CC BY
19
М.А. Бурда, М.М. Иванова
КОРРУПЦИОННЫЕ РИСКИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕСУРСА В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Аннотация
Авторы рассматривают коррупцию в качестве одного из инструментов влияния на прозрачность и честность таких демократических процедур, как выборы, где коррупционные действия проявляются не только в форме нарушений, связанных с подкупом избирателей, или незаконном финансировании деятельности политических партий, но и административного давления на избирательный процесс отдельными бенефициарами. Предупреждение коррупционных рисков избирательного процесса является первоочередной задачей демократического государства, где выборы, как один из основных демократических институтов представляют собой основу конституционного строя, закрепляющего преемственность и сменяемость власти в контексте обеспечения политической стабильности и соблюдения интересов общества и государства. В проведенном исследовании акцентируется внимание на том, что термины «подкуп субъектов избирательного процесса», «незаконное финансирование избирательных кампаний», «незаконное осуществление информационного обеспечения избирательных кампаний» достаточно очерчены нормами права и не требуют дополнительного пояснения. При этом определение термина «административный ресурс», который позволяет на различных этапах избирательного процесса реализовывать дискреционные полномочия, требует определенного понятийного уточнения в кон-
M. Burda, M.Ivanova
CORRUPTION RISKS OF USING THE ADMINISTRATIVE RESOURCE IN THE ELECTORAL PROCESS: POLITICAL AND LEGAL ASPECT
Abstract
The authors consider corruption as one of the tools to influence the transparency and honesty of such democratic procedures as elections, where corruption acts are manifested not only in the form of violations related to bribery of voters or illegal financing of the activities of political parties, but also administrative pressure on electoral process by individual beneficiaries. Prevention of corruption risks of the electoral process is the primary task of a democratic state, where elections, as one of the main democratic institutions, constitute the basis of the constitutional system, securing the continuity and change of power in the context of ensuring political stability and respecting the interests of society and the state. The study focuses on the fact that the terms "bribery of the subjects of the electoral process", "illegal financing of election campaigns", "illegal implementation of information support for election campaigns" are sufficiently delineated by the norms of law and do not require additional explanation. At the same time, the definition of the term "administrative resource", which allows exercising discretionary powers at various stages of the electoral process, requires a certain conceptual clarification in the context of this study.
тексте настоящего исследования. Ключевые слова:
коррупция, коррупционные риски, антикоррупционная политика, избирательные кампании, выборы, административный ресурс.
Key words:
corruption, corruption risks, anti-corruption policy, election campaigns, elections, administrative resource.
Включение политической элиты государства и аффилированных с ней групп интересов в корыстное распределение материальных и финансовых ресурсов катализируют процесс обмена власти на собственность, на конвертацию коллективных благ в частные. Политическая власть любого государства ощущает на себе определенное влияние различных групп «заинтересантов», оказывающих воздействие на процессы принятие политических и административно-управленческих решений, пытающихся тем самым скорректировать реализуемую в государстве политику в самых различных областях с учетом своих политических, экономических и иных интересов. Принимая во внимание значимость отдельных выборных должностей, группы «заинтересантов» могут прикладывать колоссальные усилия для победы в конкретной избирательной кампании.
С. Хантингтон, анализируя институциональные причины коррупции, поражающей все сферы государственной системы определял ее как главную угрозу государственному управлению, демократии и рыночным преобразованиям [18].
В этой связи коррупционные риски избирательных процессов характеризуются не только условиями, связанными с подкупом избирателей, со злоупотреблением властью субъектами избирательного процесса, но и иными, более многоуровневыми латентными механизмами с использованием административного ресурса, направленными на организацию избрания «своих», аффилированных с конкретными группами влияния кандидатов, или незаконным финансированием деятельности политических партий.
Дж. Скотт рассматривая коррупционные деяния, связанные с применением административно-властного ресурса, охарактеризовал такой процесс, как политическую коррупцию [19].
Нормативно-правовое регулирование избирательных кампаний в современной России регулируется Конституций Российской Федерации, а также актами федерального и регионального законодательства соответствующей сферы правового регулирования, затрагивающей деятельность политических партий, выборов различного выбора и отдельных особенно-
стей из проведения (Федеральный закон от 10 января 2003 года №19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»; Федеральный закон от 22 февраля 2014 года №20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 3 ноября 2015 года №300-ФЗ «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон от 26 ноября 1996 года №138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др.
В контексте антикоррупционного законодательства для настоящего исследования представляют интерес дефиниции Федерального закона от 25.12.2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» и Федеральный закон от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Коррупционные риски избирательного процесса, формирующие такое явление как электоральная коррупция, они могут оказать существенное влияние на ход и результаты выборов и тем самым, поставить под вопрос легитимность не только конкретной избирательной кампании, но и избирательной системы в целом [9].
Ю.А. Нисневич, рассматривая российскую практику различных избирательных кампаний, дифференцирует использование административного ресурса на «жесткие» и «мягкие» методы и в этой связи определяет потенциал неправомерности их использования. В качестве отдельных подвидов административного ресурса, таким образом, он выделяет силовой, регуляторный, законодательный, институциональный, финансовый и информационно-коммуникационный ресурсы [12].
Каждый из приведенных подвидов административного ресурса имеет свой коррупциогенный потенциал и может быть использован на различных этапах избирательного процесса.
Например, говоря о коррупционном потенциале «силового» административного ресурса, мы рассматриваем заинтересованное участие правоохранительных и контрольно-надзорных органов в различных проверочных мероприятиях, связанных с деятельностью политика, или политической партии, которые могут быть инициированы в целях недопущения «опасной» конкуренции с кандидатом от партии власти.
Также, так называемый «силовой» формат может рассматриваться в качестве инструмента воздействия одного участника избирательной кампании на другого, если заинтересованный участник в той, или иной форме аффилирован с силовым блоком, или представляет аффилированную с силовым блоком «группу заинтересантов».
Коррупционная составляющая использования такого сценария, как правило, обусловлена необходимостью сохранения власти в целях сохранения контроля над распределением ресурсов.
Следует отметить, что использование «силового» формата административного ресурса зачастую является «крайней мерой», так как по своей природе предполагает максимально жесткий сценарий. Реализация жесткого сценария акцентирует внимание на проблематике очевидных нарушений гражданских, политических и экономических прав и свобод и в этой связи может быть в наибольшей степени интерпретировано, как прямое вмешательство должностных лиц в избирательный процесс и оказание влияние на результаты выборов [11].
В качестве еще одного жесткого сценария коррупционного использования административного ресурса можно рассматривать «регуляторный» подвид. В его базисе лежит потенциальная возможность, руководствуясь личными или сформировавшимися групповыми интересами, оказывать влияние на различные сферы политические отношения, в том числе, избирательные кампании и их результаты. В качестве наиболее очевидного примера такого влияния, по нашему мнению, можно рассматривать дискреционное использование механизмов отказа в государственной регистрации политически партий, кандидатов, снятиях их с выборов в интересах правящего режима, что влечет ограничению динамики политического процесса.
Отметим, что коррупционный потенциал «регуляторного» подвида в настоящее время исследован недостаточно, в целом рассматривается в качестве одного из инструментариев ограничения политической конкуренции, например, в региональных избирательных кампаниях глав субъектов Российской Федерации [4; 5].
Говоря о коррупционном потенциале законодательного аспекта использования административного ресурса, следует говорить об условиях формирования в органах законодательной власти подконтрольных политико-экономическим группировкам депутатского корпуса, деятельность которого направлена на обеспечение корпоративных, а не общественных интересов.
Институциональный подвид административного ресурса носит промежуточных характер между «жестким» и «мягким» методом и заключается в использовании различных кадровых и материальных возможностей одного из кандидатов.
Рассматривая материальные ресурсы, мы можем говорить в большей степени о «мягкой» форме, заключающейся в использовании зданий, сооружений, информационных площадях, инфраструктуре, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не только по своему прямому назначению, но и в целях решения определенных электоральных задач (например, предвыборная агитация за одного из кандидатов в различных социальных учреждениях).
При этом использование кадрового ресурса носит более «жесткий» характер и находится в большей степени в области принуждения участия подконтрольных чиновников, работников бюджетной сферы, в предвыборной агитации, или принуждения выражения своей электоральной поддержки указанному властью кандидату непосредственно в ходе процедуры голосования.
Одним из главных коррупционных рисков институционального подвида административного ресурса является подкуп (продажность) лиц, администрирующих избирательный процесс. Так, это может быть выражено в форме «голосования мертвых душ» - неявившихся или попросту несуществующих избирателей, манипуляции с вводом в специализированную электронную систему данных протоколов с избирательных участков, вбросы бюллетеней и т.п.
При этом, в рамках использования формально-юридического подхода, отечественные исследователи придерживаются полярного мнения относительно пассивного коррупционного участия электората. С одной точки зрения электорат «выступает стороной пассивного подкупа, используя свой статус - право избирать для извлечения выгод материального или нематериального характера» [8].
С другой стороны, избиратель рассматривается не как субъект, а как объект коррупции в избирательном процессе [15].
Отсутствие единообразного подхода к квалификации пассивного коррупционного участия электората обусловлено существующим многообразием форм такого подкупа, где достаточно проблематично определить коррупционный умысел именно пассивного участника коррупционной сделки.
Ряд отечественных исследователей, например, Б.Л. Вишневский и И.Ю. Кулеева, выделяют пять таких форм:
1. «Прикормка», связана с особенностями популистской деятельности потенциального кандидата на территории избирательного участка до объявления избирательной кампании. Как правило, может осуществляться не только под эгидой политической партии, но и при поддержке аффилированных НКО, а также за счет личных средств кандидата. «Прикормка» широко освящается в подконтрольных СМИ и реализуется в рамках различных форм гражданской активности.
2. «Договор» основывается на формально-юридическом подходе заключения фиктивных договоров от имени кандидата на оказание неких работ/услуг. Такого рода оговора не предусматривают выполнения реальной работы, однако предусматривают реальные выплаты, за якобы оказанные услуги. В связи с этим, стороны такого договора могут считаться субъектами коррупционных отношений ввиду того, что данная форма, как правило, связана с легализацией денежных средств в рамках избирательной кампании.
3. «Карусель» применяется непосредственно в рамках процедуры голосования и заключается в обмене неиспользованного бюллетеня избирателем на материальные средства, в целях его заполнения и последующего вброса в урну для голосования заинтересованными лицами в пользу определенного кандидата. В данном случае мы также можем говорить о наличии коррупционных отношений между сторонами такой электоральной «сделки».
4. «Автобус» по своей сути является одной из форм реализации административного ресурса, когда к избирательным участкам организованно подвозят «зависимый электорат» - сотрудников бюджетной сферы, работников ЖКХ и др. Одним из подвидов «автобуса» можно считать организованное голосование на предприятиях, в воинских частях, социальных и медицинских учреждениях.
5. «Демпинг» заключается в реализации в определенной мере законного механизма организации продажи различных востребованных у населения товаров, продуктов по сниженным ценам т имени одного из участвующих в кампании кандидата. При этом можно отдельно классифицировать «демпинг», законность которого представляется не настолько
очевидной, связанный с оказанием различных бесплатных услуг от имени кандидата или поддерживающей его партии [7].
В процессе использования кадрового аспекта институционального метода могут применяться и инструменты экономического стимулирования в форме прямых финансовых выплат (премий) из бюджетных средств, что может также рассматриваться, как подкуп избирателей.
Использование кадрового ресурса в существенной мере взаимосвязано с использованием и финансового подвида административного ресурса, о котором мы говорили в контексте финансового стимулирования подконтрольных чиновников и бюджетных служащих. Однако в данном случае, речь может идти о более широких группах получателей финансовых выплат из бюджета, или иных внебюджетных фондов.
В качестве классического примера можно привести «традицию» внеплановых социальных выплат, имеющих ярко-выраженную агитационную направленность, а также приуроченные к избирательным кампаниям повышение заработной платы у «бюджетников», повышение пенсий, социальных пособий и т.п.
Тем самым можно сказать, что использование финансового инструментария является одной из форм латентного массового подкупа избирателей, за счет государственных средств.
Использование информационно-коммуникационного подвида административного ресурса связано с проблематикой распространения информации и доступа к ней.
Применение данного подвида, как правило, направлено на дискредитацию политического оппонента, является одной из технологий черного пиара, в рамках которой формируется негативное отношение электората к его политическому имиджу, программе, образу (восприятию) в глазах общества [10].
Рассмотрев потенциальные коррупционные риски административного ресурса, следует обратить внимание и на потенциал иных коррупционных рисков в избирательном процессе современной России.
Как известно, финансирование политических партий может осуществляться как из собственных источников (членские взносы), так и в рамках средств, выделяемых государством по итогам участия в выборах. В Российской Федерации государственные средства выделяются политическим пар-
тиям еще с 2001 года в соответствии с положениями Федерального закона от 11 июля 2001 года №95-ФЗ «О политических партиях» [16].
Однако периодически мы можем наблюдать включение представителей крупных промышленных корпораций, кредитно-финансовых структур, отдельных представителей бизнеса и легализовавшегося криминалитета, в партийные списки политических партий в обмен на предоставление этим партиям определенной финансовой поддержки. Можно сказать, что в данном случае мы можем констатировать наличие такого коррупционного риска, как «продажа» мест в партийном списке.
Опасность данного коррупционного риска заключается в том, что в представительных органах власти формируется коррупционная траектория «торговли влиянием», в рамках которой руководство политических партий в обмен на финансовую помощь «продает» потенциальное влияние политической партии, чем в определенной мере подрывает стабильное функционирование демократической системы [17].
Ряд исследований, посвященных проблеме коррупциогенного потенциала финансирования избирательных кампаний, выявляет следующие формы злоупотреблений: финансовые ресурсы, полученные преступным путем; легализация финансовых средств в рамках избирательной кампании; создание условий для заработка заинтересованных лиц и использование в последующем этих средств; принуждение к финансовой поддержке должностных лиц [6].
Все это позволяет говорить о том, что коррупционные риски избирательного процесса являются результатом сформировавшихся коррупционных связей, основывающихся на элементах теневого сектора экономики и последующей легализации доходов. Теневому сектору достаточно проблематично существовать без поддержки аффилированных с ним недобросовестных чиновников, получающих за такую поддержку вознаграждение.
Таким образом, выборы становятся интересными не только для активно пользующихся своим избирательным правом членов общества, но и для третьих лиц, рассматривающих результаты выборов, как потенциальный интерес лоббирования своих интересов. Для реализации этих целей на выборы затрачивается все большее количество финансовых ресурсов, часть их которых может иметь не вполне легальное происхождение, а следовательно финансирование избирательной кампании за счет таких
ресурсов может рассматриваться как один из механизмов легализации преступных доходов.
Совокупность различных условий и факторов, позволяет нам говорить о коррупционных рисках использования административного ресурса, незаконного финансирования избирательных кампаний, проявляющегося в фальсификации документов (протоколов), нарушения процедурных аспектов, подкупа и продажности должностных лиц и избирателей [1].
Анализ неправомерного использования административного ресурса в избирательном процессе, а также выявление иных коррупционных рисков и рассмотрение политико-правового аспекта данных процессов в условиях современной России позволяет сформулировать следующие выводы.
Во-первых, мы не можем говорить о принципиальных различиях коррупционных рисков избирательного процесса в России и мире, однако градация такого рода коррупционных рисков может различаться в виду вмешательства тех, или иных факторов, или условий. Формирование таких условий связано с особенностями политического режима, прозрачностью избирательного процесса и наличием эффективных механизмов общественного контроля.
Во-вторых, коррупционные риски избирательного процесса целесообразно рассматривать в совокупности имеющихся тенденций трансформации избирательного [13; 14] и антикоррупционного законодательства [2], законодательного статуса избирательных комиссий, их гарантий и ответственности [3], неправомерного использования административного ресурса [12].
В-третьих, рассмотрение политико-правового аспекта предупреждения коррупционных рисков избирательного процесса в современной России позволяет говорить о неформальной институционализации коррупции в данной сфере, что обусловлено заинтересованностью в сохранении имеющихся покровителей на своих местах во власти, т.е. поддержке таких явлений, как клиентелизм и коррупция.
В условиях современной российской политической системы, характеризующейся невысоким уровнем политической культуры граждан, определенной пассивностью институтов гражданского общества, отсутствием исторически сложившихся демократических традиций повышение эффективности противодействию коррупционным рискам избирательного процесса представляется весьма актуальным направлением для дальнейшего научного исследования.
Литература
1. Акунченко Е.А., Дамм И.А., Щедрин Н.В. Антикоррупционная безопасность избирательного процесса: состояние и перспективы // Национальная безопасность. Nota Bene. 2018. №1(54).
2. Алексеев С.Л. Трансформация институциональной теории антикоррупционного контроля в субъектах Российской Федерации // ВЭПС. 2020. №1.
3. Бузин А.Ю. Об иерархии избирательных комиссий // Гражданин. Выборы. Власть. 2017. №1-2.
4. Бурда М.А. Протестное голосование, как форма политического участия в современной России (на примере Владимирской области) // PolitBook. 2019. №1.
5. Бурда М.А., Гришин О.Е., Попов С.И., Иванова М.М. Технология «Умное голосование» как форма легитимного протеста: на примере выборов в Московскую городскую думу // Вопросы политологии. 2021. Т. 11. №5(69).
6. Вист И.И. Нарушение порядка финансирования выборов: некоторые аспекты правоприменительной практики // Вестник Омского университета. Серия: Право. 2012. №3-4.
7. Вишневский Б. Л. Пять технологий подкупа избирателей // Выборы в Российской Федерации. СПб., 2012.
8. Дамм И.А. Коррупция в избирательном процессе как объект криминологического познания. Красноярск, 2018.
9. Затонский С.С. Электоральная коррупция как одна из важнейших проблем российской избирательной системы // Вестник Пятигорского государственного лингвистического университета. 2013. №2.
10. Кургачева К.Д. Черный пиар как функция политического интернета (на примере российских избирательных кампаний) // Вестник ПАГС. 2020. №1.
11. Нисневич Ю.А. Электоральная коррупция и ее зарождение в постсоветской России // Вестник РУДН. Серия: Политология. 2014. №3.
12. Нисневич Ю.А. Электоральная коррупция в России: политико-правовой анализ федеральных избирательных кампаний в 2003-2012 годах. М.: Фонд «Либеральная Миссия», 2014.
13. Петрова С.В., Сидорова А.В. Трансформация политического и избирательного процесса в условиях цифровизации // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки. 2021. №1.
14. Шалашова О.Н. Институциональным анализ российской избирательной системы // Управленческое консультирование. 2020. №3 (135).
15. Шапиев С.М. Подкуп избирателей как вид политической коррупции. Проблемы юридической квалификации и привлечения к ответственности // Журнал о выборах. 2011. №3.
16. Шогенов И.Р. О некоторых вопросах финансирования деятельности политических партий // Общество и право. 2017. №3(61).
17. Best Practices in Combating Corruption. Office of Economic and Environmental Activities OSCE, 2004. URL: http://www.pogar.org/publications/ other/unpan/combatting-corruption-UNPAN019187.pdf
18. Huntington S. Political order in changing societies. New Haven: Yale University Press, 1968.
19. Scott J.C. Comparative political corruption. Englewood Cliffs, N.Y.,
1972.
References
1. Akunchenko E.A., Damm I.A., Shchedrin N.V. Antikorruptsionnaya bezopasnost' izbiratel'nogo protsessa: sostoyanie i perspektivy // Natsional'naya bezopasnost'. Nota Bene. 2018. №1(54).
2. Alekseev S.L. Transformatsiya institutsional'noi teorii antikorruptsionnogo kontrolya v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii // VEPS. 2020. №1.
3. Buzin A.Yu. Ob ierarkhii izbiratel'nykh komissii // Grazhdanin. Vybory. Vlast'. 2017. №1-2.
4. Burda M.A. Protestnoe golosovanie, kak forma politicheskogo uchastiya v sovremennoi Rossii (na primere Vladimirskoi oblasti) // PolitBook. 2019. №1.
5. Burda M.A., Grishin O.E., Popov S.I., Ivanova M.M. Tekhnologiya «Umnoe golosovanie» kak forma legitimnogo protesta: na primere vybo-rov v Moskovskuyu gorodskuyu dumu // Voprosy politologii. 2021. T. 11. №5(69).
6. Vist I.I. Narushenie poryadka finansirovaniya vyborov: nekotorye aspekty pravoprimenitel'noi praktiki // Vestnik Omskogo univer-siteta. Seriya: Pravo. 2012. №3-4.
7. Vishnevskii B. L. Pyat' tekhnologii podkupa izbiratelei // Vybory v Rossiiskoi Federatsii. SPb., 2012.
8. Damm I.A. Korruptsiya v izbiratel'nom protsesse kak ob"ekt kriminologicheskogo poznaniya. Krasnoyarsk, 2018.
9. Zatonskii S.S. Elektoral'naya korruptsiya kak odna iz vazhneishikh problem rossiiskoi izbiratel'noi sistemy // Vestnik Pyatigorskogo go-sudarstvennogo lingvisticheskogo universiteta. 2013. №2.
10. Kurgacheva K.D. Chernyi piar kak funktsiya politicheskogo interneta (na primere rossiiskikh izbiratel'nykh kampanii) // Vestnik PAGS. 2020. №1.
11. Nisnevich Yu.A. Elektoral'naya korruptsiya i ee zarozhdenie v postsovetskoi Rossii // Vestnik RUDN. Seriya: Politologiya. 2014. №3.
12. Nisnevich Yu.A. Elektoral'naya korruptsiya v Rossii: politiko-pravovoi analiz federal'nykh izbiratel'nykh kampanii v 2003-2012 godakh. M.: Fond «Liberal'naya Missiya», 2014.
13. Petrova S.V., Sidorova A.V. Transformatsiya politicheskogo i izbiratel'nogo protsessa v usloviyakh tsifrovizatsii // Gosudarstvennoe i munitsipal'noe upravlenie. Uchenye zapiski. 2021. №1.
14. Shalashova O.N. Institutsional'nym analiz rossiiskoi izbiratel'noi sistemy // Upravlencheskoe konsul'tirovanie. 2020. №3 (135).
15. Shapiev S.M. Podkup izbiratelei kak vid politicheskoi korruptsii. Problemy yuridicheskoi kvalifikatsii i privlecheniya k otvetstvennosti // Zhurnal o vyborakh. 2011. №3.
16. Shogenov I.R. O nekotorykh voprosakh finansirovaniya deyatel'nosti politicheskikh partii // Obshchestvo i pravo. 2017. №3(61).
17. Best Practices in Combating Corruption. Office of Economic and Environmental Activities OSCE, 2004. URL: http://www.pogar.org/publications/ oth-er/unpan/combatting-corruption-UNPAN019187.pdf
18. Huntington S. Political order in changing societies. New Haven: Yale University Press, 1968.
19. Scott J.C. Comparative political corruption. Englewood Cliffs, N.Y.,
1972.
