to niemozliwe zobowi^zane s^ do odwolywania juz zaplanowanych imprez masowych. Do obowi^zków administracji po wprowadzeniu tego stopnia alarmowego nalezy równiez przygotowanie, zweryfikowanie stanu posiadania sil i srodków niezbçdnych do usuwania skutków prawdopodobnego zdarzenia, w tym sil i srodków medycznych niezbçdnych do zaopatrywania zdarzen masowych. Czwarty stopien alarmowy w obszarze ochrony ludnosci oznacza kontrolç przemieszczania siç ludnosci, wprowadzenie zakazu przeprowadzania imprez masowych i zapewnienie odpowiedniej ilosci personelu i srodków, w tym medycznych, w instytucjach i sluzbach interweniuj^cych w przypadku ataku terrorystycznego lub aktu sabotazu.
Z powyzszej charakterystyki dzialan organów administracji w kontekscie wprowadzania kolejnych stopni alarmowych, wynika nowe podejscie do tworzenia systemu zapewniaj^cego bezpieczenstwo obywateli jak równiez zagrozonej infrastruktury. Stopniowanie podejmowanych dzialan np. w przypadku ochrony fizycznej obiektów (stan normalny - obiekt dostçpny; I stopien - kontrola dostçpu do obiektu; II stopien - obiekt chroniony fizycznie; III stopien - obiekt niedostçpny dla osób postronnych; IV stopien -obiekt dostçpny dla wybranej grupy osób uprawnionych), zapewni niezbçdn^, skuteczn^ i efektywn^ ochronç. To stopniowe wprowadzanie coraz wyzszych poziomów ochrony musi zostac zaimplementowane do planów ochrony poszczególnych obiektów. W efekcie, od zaangazowania komendantów wojewódzkich Policji nadzoruj^cych powstawanie i funkcjonowanie tych planów, w znacznym stopniu zalezy jak szybko zapisy zarz^dzenia zostan^ wdrozone do praktyki administracji publicznej.
Omawiaj^c obowi^zuj^ce juz zarz^dzenie nalezy koniecznie wspomniee, ze jego trese jedynie czçsciowo wypelnia zakres upowaznienia ustawowego. Przedsiçwziçcia i procedury systemu zarz^dzania kryzysowego to nie tylko problemy realizacji zobowi^zan sojuszniczych i ochrona obiektôw waznych dla funkcjonowania panstwa. Rôwnie waznym jest przygotowanie administracji publicznej do dzialania w warunkach sytuacji kryzysowej, a w szczegôlnym przypadku do funkcjonowania po wprowadzeniu jednego ze stanôw nadzwyczajnych ze stanem wojennym wl^cznie. Mozna wiçc oczekiwae, ze w kolejnej edycji zarz^dzenia pojawi^ siç przedsiçwziçcia i procedury wynikaj^ce z czterech faz zarz^dzania opisanych w Krajowym Planie Zarz^dzania Kryzysowego oraz czynnosci jakie maj^ wykonae poszczegôlne szczeble administracji by poprawnie wdrozye postanowienia poszczegôlnych ustaw o stanach nadzwyczajnych.
W efekcie skatalogowane, a wiçc jednolite procedury dzialania z czasem doprowadz^ do ustalenia standardôw zachowan administracji i sluzb porz^dkowo - ochronnych w sytuacjach zagrozen we wszystkich rejonach kraju i niezaleznie od charakteru i skali zjawiska.
