CC BY
4обеспечение самостоятельности территориальных бюджетов: оценка доходной базы, проблемы
maintenance of independence of territorial budgets: the estimation of profitable base,
the problem
и.г. Кузьмин,
кандидат экономических наук, доцент, кафедра финансов и кредита, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ярославский государственный университет имени П.Г. Демидова».
I.G. KuZMIN,
PhD, associate professor, department of finance and credit, Federal state budget institution of higher education "Yaroslavl State University named after P. G. Demidov".
Аннотация
В статье рассматриваются некоторые проблемы формирования достаточной доходной базы региональных и местных бюджетов в современной России и пути их решения.
Abstract
In article some problems of formation of sufficient profitable base of regional and local budgets in modern Russia and a way of their decision are considered.
Ключевые слова keywords
1. Бюджет, 1. The budget,
2. региональные бюджеты, 2. regional budgets,
3. местные бюджеты, 3. local budgets,
4. налоги, 4. taxes,
5. доходная база, 5. profitable base,
6. проблемы формирования, 6. formation problems,
7. пути решения. 7. decision ways.
Для решения этой задачи необходимо в первую очередь стимулировать субъекты РФ и муниципальные образования с целью увеличения доходного потенциала соответствующей территории. На основе проведения политики стимулирования необходимо добиться такого положения, когда расходные полномочия субъектов РФ и муниципальных образований обеспечиваются в основном собственными доходами этих территорий.
В этой связи необходимо расширить фискальные полномочия региональных и особенно муниципальных органов власти. в последние годы несколько возросли поступления налогов в региональные бюджеты в связи с увеличением доли отчислений от федерального налога на прибыль организаций - 18 процентных пунктов из ставки 20%. Однако в регионах был фактически запрещен игорный бизнес, в результате чего в региональные бюджеты не стал поступать налог на игорный бизнес.
Анализ структуры источников доходов в бюджетах субъектов РФ показывает, что почти во всех регионах неналоговые доходы, которые должны «зарабатывать» сами регионы, составляют незначительную долю (от 2 до 7%). В частности, в областном бюджете Ярославской области она составляет 2,3%. В то же время безвозмездные поступления составляют существенную часть общих доходов (в Ярославской области - 26,1%). Причем просматривается общая тенденция: чем меньшую долю составляют налоговые доходы, тем больше доля безвозмездных поступлений [1].
В местных бюджетах доля налоговых доходов меньше, чем в бюджетах субъектов РФ. Так, в областном бюджете Ярославской области налоги составляют 71,7%, в то время как в городском бюджете Ярославля лишь 48,3%. Доля безвозмездных поступлений в городском бюджете выше, чем в областном: соответственно 35,1% и 26,1%. Такое состояние порождает иждивенческие настроения у муниципальных властей и их незаинтересованность в наращивании доходного потенциала муниципального образования [2].
В четвертой за последние 10 лет Концепции межбюджетных отношений до 2013 года подчеркивается необходимость усиления финансовых возможностей субъектов РФ, укрепления доходной базы и развития их самостоятельности, корректировки механизмов оказания финансовой помощи. В частности, субъектам РФ предоставляется право устанавливать в пределах 30% отчисления от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты и изменять нормативы этих отчислений по разным типам муниципальных об-
разований путем установления единых дополнительных нормативов - по городским округам, муниципальным районам, городским и сельским поселениям [3].
В настоящее время потенциал снижения налогов и предоставления льгот исчерпан. Отдельными стимулами можно поддержать только те виды деятельности, которые обеспечивают модернизацию и инновации в экономике. Так, в отношении регионального налога на имущество организаций предлагается освободить от него энергоэффективное оборудование сроком на три года с начала эксплуатации. Кроме того, полномочия по принятию решения о предоставлении инвестиционного налогового кредита инновационным организациям предлагается передать субъектам РФ. Они без разрешения финансовых органов сами определят, какой налоговый кредит следует предоставить инновационным организациям.
Преимущественная роль федеральных налогов и сборов в формировании налоговых доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований определяет необходимость анализа существующей их асимметрии в разных регионах и муниципальных образованиях. К тому же федеральные налоги, зачисляемые в доходы этих бюджетов, не равнозначны по своей значимости. Так, в настоящее время налог на прибыль организаций зачисляется в бюджеты субъектов РФ по ставке, установленной Федерацией, - 18%, по нормативу 100%, то есть в местные бюджеты данный налог вообще не зачисляется. Сумма налога в регионах зависит от количества хозяйствующих субъектов, масштабов производства на них, его эффективности, а в конечном счете - от налогооблагаемой базы (прибыли). Этим определяется различная роль налога на прибыль организаций в формировании бюджетных доходов в субъектах РФ, его асимметрия. статистические данные по регионам свидетельствуют, что разница между максимальной и минимальной величиной доли налога на прибыль организаций в общих доходах регионов одного федерального округа составляет свыше 15 раз. Доля налога на прибыль организаций в Ярославском регионе в последние годы составляла около 40% доходов областного бюджета.
К числу основных федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, относится и налог на доходы физических лиц. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ в доходы субъектов РФ этот налог зачисляется по нормативу 70% (30% зачисляется в бюджеты муниципальных образований). Экономическая природа и
значимость налога на доходы физических лиц отличны от налога на прибыль организаций. Основными факторами, определяющими налогооблагаемую базу, а следовательно, и сумму налога, являются численность занятых в экономике региона и величина заработной платы различных категорий работников, а также предпринимательского дохода индивидуальных предпринимателей. Межрегиональные различия по налогооблагаемой базе этого налога меньше, чем по налогу на прибыль организаций, но также значительны. Наиболее высок удельный вес налога на доходы физических лиц в регионах с развитыми отраслями топливно-энергетического комплекса, где более высокая среднегодовая заработная плата работников. Доля этого налога в доходах бюджета Ярославской области в последние годы составляет около 23%.
Из анализа роли основных федеральных налогов в доходах бюджетов субъектов РФ следует общий вывод о том, что существуют значительные межрегиональные различия в значении каждого налога для формирования доходов бюджетов регионов. В этой связи представляется недостаточно обоснованным положение в Бюджетном кодексе РФ о зачислении в бюджеты субъектов РФ отчислений от федеральных налогов по единым ставкам для всех регионов. Такая мера формально ставит все субъекты РФ в равное положение, что заслуживает одобрения. Однако фактически из-за различной степени влияния основных федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, на формирование их доходной части регионы оказываются в неравном положении, так как различны их налоговые потенциалы. В этой связи важно выстраивать налоговую и бюджетную политику с целью выравнивания уровней социально-экономического развития регионов.
В Федеральном законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» №120-ФЗ от 20 августа 2004 года определены доходы местных бюджетов в трех уровнях муниципальных образований: поселений, муниципальных районов и городских округов. Для каждого уровня определены местные налоговые и неналоговые доходы и доходы за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.
Доля местных налоговых доходов в муниципальных бюджетах сильно отличается. В целом по стране они составляют 11,5%. При таком положении бюджеты муниципальных образований полностью зависят от федеральных и региональных налогов и сборов
и безвозмездных перечислений субъектов РФ. В такой ситуации ни о какой самостоятельности местных бюджетов не может быть и речи [5].
В Бюджетном кодексе РФ определен порядок установления органами государственной власти субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты. В соответствии с этим порядком законом субъекта РФ могут быть установлены единые для всех поселений, муниципальных районов и городских округов нормативы отчислений в их бюджеты от федеральных и региональных налогов. Исключение сделано только для налога на доходы физических лиц, по которому регламентирована лишь минимальная ставка [4].
Муниципальные образования, как и субъекты РФ, имеют существенные различия по условиям формирования налогооблагаемой базы федеральных и региональных налогов и по собственному налоговому потенциалу. Поэтому при установлении единых ставок отчислений от этих налогов в местные бюджеты в неравном положении оказываются различные муниципальные образования.
Одной из главных задач налоговой реформы и реформы местного самоуправления является укрепление налоговой базы местных бюджетов. Это обусловлено тем, что в структуре собственных доходов муниципальных образований снижается доля налоговых и неналоговых доходов (в 2008 году она составила по стране 53,1% против 59,1% в 2007 году). В то же время растет доля межбюджетных трансфертов (без учета субвенций из региональных фондов компенсаций). В связи с финансово-экономическим кризисом в 2009 году доходы бюджетов муниципальных образований росли значительно медленнее, чем их расходы. Правительство РФ с целью решения данной проблемы активизировало процесс введения местного налога на недвижимость, который призван заменить действующие земельный налог и налог на имущество физических лиц. Осуществлена кадастровая оценка земель, в соответствии с которой определяется налогооблагаемая база по земельному налогу. Введение налога на недвижимость является стратегической целью, однако предстоит достаточно сложная работа в связи с необходимостью исчисления стоимости имущества граждан. Эти вопросы пока законодательно не урегулированы. Необходимо определить кадастровую стоимость объектов недвижимости.
Кроме того, существует необходимость изменения существующего порядка уплаты налога на доходы физических лиц - уплачи-
вать его не по месту работы гражданина, а по месту его проживания. Это разрешило бы противоречие, возникающее в связи с тем, что налог на доходы физических лиц идет в бюджет по месту работы, а социальные услуги и налоговые вычеты предоставляются по месту жительства гражданина.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2011-2013 годах содержится раздел «Основные направления налоговой политики и формирование доходов бюджетной системы», в котором записано, что в условиях финансово-экономического кризиса необходимо искать возможности для повышения доходов всех уровней бюджетной системы. Рост доходов должен быть обеспечен, прежде всего, за счет улучшения администрирования уже существующих налогов. В то же время по отдельным направлениям возможна оптимизация налогообложения в целях стимулирования и расширения предпринимательской деятельности, причем в первую очередь инновационной направленности. Налоговая политика государства должна быть нацелена на обеспечение условий инновационного развития экономики, модернизации производства. Это может обеспечить стратегический прорыв в создании принципиально новых продуктов, за счет чего могут быть получены дополнительные доходы бюджетов всех уровней.
Для того, чтобы самим создавать новые технологии, а не только закупать и внедрять созданные постиндустриальными странами, необходимы определенные условия - высокий образовательный уровень и уровень жизни всего населения страны, а не отдельных социальных групп и территорий. Пока же эффективность вложений в науку средств бюджета и бизнеса низкая. Объем инновационных товаров, работ, услуг в регионах в 2008 году составил только 5% от их общего объема. В современных условиях существует большой разрыв в развитии экономик регионов страны. Однако для решения проблемы их модернизации экономики необходимо перераспределять бюджетные средства с целью выравнивания уровней развития регионов. По оценкам Министерства финансов РФ, в 2010 году существовал недостаток доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в сумме свыше 400 млрд. руб. Это касается 65-ти регионов из 82-х, то есть большинства, что не может не отражаться в конечном итоге на сокращении финансовых возможностей для инновационного развития экономики.
следовательно, существующая разница в структуре доходных
источников бюджетов субъектов РФ и особенно местных бюджетов является результатом значительных межтерриториальных различий в уровне социально-экономического развития, что недостаточно учитывается при определении доходных полномочий регионов и муниципальных образований. В этой связи нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований, следует дифференцировать с учетом уровня социально-экономического развития соответствующих территорий.
Библиографический список
1. Законы Ярославской области «Об областном бюджете...» за 2007-2011 гг.
2. Игудин А.Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений // Финансы. - 2005. - №10.
3. Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 №1123-р «О Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года и плане мероприятий по ее реализации»
4. Бюджетный кодекс РФ, ст.ст. 61, 611, 612.
5. Качанова Е.А. Бюджеты городских округов: внедрение программного бюджета // Финансы. - 2012. - №1. - С.11-12.
Bibliographical list
1. Laws of Yaroslavl region «About the regional budget ...» for 20072011
2. Igudin A.G. Actual problem of interbudgetary relations // Finance. 2005. №10.
3. The order of the Government of the Russian Federation from August,
8th, 2009 N 1123-r «About the Concept of interbudgetary relations and the organization of budgetary process in subjects of the Russian Federation and municipal unions till 2013 and the plan of measures on its realization»
4. The budgetary code of the Russian Federation, item 61, 611, 612.
6. Kachanova E.A. Budget of city districts: introduction of the program budget// Finance. 2012. №1. P.11-12.
Контактная информация
150000, г. Ярославль, Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Ярославский государственный университет имени П.Г. Демидова»
E-mail: kuzminig@yandex.ru Contact links
150000, Yaroslavl, Federal State budget institution of higher education "Yaroslavl State University named after P. G. Demidov" E-mail: kuzminig@yandex.ru
