CC BY
9
DOI 10.24412/2227-7315-2023-2-82-94
УДК 342
С.Н. Шевердяев
ОБХОД УСТАНОВЛЕННЫХ ЗАКОНОМ ЛИМИТОВ ЭЛЕКТОРАЛЬНЫХ РАСХОДОВ И «МЯГКИЕ ДЕНЬГИ» („SOFT MONEY") КАК ПРОБЛЕМА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА
Введение: частное финансирование избирательных кампаний — одна из главных возможностей в ходе выборов, как центральной процедуры народовластия, проявить для политических игроков и бизнеса свой частный и зачастую коррупционный интерес. Среди наиболее популярных технологий, способных обеспечить незаконные преимущества в избирательном процессе, встречается обход установленных законом лимитов электоральных расходов. Цель: учитывая, что отказ от частного финансирования нигде не рассматривается в качестве приемлемого выхода, важно обеспечить поиск решений, которые смогли бы минимизировать коррупционные риски обхода лимитов частного финансирования. Методологическая основа: сравнительный анализ российской и зарубежной научной и судебной доктрины, а также рекомендаций международных организаций. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно необходимого баланса в выборе стратегии развития законодательства о финансировании избирательных кампаний и политических партий. Выводы: не рассматривая возможность отказа от частного финансирования избирательных кампаний, государства в выборе своей законодательной модели делают ставку на гарантировании прозрачности финансирования, находя приемлемый для себя баланс между допустимостью использования «мягких денег» и добровольной инициативной агитацией граждан.
Ключевые слова: избирательное право, избирательный процесс, финансирование выборов, избирательные фонды, превышение пределов электоральных расходов, «мягкие деньги», электоральная коррупция.
S.N. Sheverdyaev
THE CIRCUMVENTION OF LEGAL ELECTORAL SPENDING LIMITS AND („SOFT MONEY") AS A PROBLEM OF ELECTORAL LAW
Background: private financing of election campaigns is one of the main opportunities during elections as a central procedure of democracy to show their private and often corrupt interest for various political actors and business corporations. Among the most popular technologies capable of providing illegal advantages in the electoral process, there is a circumvention of the limits of electoral expenses established by law. Objective: given
© Шевердяев Станислав Николаевич, 2023
Доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета, исполнительный директор Научно-образовательного центра конституционализма и местного самоуправления юридического факультета (Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова)
© Sheverdyaev Stanislav Nikolaevich, 2023
Doctor of Law, Associate Professor at Constitutional and Municipal Law Department of the Faculty of Law, Executive Director of the Scientific and Educational Center for Constitutionalism and Local Self-Government of 82 the Faculty of Law of the Faculty of Law (Moscow State University named after M.V. Lomonosov)
that the rejection of private financing is not considered anywhere as an acceptable way out, it is important to ensure the search for solutions that could minimize the corruption risks of circumventing the limits of private financing. Methodology: comparative analysis of Russian and foreign scientific and judicial doctrine, as well as recommendations of international organizations. Results: the author's position on the necessary balance in choosing a strategy for the development of legislation on the financing of election campaigns and political parties is argued. Conclusions: without considering the possibility of abandoning private financing of election campaigns, states in choosing their legislative model rely on guaranteeing transparency of financing, finding an acceptable balance between the permissibility of using "soft money" and voluntary initiative campaigning of citizens.
Key-words: electoral law, electoral process, election financing, election funds,exceeding the limits of electoral expenses, "soft money", electoral corruption.
Частное финансирование избирательных кампаний является одной из наиболее сложных проблем современного избирательного права. В странах с достаточно развитыми институтами народного представительства распространена модель, сочетающая государственное финансирование (прямое и косвенное) и финансирование со стороны юридических лиц и граждан [1, с. 352]. Неверные законодательные настройки частного финансирования избирательных кампаний способны нарушить принцип равенства пассивного избирательного права баллотирующихся на выборах соперников, поставить кандидатов в зависимость от крупных доноров, сделать избирательный процесс уязвимым для манипуляций недобросовестных участников выборов или теневых акторов, которые начинают использовать эту важнейшую процедуру народовластия в личных (групповых) корыстных интересах. Неслучайно вопросы финансирования избирательных кампаний и политических партий считаются центральным вопросом проблематики политической коррупции в современной антикоррупционной литературе [2, р. 18].
Весьма любопытно, что авторитетные международные организации, формируя базовые правовые стандарты1 противодействия коррупции, начинают распространять их на политическую сферу и в той части, которая касается воспрепятствованию распространению коррупционных практик в этой области [3, с. 184] они обращаются именно к вопросу о финансировании политических партий и избирательных2 кампаний [4, с. 184; 5] Такова, например, норма п. 3 ст. 7 Конвенции ООН против коррупции 2003 г.: «Каждое Государство-участник
1 Под правовым стандартом здесь понимается некий нормативный образец, устанавливаемый 1 обычно в актах общего регулирования в такой форме, которая удобна для гибкого использова- * ния в рамках более узкого территориального или отраслевого нормотворчества. Такой подход 2 позволяет адаптировать диспозицию исходного правила в нужно области с учетом разнообразия 1 условий правоприменения, складывающихся в более локальных правовых системах или сферах ) деятельности (подробнее см., например: Шевердяев С.Н. Отражение современной антикорруп- 2 ционной культуры в российском конституционном праве. М., 2020. С. 184). 33
2 В связи с ограничениями, которые накладывает принцип уважения государственного суверенитета как основополагающий принцип межгосударственного общения, обязывающие документы международных организаций, если и касаются избирательных правоотношений, то, как правило, через посредство проблематики защиты прав и свобод человека и гражданина. В отношении специфики регулирования отдельных избирательных действий, стадий избирательного процесса, статуса участников выборов распространены документы рекомендательного свойства (см., например: Международные избирательные стандарты: сборник документов // отв. ред. А.А. Вешняков, В.И. Лысенко. М., 2004); Основополагающие документы Венецианской комиссии в области избирательного права и политических партий. Кишинев, 2016. 83
также рассматривает возможность принятия надлежащих законодательных и административных мер, сообразно целям настоящей Конвенции и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, с тем чтобы усилить прозрачность в финансировании кандидатур на избираемые публичные должности и, где это применимо, финансировании политических партий»1.
Аналогичные правовые установки присутствуют и в актах крупных региональных международных организаций. Так, на эту же проблему указывает ст. 10 Конвенции Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней от 1 июля 2003 г.2 На уровне Совета Европы и вовсе принят специальный документ, отражающий целую систему рекомендаций, в соответствии с которыми целесообразно выстраивать внутреннее избирательное законодательство и законодательство о политических партий в вопросах их частного финансирования. Речь идет о Рекомендации N Rec(2003)4 «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний»3.
Среди наиболее важных международных правовых стандартов частного финансирования избирательных кампаний обычно упоминается прозрачность электоральных финансов (доходов и расходов), установление перечня недопустимых жертвователей, предоставление исчерпывающей финансовой отчетности и многие другие. Важнейшим стандартом частного финансирования избирательных кампаний кандидатов и партий признается ограничение размеров пожертвований и ограничение их общих электоральных расходов (ограничение размера избирательных фондов)4. Соблюдение этого требования представляет собой весьма нетривиальную проблему даже для тех государств, которые имеют самую давнюю и убедительную историю правового регулирования выборов. Рассмотрению этого вопроса с позиции проблем воплощения этого международного правового стандарта на уровне национальных правопорядков мы и посвятим данную статью.
Итак, одна из основных проблем частного финансирования политических партий и избирательных кампаний связана с нарушением установленных законом пределов, накладываемых на суммы пожертвований, а также превышением предельных размеров избирательных фондов (объема расходов на нужды избирательных кампаний).
Главный способ обхода лимитов — сокрытие факта финансирования избирательной кампании кандидата или партии, утаивание фактических сверх-
0 1 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в Нью-Йорке >g 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной 5 Ассамблеи ООН) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 26, ст. 2780.
¡5 2 В данной статье установлен запрет на финансирование политических партий за счет средств,
§ полученных преступным путем, а также требование обеспечения прозрачности финансирования " политических партий (см.: African Union Convention on Preventing and Combating Corruption.
1 July 01, 2003. URL: https://au.int/en/treaties/african-union-convention-preventing-and-combating-i corruption (дата обращения: 01.11.2022)).
3 См.: Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы «Об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний» (принята 8 апреля 2003 г. на 835-ом заседании представителей министров). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 В Рекомендация N Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы требование лимитирования пожертвований установлено в пп. ii-iii п. «b» ст. 3, а требование ограничение ограничения размера избирательного фонда содержится в ст. 9: «Государства должны принимать меры по предупреждению избыточного финансирования потребностей политических партий, например,
84 установить ограничения на расходование средств на избирательную кампанию».
нормативных расходов, осуществляемых вне установленных лимитов. Здесь поддержка может осуществляться из вполне законных источников, но она не показывается официально, всячески вуалируется, не проводится в качестве пожертвования в финансовой отчетности избирательных фондов и в отчетности самих жертвователей.
Основная цель обхода лимитов в конечном счете — создание неправомерного преимущества для отдельной партии или кандидата перед конкурентами в избирательной кампании. Однако принцип равенства избирательных прав участников выборов — один из ключевых принципов избирательного права, наряду с всеобщностью или тайной голосования, признанных наиболее авторитетными документами о правах человека. Поэтому допущение грубых нарушений в связи с обходом установленных лимитов финансирования способно сделать конкретные выборы несостоятельными, а их результат оспоримым или вовсе ничтожным.
Если в этой связи поставить гипотетический вопрос о том, что лимиты превышаются бесконтрольно не отдельной политической силой, а всеми конкурирующими политическими силами примерно в равных масштабах, и контролирующие органы не способны этому воспрепятствовать, то очевидно, что правовая культура политической элиты и общества данной страны и институциональная инфраструктура, обслуживающая избирательный процесс, еще не готовы к соблюдению настолько притязательных требований к организации публичного порядка, как, вероятно, и к самим выборам. Таким странам, если они заинтересованы извлекать пользу из юридической организованности выборов, гарантирующей фундаментальную предсказуемость политического процесса, целесообразно было бы не запутывать себя и избирателей многочисленными е запретами, обреченными на неисполнение и потому подрывающими авторитет и закона, а начать с воплощения на практике хотя бы наиболее принципиальных а конституционных устоев, на которых возводится здание избирательного про- о цесса. Иными словами, тонкое регулирование проблемы «обхода лимитов» в из- о бирательном законодательстве той или иной страны можно признать уместным, о
п
когда эти случаи если не единичны, то, по меньшей мере, не носят повального а характера, а контролирующие органы способны идентифицировать подавляю- в
е
щее большинство наиболее опасных случаев нарушений и вынести независимое о решение по результатам разбирательства. ю
"о
Исследователи отмечают, что у законодательной практики регулирования |
лимитов электоральных расходов есть еще одна сторона: «...установление низких к
и строгих лимитов на расходы кампаний может привести к маргинализации оп- а
позиции в недемократичных режимах, и как результат, укрепить деспотичные |
режимы путем предоставления им возможности использования иных ресурсов: ии
государственного телевидения, общественного управления, и т.д. На практике ¡§
лимиты на расходы обычно осложняют жизнь оппозиционным партиям и кан- 1
5
дидатам, так как правящие партии, особенно в странах бывшего коммунистиче- ) ского блока, предпочитают избирательно использовать механизмы соблюдения 3 законодательства» [6, с. 18]. Поэтому очевидно, что вопрос об установлении планки лимитов расходования средств на нужды избирательных кампаний не может рассматриваться вне конкретного национального контекста.
Таким образом, при том, что требование соблюдения принципа равенства избирательного права является непререкаемым, установление слишком строгих лимитов расходов не станет хорошим выходом для стимулирования политиче- 85
ской конкуренции. С другой стороны, полное снятие лимитов способно чрезмерно разогреть финансовые аппетиты партий1, привлечь слишком много частного капитала для сопровождения центральной публичной процедуры демократии и подчинить выборы коммерческой логике и частной выгоде [7, с. 18]. Так, если государство хотело бы приветствовать частное финансирование политических партий и избирательных кампаний, но удержать его под контролем, чтобы не сказались дефекты слишком строгого или слишком мягкого варианта регулирования2, необходимо будет найти баланс, который может быть совершенно уникальным [8, с. 6]. Учитывая, что в этом аспекте финансирования выборов также не существует универсальных общемировых подходов, в выборе национальной модели правильно было бы направить поиск на сопоставление образцов регулирования в тех странах, которые близки по уровню политического развития и при этом дают в целом положительный эффект в организации электоральной практики.
Приемы обхода установленных законодательством лимитов пожертвований и способы обхода пределов расходования средств на нужды избирательных кампаний политических партий (кандидатов) могут различаться.
При условии обхода лимитов пожертвований, более выигрышной тактикой правонарушителя, по всей видимости, будет являться сокрытие самого факта сверхнормативного пожертвования: в ином случае здесь нарушение было бы слишком очевидным, жертвователь в этой ситуации единичен и конкретен, а исчислить суммы официальных пожертвований от его имени не составляет труда. Следовательно, скорее всего, такой нарушитель будет пытаться либо воспользоваться услугами посредника, либо искать способ передать средства адресату в какой-либо сложно устанавливаемой форме, оставляющей наименьшее количество документальных свидетельств: наличными средствами, в форме криптовалюты и т.д.
В случае превышения нормативных пределов электоральных расходов тактика сокрытия (в данном случае — расходования средств партией или кандидатом) может быть не самой выгодной, поскольку задачей таких расходов является усиление агитационного эффекта, смысл которого в том, что он должен быть хорошо заметен в окружающем пространстве. Если же агитационного эффекта нет, и результат расходов в виде работ, услуг, материальных объектов не заметен и не оставил никаких следов в объективной реальности избирательной кампании, значит расходование средств было проведено неэффективно и потому средства, потрачены бессмысленно, создав для фигурантов лишь дополнительный риск привлечения к ответственности. Иными словами, в подобных случаях будут применяться не приемы сокрытия финансирования, поскольку формально данные средства не могут легально появиться в избирательном фонде, а скорее вуалирование проведенных расходов третьими лицами для целей избирательной кампании конкретной партии или кандидата. То есть усилия могут быть направлены не на сокрытие расходования средств, а на обоснование отсутствия связи проведенного третьими лицами расхода с электоральной активностью со-
1 См., например: доводы за и против ограничения расходов на избирательные кампании в Великобритании: Выдержки из пятого доклада Комитета по стандартам публичной сферы «Финансирование политических партий в Великобритании» (1998 г.).
2 См., пример оценки динамики российского законодательства в вопросе финансирования 86 избирательных кампаний.
ответствующей партии или кандидата. Такая тактика выводит из-под прямого удара кандидата или партию, поскольку санкцию на соответствующий расход они формально не дают.
Разумеется, ограничиваться анализом официальных расходных документов избирательного штаба кандидата или политической партии для выявления фактов сверхнормативного финансирования избирательных кампаний не особенно продуктивно. Это может сработать разве что для установления нестыковок в отчетности, которые могут быть косвенным свидетельством допущенного превышения лимитов. Поэтому необходим более широкий диапазон контрольных средств: начиная от оперативной работы правоохранительных органов по опросу вероятных свидетелей, заканчивая использованием добровольцами из общественной среды технологий анализа «больших данных» для отслеживания агитационной активности основных игроков избирательной кампании. В этом смысле потенциально малозначимые нарушения, которые не оказывают очевидного влияния на ход избирательной кампании, можно было бы оставить в стороне, сосредоточившись на наиболее очевидных ресурсах, которыми оперируют участники избирательных кампаний, либо на нехарактерных переломах в траектории предвыборной гонки1.
Несколько особняком в рамках вопроса о соблюдении лимитов избирательных фондов (пределов расходов) стоит проблема использования так называемых «мягких денег» (от англ. — «soft money»).
Использование «мягких денег» — это частный случай группы ситуаций, которые имеют следующие общие черты:
а) финансирование осуществляется формально не для целей предвыборной агитации, но фактически в пользу отдельных партий или кандидатов (предполагается, что если бы такой пользы не было, то не было бы и смысла в сборе средств и их расходовании);
б) средства используются легально и не признаются законом нарушением лимитов расходования средств избирательных фондов;
в) расходование средств не проводится через избирательные фонды партий и кандидатов в период избирательной кампании, а осуществляется в двух основных формах:
в. 1) либо до официального старта избирательной кампании (выдвижения кандидатов или другой стадии избирательного процесса, до начала которой избирательный фонд еще формально не может быть создан) (расходование средств провидится как от имени партии или будущего кандидата, так «третьими лицами»);
в. 2) либо в период избирательной кампании, когда избирательные фонды должны быть созданы, но затраты осуществляются из других официальных источников (от имени сочувствующих партии или кандидату «третьих лиц»).
Обе указанные ситуации представляют собой определенный вызов для национального правопорядка, проверяя дееспособность правоприменительного механизма в сфере избирательного процесса. Полная изоляция агитационных кампаний партий и кандидатов от открытой общественной среды под стеклян-
1 Различные международные организации по защите избирательных прав регулярно изготавливают практические руководства для мониторинга финансовых нарушений, соответствующие криминалистические методики разрабатываются в помощь сотрудникам правоохранительных органов учеными.
ным колпаком избирательных фондов с их строгой отчетностью — это управленческая иллюзия. Но она тем ближе к реальности, чем менее многочисленное и более организованное общество ее пытается воплотить в жизнь. В этом смысле неслучайно, что, главным образом, малые по числу населения протестантские страны Северной Европы, Швейцария и прочие подобные государства схожего культурного архетипа часто оказываются на вершине рейтингов успешного строительства различных институтов демократии.
Однако неизбежность этого сопутствующего недостатка, связанного с возможностью использования для нужд избирательных кампаний неких посторонних, неучтенных в избирательных фондах средств, не ведет к отказу от установления лимитов электоральных расходов, поскольку альтернативой будет либо переход на полное государственное финансирование, либо снятие лимитов для частных пожертвований, что нанесет гораздо больший урон институту выборов. Поэтому указания профильных международных документов, примеры которых указывались выше, направлены на то, чтобы минимизировать неприятные побочные эффекты установления пределов финансирования с помощью более четкого и конкретного описания их проявлений в национальном законодательстве.
Так, согласно позиции Венецианской комиссии: «Партия может попытаться обойти требования, предъявляемые к финансированию избирательных кампаний, путем осуществления разного рода мероприятий в „предвыборный" период или же обратившись к услугам третьих лиц, выступающих в качестве каналов передачи средств и предоставления услуг. Это посредничество известно в ряде стран как практика обращения к „третьим лицам". В целях ограничения такого рода злоупотреблений необходимо ввести жесткую систему финансовой отчетности партий, распространяющуюся не только на период избирательных кампаний. В законодательстве должны содержаться ясные положения, определяющие какие виды деятельности запрещаются во время предвыборной кампании. Одновременно поступления и расходы на такого рода мероприятия в течение вышеуказанного периода должны отслеживаться... В законодательстве следует точно установить, кому могут быть отпущены средства политической партии в период, предшествующий выборам, и каковы ограничения, накладываемые на их использование третьими лицами, напрямую не связанными с партией»1.
Если проанализировать указанную выше ситуацию «в. 1», то становится ясно, что в странах, где для избирательной кампании по выборам в каждый орган власти принято давать официальный старт, который влечет создание специального избирательного фонда, некоторые полезные для своей будущей избирательной кампании расходы кандидаты и партии фактически могут провести до ее начала. Политической партии не может быть запрещено вести работу со своими избирателями, поэтому подобного рода расходы она законно может осуществлять из своего обычного фонда, существующего для поддержания ее деятельности в межвыборный период. Таким образом, политическая партия может делать некоторые «материальные запасы» для того, чтобы использовать их позже после
1 Положение о правовом регулировании деятельности политических партий. Под редакцией ОБСЕ/БДИЧ и Венецианской комиссии (CDL-AD(2010)024) // Основополагающие документы Венецианской комиссии в области избирательного права и политических партий. Кишинев: Cu drag, 2016. С. 465. Об этом же см.: Руководящие принципы правового регулирования деятельности политических партий (принято Венецианской комиссией на 84-м пленарном заседании 88 (Венеция, 15-16 октября 2010 г.). Варшава; Страсбург, 2011. С. 90.
официального начала избирательной кампании, когда будет позволено по закону не просто вовлекать новых граждан в свои ряды, но призывать голосовать за партию или ее кандидатов на ближайших выборах. Эта фактическая возможность едва ли выглядит фатальной для поддержания электоральной законности, поскольку в этом своем праве все партии равны: при условии соблюдении закона они могут на равной основе формировать те материальные запасы, которые считают важными для эффективного проведения будущей избирательной кампании. Кандидаты-самовыдвиженцы в отличие от политических партий и их членов не имеют постоянных фондов, специально обслуживающих их политическую работу в межвыборный период, поэтому они равны в праве создавать подобные запасы как физические лица и граждане.
Но из процитированного документа Венецианской комиссии мы видели также, что вне официального периода избирательной кампании партии и будущие кандидаты могут прибегать к услугам посредников. Это гораздо более подозрительный вариант расходования средств, поскольку он может свидетельствовать либо о преждевременном и потому незаконном начале своей агитационной кампании партией (кандидатом), либо о заготовке «впрок» специализированных агитационных материалов, не имея для этого юридического статуса специального участника избирательной кампании (выдвинутого кандидата, зарегистрированной партии) и не имея избирательного фонда, из которого агитационные расходы необходимо оплачивать. В отличие от обычных, рядовых партийных расходов, описанных выше, затрачиваемых на поддержание регулярной уставной вневыборной деятельности, эти расходы являются агитационными. Будучи осуществленными не из средств избирательных фондов, они свидетельствуют i о нарушении избирательного законодательства и необходимости выявления и виновных и привлечения их к ответственности избирательными и правоохра- а нительными органами. о
Если выделить для анализа ситуацию «в. 2», то имеет место несколько иная о проблема. Здесь средства вне избирательных фондов расходуются официально о
п
«третьими лицами» в период избирательной кампании, но цели этих расходов | не связываются обычно с прямой предвыборной агитацией за конкретного кан- в дидата или партию. Эта проблема стала особенно резонансной в электоральной о практике ряда англо-саксонских стран. Собственно, именно она и получила в ю
~о
США название проблемы «soft money». Этот термин переводят в русскоязычной |
юридической литературе иногда как «легкие деньги» [9, с. 167], но чаще — как к
«мягкие деньги» [10, с. 95]. а
М. Пинто-Душинский и А. Постников указывают, что в США они «...пред- |
ставляют собой деньги, которые собираются и тратятся за рамками ограничений |
и запретов, установленных федеральным избирательным законодательством. z
Эти деньги, как правило, передаются национальным комитетам политических 1
5
партий или комитетам, создаваемых на уровне штатов; они непосредственно не ) предназначены для расходования на цели избирательной кампании, однако ис- 3 пользуются на нужды „партийного строительства" так, что косвенным образом способны значительно повлиять на избирательную кампанию. Примером исполь-
зования „мягких денег является, например, широкая пропаганда преимуществ определенной политической партии вместо агитации за ее кандидатов»1.
Е.И. Колюшин пишет, что: «„.мягкие деньги...напрямую не идут в избирательные фонды, но используются для поддержки партий, прежде всего — политическую теле- и радиорекламу, в которой не может содержаться прямых призывов голосовать за или против определенного кандидата, но должным образом преподносятся соответственно, свой кандидат и его оппоненты. Другая лазейка закона: граждане и комитеты политических действий могут осуществлять любые расходы по поддержке или критике кандидата, не согласовывая с ним своих действий, но при этом обязаны сообщить о расходах Федеральной избирательной комиссии» [11, с. 95].
Согласно Я. Дэвуд «Одна из серьезных проблем была связана с безудержным ростом использования „легких денег" (soft money) — фондов, размеры которых не подлежат ограничению и обнародованию в соответствии с требованиями Закона о контроле над федеральными выборами. За последние два десятилетия объем легких денег заметно увеличился: если в 1984 г. он составлял 5% (21,6 млн долл.) от общих расходов обеих партий, то в 2000 г. этот показатель достиг уже 42% (498 млн долл.). Суть еще одной проблемы заключалась в резком росте числа комитетов политических действий, которым по Закону разрешалось использовать неограниченные средства в поддержку кандидата или против него» [12, с. 95].
Подобная практика инициативного создания неких «специальных комитетов», которые проявляют активность в избирательной кампании в пользу и на стороне отдельных конкурирующих политических сил могла бы быть сочтена нарушением, поскольку речь идет, по существу, о косвенном использовании услуг «третьих лиц». Однако нацеленность затрат в этом случае не связывается с прямой агитацией. По российской практике нам хорошо известно, насколько непростой проблемой является разграничение «агитации» от «неагитации» («информирования»)2. Тем не менее, если в национальном законодательстве найден приемлемый консенсус в этом отношении, то неагитационные расходы «третьих лиц» в ходе избирательной кампании едва ли могут быть однозначно сочтены незаконными.
В пример можно привести практику, связанную с возможностью вести агитацию в поддержку «своих» кандидатов или партий со стороны физических лиц за счет собственных средств. Эта поддержка не обязательно должна быть согласована с партией, поскольку в большей степени производна от субъективного политического права гражданина, чем выступает элементом правового режима избирательного фонда. Следует признать, что с доктринальной точки зрения отрицание этого права гражданина в законодательстве выглядело бы проблематично.
Так, в интересном ключе данную проблему раскрыли в известном деле Боу-ман против Великобритании, который рассматривался в Европейском Суде по
1 Пинто-Душинский М., Постников А. Финансирование избирательных кампаний за рубежом: правовое регулирование и политическая практика (сравнительно-правовой обзор). 1999. URL: https://stage.democracy.ru/library/articles/rus_1999-10.html (дата обращения: 01.01.2023).
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана,
90 К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 44, ст. 4358.
правам человека в 1998 г. Согласно обстоятельствам дела, гражданка Боуман, руководившая организацией, выступающей против абортов, в частном порядке оплатила в своем избирательном округе издание 25 тысяч листовок. Не выдвигаясь в качестве кандидата и реализуя свою свободу самовыражения, она распространила информацию о том, какие кандидаты выступают за или против абортов, оказав таким образом влияние на избирательную кампанию. Поскольку стоимость изготовления листовок существенно превысила установленный британским законодательством лимит расходов в 5 фунтов стерлингов, доступный физическим лицам без специального статуса участника избирательной кампании, ее действия были признаны английским судом нарушением закона, в результате чего ей пришлось искать защиты в ЕСПЧ. «Суд признал, что право на свободные выборы и на свободу выражения мнения взаимосвязаны и должны способствовать усилению действия друг друга. Тем не менее „при определенных обстоятельствах может возникать конфликт двух этих прав, и наложение определенных ограничений на свободу выражения мнения, неприемлемых в обычное время, может расцениваться как необходимость во время выборов или в период, предшествующий им, — для обеспечения людям свободы выражения мнения при выборе законодательного органа"» [13, с. 188]. Таким образом ЕСПЧ выступил в поддержку установления лимитов инициативных электоральных расходов граждан, но признал необходимость повышения их уровня, который позволил бы активным гражданам высказываться в избирательной кампании более отчетливо. В итоге британские власти вынуждены были повысить лимиты личного финансового участия в избирательной кампании для граждан.
В американской конституционной доктрине возможность финансирования избирательных кампаний гражданами также рассматривается как продолжение свободы политического самовыражения. Действительно, реализуемая как личное право (свобода мысли и слова) свобода самовыражения не связана тесно с финансовой основной, поскольку предполагает возможность свободно мыслить и делиться своими идеями в личном общении. Но реализуемая как политическое право (свобода печати, свобода массовой информации), свобода самовыражения направляется уже на оказание влияния, нацеливается на изменение поведения других субъектов, принадлежащих неограниченному кругу лиц. Выраженное мнение тем влиятельнее, чем более масштабная материально-техническая и организационно-финансовая основа обеспечивает его распространение. Поскольку избирательный процесс — это область политических ценностей, то в этом комплексном прочтении свободы самовыражения легко увидеть связь с финансовой стороной вопроса. Поэтому на концептуальном уровне обоснование свободы финансирования политических партий через свободу самовыражения сложно представить как нечто чрезмерно оригинальное. Хотя вероятно, более привычно было бы рассматривать электоральные действия граждан, в том числе участие в финансировании избирательной кампании в рамках правомочий активного избирательного права гражданина, понимаемого комплексно, не только как право голосовать, но и как право совершать иные волевые электоральные действия в поддержку «своих» кандидатов или партий. В правовой реальности конкретного правопорядка конкуренцию должно выигрывать то прочтение происхождения и содержания правомочия, которое обеспечит на практике больше возможностей гражданам.
Американское избирательное законодательство, серьезно преобразившееся после Уотергейта в начале 1970-х гг., открыло большую общественную и научную дискуссию о конституционности установления пределов частного финансирования избирательных кампаний. Позиция Конгресса и Верховного Суда США многократно претерпевала драматические изменения (например, в классическом кейсе Бакли против Валео 1976 г., в Законе о реформе двухпартийной кампании 2002 г. или в деле Citizens United 2010 г.) и пока не создает впечатления прочного компромисса в этом вопросе, оставляя привкус влияния двухпартийной политической системы на процессе оценки правовых ценностей1.
По существу, американский вариант регулирования избирательного процесса, с одной стороны, серьезно расширил приведенную выше интерпретацию свободы самовыражения в форме финансового участия в избирательной кампании, экстраполировав этот элемент субъективного права гражданина на специализированные гражданские ассоциации, «комитеты политического действия» (англ. — political action committee, PAC), правда, не настолько, чтобы признать его за коммерческими юридическими лицами. Однако, с другой стороны, такие расходы приобрели более целевой и контролируемый характер. В отличие от граждан, которые за счет своих средств и от своего имени вправе вести несогласованную с партией агитацию или информационную работу без ограничений и контроля, «комитеты политического действия» могут проводить любую информационную работу по политическому просвещению граждан без каких-либо финансовых лимитов, но при этом они оказываются ограниченными в агитации.
В результате можно засвидетельствовать, что единого абсолютно определенного решения вопроса о возможности частного финансирования избирательных кампаний за пределами средств избирательных фондов, не сложилось. Но он располагается, видимо, где-то между американским вариантом использования специализированными некоммерческими организациями «мягких денег», которые в ходе избирательной кампании тратятся на неагитационные нужды кандидатов (партий), и возможностью избирателей в личном качестве свободно высказываться относительно преимуществ и недостатков партий и кандидатов и вести инициативную агитацию от своего имени2.
J3: 1 См. об этом подробнее: Об эволюции американского избирательного законодательства в
° вопросе финансирования выборов. URL: https://www.opensecrets.org/resources/learn/timeline
£ (дата обращения: ; Walecki Marcin. Challenging the Norms and Standards of Election Adminis-| tration: Political Finance. 2007. P. 57.
Ц 2 К слову, российский вариант оценки пределов свободы участия граждан в предвыборной
0 агитации выглядит довольно консервативным, поскольку ради того, чтобы взять под контроль >g электоральные расходы — сложилось установка, согласно которой, ведение гражданином 5 агитации от своего имени может расцениваться как услуга, предоставляемая кандидату (пар-¡5 тии), которая имеет стоимость и потому должна быть отражена в расходах избирательного § фонда. Согласно ч. 5 ст. 59 Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. (в ред. " от 1 апреля 2022 г.) «Допускаются добровольное бесплатное личное выполнение гражданином
1 работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов, референдума без привлечения S третьих лиц». А, согласно позиции Конституционного Суда РФ, предусмотренное рядом положений Закона об основных гарантиях избирательных прав 2002 г. и «обращенное к гражданам требование об осуществлении предвыборной агитации не иначе как за счет денежных средств, которые аккумулированы в созданных в соответствии с законом избирательных фондах и выступают в обезличенной форме, представляет собой ограничение форм и методов проводимой этими субъектами избирательного процесса предвыборной агитации, если она осуществляется не за счет средств соответствующих избирательных фондов. Оно направлено на обеспечение равенства кандидатов и защиту прав и свобод других лиц, включая избирателей, и преследует достижение правомерной цели — гарантировать формирование народного представительства,
92 поскольку в Российской Федерации как демократическом правовом государстве с республикан-
При этом многочисленные пограничные ситуации, порождаемые трудностями разграничения законной и незаконной деятельности, агитации и информирования, степени приемлемой активности физических и юридических лиц, происхождения права на участие в финансировании от свободы самовыражения или активного избирательного права и т.д. даже в своей совокупности никак не могут привести к выводу о необходимости исключения из избирательного законодательства опции частного финансирования избирательных кампаний, как, впрочем, и к выводу о необходимости снятия устанавливаемых для такого финансирования лимитов. Анализ практики показывает, что реалистичные альтернативы для выборов как для центральной процедуры народовластия окажутся несравненно хуже.
Библиографический список
1. Финансирование политических партий и избирательных кампаний. Руководство по финансированию политической деятельности / ред.: Сэмюэл Джоунс, Магнус Оман, Элин Фальгера. International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2016. С. 28.
2. Global corruption report 2004. Transparency International. London: Sterling VA, 2004. P. 19.
3. Шевердяев С.Н. Отражение современной антикоррупционной культуры в российском конституционном праве. М., 2020. С. 184.
4. Международные избирательные стандарты: сборник документов / под ред. А.А. Вешняков; В.И. Лысенко. М.: ВЕСЬ МИР, 2004. 1152 с.
5. Основополагающие документы Венецианской комиссии в области избирательного права и политических партий. Кишинев: Cu drag, 2016. С. 90-106. ш
6. Глобальные стандарты политического финансирования / под ред. Магнуса Йо- и мана и Гани Заинулбаи. МФИС (IFES). Б/г. С. 54. С
а
7. Облонский A.B. Кризис бюрократического государства. Реформы государствен- т ной службы: международный опыт и российские реалии. Москва, 2011. С. 368-369. к
8. Артамошкин М., Тюрин С. Финансирование избирательных кампаний: ретро- Г спективный обзор // Журнал о выборах. 2014. № 3. С. 6. д
9. Дэвуд Я. Демократия, власть и Верховный суд: сравнительный анализ реформ С финансирования избирательных кампаний // Сравнительное Конституционное Обо- н зрение. № 3 (56) 2006. С. 167. |
10. Касаткина Н. Финансирование выборов в зарубежных государствах // Журнал И о выборах. 2009. № 4/5. С. 95. Ч
11. Противодействие коррупции: конституционно-правовые подходы / отв. редактор к
о
и руководитель авторского коллектива С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2016. С. 226. а
12. Дэвуд Я. Демократия, власть и Верховный суд: сравнительный анализ реформ | финансирования избирательных кампаний // Сравнительное конституционное обо- ии зрение. 2003. № 3. С. 167-168. №
ю
13. Миддлтон Д. Свобода выражения мнения и контроль над финансированием 1 предвыборных кампаний: европейские перспективы // Сравнительное конституцион- ) ное обозрение. 2006. № 3. С. 188-190. 0
ской формой правления депутат, иное выборное должностное лицо представляет не отдельных избирателей или их объединение, а весь избирательный корпус» (см. п. 3.2. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня г. 2006 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 27, ст. 2970). 93
References
1. Financing of Political Parties and Election Campaigns. A Guide to Political Finance. Ed: Samuel Jones, Magnus Oman, Elin Falgera. International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2016. P. 28
2. Global corruption report 2004. Transparency International. London: Sterling VA, 2004. P. 19.
3. Sheverdyaev S.N. Reflection of Modern Anti-corruption Culture in the Russian Constitutional Law. M., 2020. P. 184.
4. International Electoral Standards. Collection of documents / Edited by A.A. Vesh-nyakov; V.I. Lysenko. MOSCOW: THE WHOLE WORLD, 2004. 1152 p.
5. Fundamental Documents of the Venice Commission in the field of electoral law and political parties. Kishinev: Cu drag, 2016. P. 90-106.
6. Global Standards for Political Finance / edited by Magnus Joman and Gani Zainulbai. IFES (IFES). B/g. P. 54.
7. Oblonsky A.V. Crisis of the Bureaucratic State. Reforms of Public Service: International Experience and Russian Realities. Moscow, 2011. P. 368-369.
8. Artamoshkin M., Tyurin S. Financing of Election Campaigns: a Retrospective Review // Journal on Elections. 2014. No. 3. P. 6.
9. Davood J. Democracy, Power and the Supreme Court: a Comparative Analysis of Campaign Finance Reforms // Comparative Constitutional Review. No. 3 (56) 2006. P. 167.
10. Kasatkina N. Financing of Elections in Foreign States // Journal on Elections. 2009. No. 4/5. P. 95.
11. Countering Corruption: Constitutional and Legal Approaches / Editor-in-chief and head of the author's team S.A. Avakian. M.: Justitsinform, 2016. P. 226.
12. Davood Y. Democracy, Power and the Supreme Court: A Comparative Analysis of Campaign Finance Reforms // Comparative Constitutional Review. 2003. No. 3. P. 167-168.
13. Middleton D. Freedom of Expression and Control of Campaign Finance: European Perspectives // Comparative Constitutional Review. 2006. No. 3. P. 188-190.
