CC BY
54
УДК 332.122
ОБЕСПЕЧЕНИЕ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ НА ОСНОВАНИИ ТОЧЕК ЭКОНОМИЧЕСКОГО РОСТА
© Владислав Васильевич ГУРЕЕВ
Управление ФНС России по Тамбовской области, г. Тамбов, Российская Федерация, начальник аналитического отдела; Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант, кафедра политической экономии и мирового глобального хозяйства, e-mail: vlevd@mail.ru
Принцип самостоятельности местных бюджетов определен Бюджетным кодексом Российской Федерации. При этом механизмы, которые позволили бы соответствующим органам государственной власти обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов, до настоящего времени не прописаны. За счет налоговых источников покрывается менее половины расходов местных бюджетов. С целью создания крупных самодостаточных агломераций в статье рассматривается вопрос оптимизации количества муниципальных образований на основании так называемых «точек роста».
Ключевые слова: местное самоуправление; собственные доходы; оптимизация количества муниципалитетов; точка экономического роста.
Местное самоуправление - это уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению, избираемый им и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.
Самоуправление означает не только самостоятельное расходование, но и самостоятельное зарабатывание средств и ответственность за последствия своих действий.
Принцип самостоятельности бюджетов содержит восемь положений и определен ст. 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1]. Одно из положений этого принципа - право и обязанность соответствующих органов власти самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов, что подразумевает соответствие объема расходов объему доходов бюджета с учетом поступлений источников финансирования его дефицита.
При этом ни в Бюджетном, ни в Налоговом кодексах Российской Федерации не прописаны механизмы, которые позволили бы соответствующим органам государственной власти обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов. Кроме того, вышеуказанный принцип самостоятельности бюджетов не содержит положения, гарантирующего независимость нижестоящего бюджета от вышестоящего.
В реальности ситуация выглядит следующим образом. Органы местного самоуправления поставлены в полную финансовую зависимость от вышестоящих бюджетов.
Они почти лишены значимых собственных источников формирования доходной части своих бюджетов, выполняя всего лишь пассивную роль исполнителей в осуществлении бюджетных полномочий.
Согласно ежегодной информации Минфина России о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 г. (период мониторинга - 2011 г.) в общем объеме поступивших в 2011 г. собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составляют 51,5 % (1158,0 млрд руб.), межбюджетные трансферты (без учета субвенций из фондов компенсаций) - 48,3 % (1086,8 млрд руб.).
В структуре собственных доходов местных бюджетов налоговые доходы занимают
39,1 % в среднем по Российской Федерации.
В 42 субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превысил вышеуказанное среднее значение, в 41 субъекте Российской Федерации - был ниже среднего уровня по Российской Федерации (табл. 1).
Следует отметить, что в связи со значительной дифференциацией социально-экономического развития муниципалитетов распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 64,6 % (568,1 млрд руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 26,3 % (230,9 млрд
руб.) и лишь 9,1% (80,0 млрд руб.) - в бюджетах поселений [2].
По Тамбовской области соотношение следующее. В бюджеты городских округов в 2011 г. поступило 62,9 % (2 953,3 млн руб.) налоговых доходов, в бюджеты муниципальных районов - 28,2 % (1325,1 млн руб.) и 8,9 % (418,4 млн руб.) - в бюджеты городских и сельских поселений. Причем, налоговые доходы обеспечивают всего лишь 36,7 % расходов бюджетов городских округов и
28,2 % расходов бюджетов городских и сельских поселений [3].
Таким образом, бюджеты большинства муниципальных образований являются несбалансированными. За счет налоговых источников покрывается менее половины расходов местных бюджетов. Остальные средства поступают из вышестоящих бюджетов в порядке перераспределения.
Органы местного самоуправления поставлены в жесткую финансовую зависимость от региональных властей (правда, те, в свою очередь, зависят от властей федеральных). Такое положение является неоправданным с экономической точки зрения. В масштабах страны образуются гигантские встречные финансовые потоки.
Выступая в июне 2011 г. в Республике Мордовия на II Всероссийском Форуме сельских поселений, Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «сельские поселения и муниципальные районы практически полностью зависят
от помощи из вышестоящих бюджетов, а их собственные доходы зачастую не превышают 30 процентов».
«Качественно реализовать свои полномочия с такими ресурсами очень трудно, а подчас невозможно», - считает глава Правительства России. Поэтому сельсоветы вынуждены передавать на районный уровень часть своих полномочий. «Получается, что на бумаге самоуправление на селе есть, а доходов, стимулов к развитию территорий подчас нет», - заявил тогда еще Председатель Правительства Российской Федерации
В.В. Путин [4].
Отсутствие у муниципалитетов необходимых ресурсов может привести к сокращению оказываемых муниципальными образованиями государственных услуг. Как следствие - ликвидация большей части муниципальных образований по причине отсутствия средств на реализацию своих полномочий.
В докладе Всероссийского совета местного самоуправления (далее - ВСМС, единственное действующее объединение муниципальных образований национального масштаба) представлены следующие предложения по укреплению доходной базы местных бюджетов:
- увеличение доли доходов от налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) -до 50 % в городских округах (в настоящее время 20 %) и муниципальных районах (в настоящее время 10 %) и до 30 % в поселениях (в настоящее время 10 %);
Таблица 1
Максимальные и минимальные значения указанного показателя в разрезе субъектов Российской Федерации
Субъекты РФ с наибольшим удельным весом налоговых доходов в собственных доходах % Субъекты РФ с наименьшим удельным весом налоговых доходов в собственных доходах %
Липецкая область 55,0 Ненецкий автономный округ 12,3
Приморский край 54,1 Тюменская область 15,5
Калужская область 53,3 Республика Ингушетия 19,9
Тульская область 52,9 Республика Дагестан 21,6
Московская область 52,4 Ямало-Ненецкий автономный округ 21,7
Астраханская область 50,1 Чукотский автономный округ 23,1
Пермский край 50,0 Амурская область 25,3
Брянская область 49,8 Сахалинская область 25,4
Республика Хакасия 49,4 Кемеровская область 26,8
Ростовская область 48,9 Республика Тыва 27,5
Республика Адыгея (Адыгея) 48,3 Чеченская Республика 27,7
Краснодарский край 48,0 Камчатский край 28,1
Омская область 48,0 Республика Мордовия 29,0
- в размере 100 % закрепить за местными бюджетами поступления от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и налога, взимаемого в виде стоимости патента в связи с применением упрощенной системы налогообложения;
- ввести местный налог на недвижимость, объединяющий земельный налог и налог на имущество физических лиц (взимается на основе оценки рыночной стоимости недвижимого имущества);
- в размере не менее 2-3 % пунктов закрепить за местными бюджетами долю отчислений по налогу на прибыль организаций;
- закрепить за местными бюджетами норматив отчислений от транспортного налога на формирование муниципальных дорожных фондов для финансирования строительства и ремонта местных дорог;
- взимать НДФЛ по месту жительства (регистрации) налогоплательщика;
- отменить льготы по земельному налогу для крупных государственных собственников;
- снизить уровень зависимости муниципальных образований от межбюджетных трасфертов посредством увеличения доли доходов местных бюджетов, полученных из закрепленных на долговременной основе налоговых и неналоговых источников [5].
Предлагаемые инициативы способны, в какой-то мере, повысить финансовую независимость муниципалитетов. Вместе с тем при соотношении потребности органов местного самоуправления в финансовых ресурсах и налоговых доходов на уровне один к трем в полной мере обеспечить финансами муниципалитеты для качественной реализации своих полномочий в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» только предлагаемых мер не достаточно.
В настоящее время самодостаточных муниципальных образований на территории Тамбовской области практически нет. Направляемые с вышестоящих бюджетов ресурсы размазываются по всем муниципалитетам и позволяют всего лишь обеспечивать реализацию оставшихся (после передачи в вышестоящие уровни власти) полномочий. Поэтому при такой ситуации о существенном
экономическом росте территорий, повышении устойчивости и структурной диверсификации местной экономики и, в конечном итоге, росте уровня жизни не может быть и речи.
В этой связи актуален вопрос сокращения количества муниципальных образований, создания на их основе более крупных муниципалитетов, способных обеспечивать возложенные на них расходные обязательства.
Оптимизация количества муниципальных образований (в основном сельских поселений) во многих регионах Российской Федерации продолжается на протяжении последних лет.
Основные аргументы за объединение -это экономия бюджетных средств, устранение органов управления на уровне сельских поселений с небольшим количеством жителей и на территориях, где отсутствует какая-либо финансово-хозяйственная деятельность.
По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, в стране по состоянию на начало 2011 г. было чуть более 23 тыс. 300 муниципальных образований, что почти на 1 тыс. меньше, чем в начале 2010 г.
[5].
На территории Тамбовской области подобная работа продолжается на протяжении последних четырех лет. В соответствии с законами Тамбовской области от 26 ноября 2008 г. № 459-З, от 3 декабря 2009 г. № 587-З, от 8 ноября 2010 г. № 702-З «О преобразовании некоторых муниципальных образований Тамбовской области» с 2008 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 352 до 307 единиц.
Критериями укрупнения муниципальных образований выступают:
- сокращение количества дотационных поселений;
- сокращение расходов на содержание аппаратов управления муниципалитетов;
- оптимизация местных бюджетов;
- размещение органов управления в соответствии с расположением производственных мощностей, трудовых ресурсов, транспортной инфраструктуры.
На практике, как правило, основными критериями укрупнения муниципальных образований выступают численность проживающего населения и обеспеченность муниципалитета собственными доходами. Стоит
отметить, что в Тамбовской области численность населения сократилась с 1269,2 тыс. человек в 2000 г. до 1085,9 тыс. человек в 2011 г.
Нами предлагается другой подход. А именно, объединение муниципалитетов вокруг т. н. «точек роста».
Концепция «точек роста» основана на стратегии поляризованного регионального развития. В общем случае основная цель этой концепции - формирование центров обрабатывающей промышленности, способных оказать стимулирующее влияние на развитие смежных с ними территорий.
В настоящее время существует несколько определений термина «точка экономического роста». В работе Т.О. Лащевой «Формирование и активизация полюсов экономического развития в регионе» под «точкой экономического роста» понимается экономический (хозяйствующий) субъект, отрасль или вид деятельности, способный в результате активизации обеспечивать диверсификацию и рационализацию структуры экономики региона, стимулировать появление и развитие ее новых элементов, способствовать повышению качества жизни населения [6].
Авторы Г.В. Гутман, А.А. Мироедов,
С. В. Федин и другие в работе «Управление региональной экономикой» [7] отмечают несколько подходов к понятию «точки экономического роста»:
1 подход - успешно функционирующие предприятия, способные к самостоятельному развитию, самодостаточные в финансовом отношении;
2 подход - предприятия, имеющие экономический потенциал развития, однако способные реализовать его только при условии наличия внешней финансовой поддержки. В данном случае как инструмент регулирования в понятие «точки роста» включаются и сами программы.
Следует отметить, что до настоящего времени в научном мире не сложилось единого подхода к обоснованию и оценке целесообразности включения в стратегический план развития того или иного региона отдельной отрасли или вида деятельности.
Обобщая приведенные мнения, следует отметить, что основанием создания «точек роста» является появление источника инновационного развития в какой-либо сфере и в
возможности апробации этих инноваций лишь на ограниченной территории, а не на обширном экономическом пространстве.
Для целей объединения территорий, укрупнения муниципалитетов вокруг «точек роста» необходимо определить четкие требования, предъявляемые к «точкам роста», которые позволят обеспечить безопасное ускоренное и сбалансированное развитие местной экономики. К таким критериям мы будем относить:
- успешно функционирующее на территории предприятие или несколько предприятий обрабатывающей промышленности;
- крупные инвестиционные проекты, планируемые к реализации в ближайшей перспективе;
- экологическую безопасность;
- обладание необходимыми трудовыми ресурсами;
- наличие на территории разветвленной транспортной инфраструктуры;
- наличие достаточных интеллектуальных, образовательных, технологических ресурсов, способных существенно улучшить не только количественные, но и качественные характеристики муниципалитета в долгосрочной перспективе.
Успешно функционирующие действующие предприятия для каждого региона хорошо известны. Крупные приоритетные инвестиционные проекты, которые будут реализовываться в субъектах в ближайшей перспективе, также известны, и, как правило, содержатся в законах об областном бюджете (пользуются преференциями), а также в программах социально-экономического развития регионов. Например, крупные инвестиционные проекты Тамбовской области, реализуемые и планируемые к реализации в 20112014 гг., указаны в Постановлении администрации Тамбовской области от 29 июня 2011 г. № 759 «Об утверждении Программы улучшения инвестиционного климата Тамбовской области на 2011-2014 годы».
Укрупнение муниципальных образований - процесс неоднозначный. Он может принести позитивные изменения там, где имеются предпосылки для создания органа управления территорией, имеющей сложившийся или складывающийся экономический (и, соответственно, административно-политический) центр или несколько таких цен-
тров. Объединение должно проходить и с учетом сохранения требования о доступности органов власти для населения [5].
Стоит отметить, что оптимизацию количества муниципальных образований с целью создания крупных самодостаточных агломераций не стоит применять ко всем без исключения регионам, не изучив специфику каждого. В целях апробации методики предлагается использовать несколько регионов с различной структурой экономики, протяженностью территории, обеспечением транспортной инфраструктурой в качестве пилотных проектов с последующим тиражированием положительного опыта на всю Российскую Федерацию.
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011).
2. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1.01.2012 г. URL: http:// www. minfin. ru/common/img/uploaded/library/2 012/04/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budz
hetov_za_2011_god.pdf (дата обращения: 2.06.2012).
3. Отчет об исполнении консолидированного
бюджета на 1.01.2012 г. URL: http://
www.fin.tambov.gov.ru/files/ConsBudget/Cons Budget20011/cons_01_01_12.pdf (дата обращения: 01.06.2012).
4. Поселениям найдут источники доходов. URL: http://www.rg.ru/2011/06/10/poselenia-site.html (дата обращения: 03.06.2012).
5. Доклад о развитии местного самоуправления
в Российской Федерации и задачах ВСМС (Одобрен на 4 съезде ВСМС, Москва, 11 июля 2011 г.). URL: http://www.vsmsinfo.ru/ doklad_2011.html (дата обращения:
03.06.2012)
6. Лащева Т. О. Формирование и активизация полюсов экономического развития в регионе: автореф. дис. ... канд. эконом. наук. СПб., 2008.
7. Гутман Г.В., Мироедов А.А., Федин С.В. Управление региональной экономикой / под ред. Г.В. Гутмана. М., 2001.
Поступила в редакцию 24.06.2012 г.
UDC 322.122
ENSURING INDEPENDENCE OF LOCAL BUDGETS ON THE BASIS OF POINTS OF ECONOMIC GROWTH Vladislav Vasilevich GUREYEV, Office of Federal Tax Service of Russia in Tambov region, Tambov, Russian Federation, Head of Analytical Department; Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student, Political Economy and World Global Economy Department, e-mail: vlevd@mail.ru
The principle of independence of local budgets is defined by the Budgetary code of the Russian Federation. Thus mechanisms which would allow appropriate bodies of the government to provide equation of the relevant budgets aren't registered so far. At the expense of tax sources less than a half of expenses of local budgets become covered. For the purpose of creation of large self-sufficient agglomerations in article the question of optimization of number of municipalities on the basis, so-called, «growth points» is considered.
Key words: local government; own revenues; optimizing of number of municipalities; point of economic growth.
