CC BY
101
Тема номера
«Сельскохозяйственное производство и национальные интересы России»
Обеспечение национальной продовольственной безопасности: как расставить приоритеты
Р.Р. Гумеров
Идентификация понятий
Англоязычный термин food security имеет несколько значений и может быть переведен как «продовольственная безопасность» или как «продовольственная обеспеченность». В отечественной литературе закрепилось значение «безопасность», хотя, исходя из духа решений мировых форумов, более корректно было бы употреблять термины «обеспечение», «обеспеченность». Тем не менее оба варианта имеют право на существование и различаются нюансами: термин «обеспеченность» акцентирует внимание на факторах аграрного роста и продовольственного обеспечения, термин «безопасность» — на рисках и угрозах, связанных с аграрным производством и организацией продовольственного снабжения. В последнем случае продовольственная безопасность рассматривается как элемент национальной и экономической безопасности государства1.
Актуальное понятие продовольственной безопасности было сформулировано на Всемирной встрече на высшем уровне (саммите) по проблемам продовольствия (Рим, 1996 г.). Согласованный на уровне руководителей и представителей 185 стран, 80 неправительственных организаций и различных международных учреждений План действий определяет, что «продовольственная безопасность существует, когда все люди в любое время имеют физический и экономический доступ к достаточной в количественном отношении, безопасной и питательной пище, чтобы удовлетворять свои диетические потребности и вкусовые предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни»2. Позднее Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности (Рим, 16-18 ноября 2009 г.) акцентировала внимание на обеспечении «последо-
1 Авторское определение продовольственной безопасности и его развернутое обоснование см.: Гумеров Р К разработке методолого-теоретических проблем исследования продовольственной безопасности России // Российский экономический журнал. 2003. № 7.
2 «Food security exists when all people, at all times, have physical and economic access to sufficient, safe and nutritious food that meets their dietary needs and food preferences for an active and healthy life» // World Food Summit Plan of Action (i. 1). World food summit — 13-17 November — Rome // URL: http:// www.fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.HTM (дата обращения: 01.12.2010). Здесь и далее перевод автора.
6
Выпуск 1 2013
Р.Р. Гумеров
вательной реализации права на достаточное питание в контексте национальной продовольственной безопасности»3.
Приведенное выше определение содержит четыре ключевые идеи: 1) достаточное предложение продовольствия на внутреннем рынке, т. е. физическая доступность; 2) эффективный платежеспособный спрос и адекватные («справедливые») распределение и потребление продовольствия, т. е. экономическая доступность продовольствия; 3) надежность и устойчивость продовольственного обеспечения; 4) эффективное потребление, т. е. потребление полноценного набора продуктов питания, обеспечивающего ведение здорового и активного образа жизни в соответствии с актуальными представлениями и стандартами.
В отличие от физической доступности понятие экономической доступности отражает рыночный характер производства и распределения продовольствия и характеризует достижимые объемы и состав приобретаемых продовольственных товаров различными группами населения при сложившихся уровне и структуре цен, доходов, социальных пособий и льгот, а также при имеющихся ресурсах личного подсобного хозяйства (для отдельных слоев населения). Экономическая доступность является характеристикой распределения наличных ресурсов продовольствия (как в целом, так и отдельных товарных групп) между различными социальными группами населения, в том числе в региональном разрезе.
Нельзя согласиться с мнением авторов коллективного труда «Продовольственная безопасность. Раздел I», которые утверждают, что «в стабильные периоды развития общества, когда необходимое производство продовольствия — привычный и как бы самоочевидный факт общественного бытия, проблема продовольственной безопасности как актуальная не возникает. Она возникает в моменты стихийных бедствий, вызывающих неурожай, во время войн, физически разрушающих сельхозпроизводство, земледелие и пищевую промышленность, в период экономических кризисов, при радикальных преобразованиях экономического строя общества и отношений собственности на землю»4, т. е. привязывают понятие продовольственной безопасности к экстремальным ситуациям. Еще в 1986 г. в докладе Всемирного банка «Бедность и голод» были разграничены понятия хронического и временного отсутствия продовольственной безопасности (хронической и временной продовольственной небезопасности/ необеспеченности). Первая связывалась с «продолжительной или структурной» бедностью и низким уровнем доходов, вторая — со стихийными бедствиями, экономическими кризисами или политическими конфликтами. По оценкам ФАО, примерно 96% голодающих в мире страдают от факторов хронической продовольственной небезопасности (необеспеченности) и только около 4% — в результате краткосрочных негативных последствий стихийных бедствий или человеческой деятельности5.
3 Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности (Рим, 16-18 ноября 2009 года), п. 16 // URL: www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/pdf/summit2009_declara-tion.pdf (дата обращения: 19.09.2012).
4 Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-практические аспекты. Продовольственная безопасность. Раздел I. М.: МГФ «Знание», 2000. С. 23.
5 Guidelines for national FIVIMS. FAO 2000. R 1 // URL: http://www. fao.org/docrep/003/X8346E/ X8346E00.HTM.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
7
Тема номера «Сельскохозяйственное производство и национальные интересы России»
По временному критерию можно выделить: а) хроническую, б) сезонную/ циклическую; в) временную/преходящую продовольственную небезопасность.
Отсутствие продовольственной безопасности (продовольственная необеспеченность) — это не признак кризиса, не результат стихийных бедствий, вооруженных конфликтов и тому подобных экстремальных факторов, а прежде всего системная проблема современного рыночного хозяйства. Продовольственный кризис и его последствия ликвидируются чрезвычайными мерами ситуативного реагирования, если по тем или иным причинам долгосрочные механизмы обеспечения продовольственной безопасности оказываются неэффективными. Долгосрочные системные проблемы обеспечения продовольственной безопасности должны решаться с помощью механизмов прогнозирования и стратегического планирования, направленных на предотвращение устойчивых угроз продовольственной безопасности.
Проблема продовольственной независимости
Определение продовольственной безопасности, сформулированное на Всемирной встрече на высшем уровне по проблемам продовольствия в Риме, не содержит термина продовольственной независимости либо ссылок на это понятие. С точки зрения концепции глобальной продовольственной безопасности, выстраиваемой ФАО, импорт является таким же источником продовольственного обеспечения, как и внутреннее производство. Однако проблема продовольственной независимости возникает на национально-государственном уровне, поскольку национальные правительства имеют различные возможности контроля и управления двумя группами рисков и угроз продовольственной безопасности — внутренними и внешними. Чем выше доля отечественной продукции в товарных ресурсах внутреннего рынка, тем выше, при прочих равных условиях, степень и эффективность национального контроля продовольственной безопасности.
Здесь важно избежать подмены тезиса: угрозу национальной продовольственной безопасности представляет не сам по себе импорт продуктов питания, а риски, обусловленные зависимостью от внешних поставок, т. е. проблема заключается в сфере государственного контроля и управления. Смысл продовольственной независимости — не в изоляции внутреннего продовольственного рынка, а в наличии условий, которые могли бы нейтрализовать такие риски. К числу последних относятся возможное сокращение или даже полное прекращение поставок; индуцированное ростом мировых цен повышение внутренних розничных цен на основные продукты питания; поставки низкокачественной, не отвечающей санитарным нормам продукции, иногда даже запрещенной к продаже внутри страны-экспортера, и т. п.6 Опора на внутреннее производс-
6 В последнее время Российская Федерация все чаще сталкивается с попытками импортировать в страну недоброкачественную, не отвечающую санитарным нормам, а иногда и просто опасную сельскохозяйственную продукцию. В частности, фиксировались поставки в страну мяса птицы из США, обработанного хлорсодержащими веществами, что с 1 января 2010 г. не соответствует санитарным правилам РФ; поставки свинины, мяса птицы и продуктов их переработки из Германии, где при откорме использовались потенциально опасные диоксинсодержащие корма (январь 2011); попытки поставок мяса птицы из Турции с нарушением ветеринарных требований (февраль 2011).
8
Выпуск 1 2013
Р.Р. Гумеров
тво и отказ от импорта не устраняют возможного дефицита продовольствия, как и социального или регионального неравенства в потреблении продовольственных товаров, поставок на внутренний рынок некачественной продукции.
В документах ФАО и англоязычной научной литературе термин «продовольственная независимость» практически не встречается, но используются два термина, соответствующие двум базовым внешнеторговым стратегиям продовольственной безопасности, апробированным мировой практикой: food self-sufficiency и food self-reliance7. В первом приближении это означает «продовольственная самодостаточность» и «продовольственная самоуверенность» и т. п. С определенной долей условности, с учетом содержания, которое вкладывается в эти понятия, их можно перевести как продовольственная самообеспеченность (самодостаточность) и продовольственная самоокупаемость. Первую стратегию условно можно также назвать стратегией импортозамещения, вторую — стратегией активного торгового баланса, когда продовольственные поставки обеспечиваются экспортом других видов продукции, на производстве которых специализируется страна.
В отечественной специальной литературе и в общественном сознании национальная продовольственная безопасность чаще всего ассоциируется именно с продовольственной независимостью. Последняя, в свою очередь, отождествляется с продовольственной самообеспеченностью. Возможно, это связано с тем, что в России всплеск интереса к проблемам национальной продовольственной безопасности совпал по времени с проведением так называемой аграрной реформы и с массовыми интервенциями дешевого импортного продовольствия, в том числе не находящего сбыта в странах-производителях по причине низкого качества. Также не подлежит сомнению, что неконтролируемые, по сути, импортные интервенции действительно оказывали угнетающее влияние на внутреннее производство. В результате проблемы аграрного развития и ухудшение качества рациона питания российского населения стали устойчиво ассоциироваться с ввозом сельскохозяйственного сырья и продовольствия из-за рубежа.
О Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации
Согласно рекомендациям Всемирной встречи на высшем уровне, «каждая страна должна принять стратегию, соответствующую ее ресурсам и возможностям, для достижения своих индивидуальных целей и, в то же время, сотрудничать на региональном и международном уровнях в целях коллективного решения глобальных проблем продовольственной безопасности»8. Различные национальные аграрные стратегии акцентируют внимание на тех или иных актуальных на данный момент аспектах продовольственной безопасности (самообеспеченности,
7 Trade Reforms and Food Security: Conceptualizing the Linkages // FAO — Rome. 2003. P. 20 // URL: ftp://ftp. fao.org/docrep/fao/005/y4671e/y4671e00.pdf.
8 «Each nation must adopt a strategy consistent with its resources and capacities to achieve its individual goals and, at the same time, cooperate regionally and internationally in order to organize collective solutions to global issues of food security». Rome Declaration on World Food Security. World food summit — 13-17 November — Rome // URL: http://www. fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.HTM (дата обращения: 01.12.2010).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
9
Тема номера «Сельскохозяйственное производство и национальные интересы России»
поддержки цен и доходов национальных производителей, качестве и доступности продуктов питания для различных групп населения и т. д.).
В Российской Федерации национальная стратегия зафиксирована в Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации9. Как отмечается в документе, Доктрина представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов.
Доктрина определяет продовольственную безопасность как «состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни». В свою очередь, продовольственная независимость Российской Федерации определяется как «устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не меньше установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов».
Концепция утвержденной Доктрины вызывает серьезные возражения. В ее основу положена идея приоритета продовольственной самообеспеченности. В качестве критерия продовольственной безопасности предлагается использовать удельный вес отечественной сельскохозяйственной, рыбной продукции и продовольствия в общем объеме товарных ресурсов внутреннего рынка соответствующих продуктов, в качестве целевых индикаторов — минимальные пороговые значения доли отечественной продукции. Другие показатели Доктрины (всего их 22) хотя и перечисляются, количественно определенных целевых значений не имеют10.
Главный методологический недостаток Доктрины заключается в подмене приоритетов. Даже чисто формально самообеспеченность основными продовольственными товарами, строго говоря, не гарантирует продовольственной независимости. Само понятие продовольственной самообеспеченности весьма относительно. Для понимания этого факта достаточно более широко взглянуть на структуру национальной продовольственной системы. Скажем, ЕС достигло высокого уровня самообеспечения сельскохозяйственной продукцией, однако при этом сельскохозяйственное производство в значительной степени зависит
9 Указ Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации».
10 Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации устанавливает следующие пороговые значения в отношении доли отечественной продукции в общем объеме товарных ресурсов соответствующих продуктов (в процентах): зерно — не менее 95; сахар — не менее 80; растительное масло — не менее 80; мясо и мясопродукты (в пересчете на мясо) — не менее 85; молоко и молокопродукты (в пересчете на молоко) — не менее 90; рыбная продукция — не менее 80; картофель — не менее 95; соль пищевая — не менее 85.
10
Выпуск 1 2013
Р.Р. Гумеров
от импорта производственных ресурсов — топлива, минеральных удобрений. С другой стороны, формально российский рынок соковой продукции на 95% обеспечивается продукцией отечественного производства, однако все якобы российские предприятия отрасли принадлежат транснациональным корпорациям и работают не на российском, а на импортном сырье (концентрированном соке). Ввоз этой продукции подвержен не меньшим рискам и угрозам, нежели импорт готового продовольствия. Возникает вопрос, где границы, за пределами которых «симптом продовольственной независимости» утрачивает свою актуальность?
Очевидно, что ограничение импорта (будь то готовая продукция, или сырье, или ресурсы), трактуемое как продовольственная независимость страны, еще не гарантирует продовольственной безопасности ее населения. В свое время Индия практически полностью отказалась от импорта продовольствия и даже вышла на мировой рынок в качестве экспортера зерна, в то же время количество недоедающих в стране составляло (по последним доступным сведениям ФАО) в 2005-2007 гг. 237,7 млн человек, или 21% населения11.
По всем законам логики прежде следовало бы определиться с целевыми объемами душевого потребления основных продуктов питания. Иначе — несколько утрируем ситуацию — добиться роста доли собственного производства можно простым сокращением совокупного внутреннего потребления, каковое мы и наблюдали в начале 1990-х гг. Если бы в Доктрине были зафиксированы целевые нормы потребления, каждый потребитель мог бы отслеживать и оценивать, какой уровень потребления ему гарантирует государство, позволяют ли его доходы приобретать этот набор и обеспечена ли ему, таким образом, продовольственная безопасность. Вместо этого Доктрина продовольственной безопасности предлагает обывателю приветствовать снижение доли импортной продукции в своем рационе.
Доктрина деликатно обходит вопрос о количественно определенных нормах потребления, сводя его к «рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимым для активного и здорового образа жизни». Однако что это за нормы? Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, например, разработаны и утверждены рациональные нормы потребления пищевых продуктов, «отвечающие современным требованиям здорового питания»12. Нормы разработаны и утверждены в качестве рекомендаций для использования «гражданами при формировании индивидуальных рационов питания», но отнюдь не в качестве гарантий федерального правительства. Нормы также не предназначены для обязательного использования в организованных коллективах (лечебно-профилактических учреждениях,
11 По методологии ФАО, недоедание определяется как состояние, при котором энергетическая ценность потребляемого продовольствия устойчиво (постоянно) находится ниже минимума, необходимого для ведения здорового образа жизни, осуществления не требующей больших трудозатрат деятельности и поддержания минимально допустимого веса в зависимости от роста. Этот минимальный показатель (так называемая минимально необходимая энергетическая ценность рациона питания) варьируется по странам и годам в зависимости от половозрастной структуры населения.
12 Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 593н «Об утверждении рекомендаций по рациональным нормам потребления пищевых продуктов, отвечающим современным требованиям здорового питания».
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
11
Тема номера «Сельскохозяйственное производство и национальные интересы России»
учреждениях Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации и др.). Пока мы не можем сказать, что по критерию физической доступности продовольствия страна находится в состоянии продовольственной безопасности/обеспеченности. В 2010 г. фактическое среднедушевое потребление мяса и мясопродуктов составило 68 кг при рекомендуемой норме 70-75 кг, молока и молокопродуктов — 247 кг (320340 кг), овощей и бахчевых культур — 105 кг (120-140 кг), фруктов и ягод — 57 кг (90-100 кг)13.
Далее, в Доктрине вполне справедливо отмечается необходимость «обеспечения приоритетной поддержки наиболее нуждающихся слоев населения, не имеющих достаточных средств для организации здорового питания». Но какой уровень потребления продуктов питания разработчики Доктрины считают критическим и, соответственно, каков критерий отнесения тех или иных групп населения к нуждающимся — на эти вопросы Доктрина также не дает ответ. Возможно, в качестве критерия может быть использована обеспеченность минимальным набором продуктов питания, входящим в состав утверждаемой потребительской корзины, однако такое решение требует законодательно-нормативного оформления. В 2011 г., например, численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составляла 18,1 млн человек (12,8% населения страны). Эти люди ждут, когда будут сформированы конкретные механизмы, которые позволили бы им питаться в соответствии с современными представлениями о полноценном и здоровом питании.
Достаточно дискуссионным представляется закрепление в Доктрине жестких пороговых (количественно определенных) значений удельного веса импортной продукции в общих рыночных ресурсах соответствующих видов продукции. Сокращение доли импортной продукции в совокупных продовольственных ресурсах — как тенденция — должно приветствоваться и поощряться хотя бы потому, что страна обладает высоким аграрным потенциалом, который используется в настоящее время крайне неэффективно. Однако фиксация пороговых значений импорта в официальных документах ранга государственной доктрины представляется нецелесообразной, поскольку конкретные значения предельно допустимой доли импорта могут варьироваться в определенном диапазоне в зависимости от конкретной рыночной ситуации. В конечном счете статус продовольственной безопасности определяется уровнем потребления различными слоями населения продуктов питания надлежащего качества и ассортимента, а не источниками поступления этих продуктов. Если, скажем, на национальном уровне сокращение импорта представляется укреплением продовольственной независимости, то на уровне отдельных домохозяйств и индивидов оно может вызывать рост розничных цен на продукты питания и ухудшение их продовольственного статуса.
13 Отметим, что рекомендуемые нормы примерно соответствуют уровням потребления указанных продуктов в 1980 г. (по молоку фактическое потребление было даже выше рекомендуемой нормы 2010 г.), когда в стране было официально признано существование продовольственной проблемы и была разработана целевая Продовольственная программа. Экономика СССР была исключительно закрыта, но даже в тот период не ставилось цели обеспечения максимальной автономности внутреннего рынка.
12
Выпуск 1 2013
Р.Р. Гумеров
Доктрина ссылается на некие рекомендации ФАО, однако членами ФАО являются почти 200 стран, весьма различных по уровню развития как экономики в целом, так и ее аграрного сектора. Насколько известно автору, ни один аналитический и тем более официальный документ ФАО не содержит унифицированных рекомендаций по ограничению либо предельной доле импорта, хотя бы потому, что эта организация принципиально выступает против каких-либо искусственных ограничений в международной торговле продовольствием и считает последнюю важнейшим фактором искоренения голода в мире. Корректнее было бы говорить не о предельных значениях импорта, а о коридоре приемлемых значений (решений), который определяется на основе качественных критериев 14.
Существенным недостатком документа является игнорирование актуальных угроз национальной продовольственной безопасности, обусловленных вступлением России во Всемирную торговую организацию. Доктрина декларирует, что «вступление во Всемирную торговую организацию на условиях, отвечающих национальным интересам Российской Федерации, также будет способствовать укреплению продовольственной безопасности страны». Между тем вступление России в названную организацию, напротив, сформировало новые угрозы продовольственной безопасности страны, при этом наиболее чувствительными могут оказаться как раз некоторые «точки роста» отечественного аграрного производства. Вступление России во Всемирную торговую организацию существенно ухудшает условия производства животноводческой продукции, в первую очередь мяса свиней, на долю которого сейчас приходится 32% объемов производства мяса скота и птицы, без мяса птицы — 54%. В соответствии с протоколом о присоединении России к ВТО пошлины на свинину в пределах тарифных квот снижаются с 15% до нуля, сверх квоты — с 75 до 65%. Одновременно пошлины на живых свиней с даты присоединения к ВТО снижаются с 40 до 5%15, т. е. в восемь раз!
Есть еще одно немаловажное обстоятельство: в настоящее время более 40% свинины производится в личных подсобных хозяйствах населения, характеризующихся низким технико-технологическим уровнем производства, для которых тарифная защита является основной мерой государственной поддержки.
Снижаются средние ставки пошлин и на молочную продукцию — с 19,8 до 14,9%16, хотя производство молока в стране в последние годы стагнирует: в 2011 г. было произведено 31,6 млн т молока против 32,3 млн т в 2000 г. Таким образом, перспективные условия отечественного животноводства расходятся с ожидаемой траекторией его развития, заложенной Доктриной.
14 Тезисно соответствующие критерии сформулированы в статье: Р Гумеров. Еще раз о сомнительности критериев и целевых индикаторов национальной продовольственной безопасности в соответствующем доктринальном документе // Российский экономический журнал. 2011. № 2.
15 Protocol on the accession of the Russian Federation Geneva — 16 December 2011. P. 7, 14 // URL: http://www.tks.ru/files/other/protocol_geneva.pdf. К сожалению, на момент написания статьи еще не имелось официального перевода Протокола о присоединении Российской Федерации к ВТО. Остается только восхищаться, что в столь сжатые сроки все депутаты Госдумы смогли ознакомиться с английским оригиналом, оценить и одобрить его.
16 Working Party seals the deal on Russia’s membership negotiations // URL: http://www.wto.org/english/ news_e/news11_e/acc_rus_10nov11_e.htm (дата обращения: 06.11.2012).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
13
Тема номера «Сельскохозяйственное производство и национальные интересы России»
Не будем забывать, что Соглашение ВТО по сельскому хозяйству, вопреки официальному названию этой организации, устанавливает определенные правила не только в сфере торговли сельскохозяйственным сырьем и продовольствием, но и в сфере бюджетной поддержки национальных производителей. Скажем, по условиям присоединения России к ВТО объемы ежегодной поддержки производства конкретных видов продукции не должны превышать 30% ежегодных объемов поддержки, не привязанной к определенной продукции17. Тем самым Россия значительно ограничивается в своих возможностях проводить активную структурную политику в АПК, включая заявленное во многих документах приоритетное развитие отраслей животноводства18.
Недостаточное внимание уделяет Доктрина новым тенденциям в развитии внутреннего продовольственного рынка, обусловленным обострением глобальной конкуренции за ресурсы и формирующим специфические угрозы продовольственной безопасности страны, как-то: истощение земельных ресурсов и сокращение площади сельскохозяйственных земель и пахотных угодий, захват национального зернового рынка иностранными компаниями, скупка сельскохозяйственных угодий и активов отечественных производителей транснациональными корпорациями. Большинство этих угроз зафиксировано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.
По данным Всемирной продовольственной программы, Россия обладает самыми большими в мире резервами земель, пригодных для обработки и находящихся в залежном состоянии. Площадь сельскохозяйственных угодий сократилась в период 1991-2011 гг. (по состоянию на 1 января соответствующего года) на 2,0 млн га при негативных изменениях их структуры: площадь пашни сократилась более чем на 10,9 млн га, в то время как площадь сенокосов и пастбищ увеличилась на 4,2 млн га, а залежей — на 4,8 млн га19. По оперативным данным органов управления АПК субъектов Российской Федерации, 21,2 млн га пашни, или 18% от всей имеющейся площади пашни, в настоящее время не используется. Общая площадь пашни, пригодной для введения в сельскохозяйственный оборот при проведении комплексного агрохимического окультуривания полей, оценивается в 14,0 млн га20, что эквивалентно дополнительному сбору 24,2 млн т зерна. В основе этого процесса лежат два фактора. Во-первых, неспособность механизмов рыночного саморегулирования и государственной поддержки сформировать стимулы к рациональному и эффективному использованию сельскохозяйственных угодий. Во-вторых, запутанность земельных отношений и неопределенность прав собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения.
Несмотря на законодательный запрет приобретения земель сельскохозяйственного назначения в собственность иностранными юридическими и физическими лицами, на практике уже отработано несколько способов обхода
17 Ibid.
18 Формально Доктрина была принята до вступления России в ВТО, но соответствующие переговоры шли почти двадцать лет, и риски и угрозы принятия правил внешней торговли ВТО, безусловно, должны были быть детально проанализированы и учтены в документе подобного статуса.
19 Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения. М.: Минсельхоз России, 2012. С. 9.
20 Там же. С. 44, 45.
14
Выпуск 1 2013
Р.Р. Гумеров
этого запрета: использование для покупки земельного участка российских подставных физических или юридических лиц, приобретение участка земли через паевой инвестиционный фонд недвижимости, создание в России «внучатых» компаний. По далеко не полным, отрывочным сведениям, полученным автором из отечественных и зарубежных СМИ и других источников, только в европейской части России в настоящее время в собственности иностранных компаний находится около 1,5 млн га плодородных земель сельскохозяйственного назначения21.
Россия вошла в число ведущих мировых экспортеров зерна — факт, который можно было бы приветствовать, если бы российский зерновой экспорт не сопровождался нарастанием угроз продовольственной и в целом экономической безопасности страны. Канал экспорта российского зерна успешно «оседлали» несколько крупнейших зерновых компаний, значительная часть зернового экспорта контролируется иностранными компаниями, которые в результате возрастающего вывоза получают возможность контролировать весь российский зерновой рынок и «подстраивать» его под внешние потребности в ущерб интересам отечественного животноводства. По оценкам независимых экспертов, явными лидерами среди российских экспортеров зерна являются несколько крупнейших компаний с иностранным участием: МЗК («дочка» Glencore), Louis Dreyfus, Cargill. Государственная объединенная зерновая компания, созданная в соответствии с Указом Президента РФ специально для проведения экспортных операций с зерном, занимает лишь седьмое место по объемам зернового экспорта22. Крупнейшие международные экспортеры — Glencore, Bunge и Cargill — уже владеют мощностями по перевалке зерна в Азово-Черноморском бассейне, в последнее время заинтересованность в приобретении инфраструктурных объектов, обслуживающих российский зерновой экспорт, проявляют японские и сингапурские компании. Согласно последним сообщениям, японская Mitsui покупает 10% группы «Содружество», работающей в калининградском порту, а сингапурская Olam получила разрешение приобрести активы Азовского зернового терминала23. Эмбарго на экспорт российского зерна в 2010 г. было введено, по мнению автора, в интересах транснациональных компаний в ущерб интересам отечественных производителей зерна. Обратной стороной российского зернового экспорта является растущий импорт животноводческой продукции, поскольку одной из причин застоя отечественного животноводства является дефицит кормов, в том числе фуражного зерна. Несмотря на наращивание российского зернового экспорта, стоимость импорта продовольствия повышается
21 База данных LAND MATRIX // URL: http://landportal.info/landmatrix/get-the-detail/by-target-region/eastem-europe?investment_natures=A; Иностранные компании начали скупку земли в России // URL: http://agroobzor.ru/article/a-141.html; Новые колонизаторы: развивающиеся страны скупают чужие земли // URL: http://www.newsru.com/finance/02jan2009/terra.html; Немецкие фермеры возвращаются в Россию // URL: http://inosmi.ru/economic/20120116/183107623.html (дата обращения:12.12.2012).
22 В списке крупнейших экспортеров российского зерна ОЗК занимает пока седьмое место //URL: http://www.ya-fermer.ru/news/v-spiske-krupneyshih-eksporterov-rossiyskogo-zerna-ozk-zanimaet-poka-sedmoe-mesto (дата обращения: 07.11.2012).
23 Зерновой десант // Официальный интернет-портал Министерства сельского хозяйства РФ: URL: http://www. mcx.ru/news/news/v7_show_print/5687.285.htm (дата обращения: 07.11.2012).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
15
Тема номера «Сельскохозяйственное производство и национальные интересы России»
более значительно, и отрицательное сальдо (превышение импорта над экспортом) внешней торговли продовольствием и сельскохозяйственным сырьем имеет тенденцию к росту: в 2008 г. оно составляло 26,5 млрд долл. США, в 2010 г. — 27,6 млрд долл., в 2011 — 30,5 млрд долл.
В Минсельхозе России признают, что зерновой баланс страны нарушен: в принятой в конце 2010 г. отраслевой целевой программе «Развитие производства комбикормов в Российской Федерации на 2010-2012 годы» утверждается, что в оптимальном варианте потребность в фуражном зерне втрое превышает потребность в зерне продовольственном и что именно в такой пропорции строится зерновой баланс многих развитых стран. В России в последние годы это соотношение колеблется в пределах 2,1-2,2, т. е. дефицит фуражного зерна по этому критерию составляет более 12 млн т (2010 г.).
Нельзя не отметить тенденцию замещения экспорта продукции экспортом капитала и установление стратегического контроля внутреннего рынка со стороны транснациональных корпораций через непосредственный контроль внутреннего производства. Именно такую картину мы наблюдаем в последнее время на российском рынке соковой (PepsiCo, Coca-Cola) и молочной продукции (PepsiCo, Danone-Юнимилк). Иностранные компании не ощущают никакой социальной ответственности за поддержание стабильности товарных рынков и сохранение рабочих мест, что особенно тревожно в связи с вступлением России в ВТО, которое может изменить приоритеты в развитии этого сегмента продовольственного рынка и переориентировать его на импорт готовой соковой продукции. В свою очередь, это может привести к закрытию российских предприятий-производителей аналогичной продукции, среди которых есть и градообразующие. И такой вариант весьма вероятен, поскольку практически все отечественные предприятия соковой промышленности работают на импортном сырье, поставки которого в любой момент могут быть сокращены либо прекращены, а собственная сырьевая база разрушена.
Приходится констатировать, что, едва появившись на свет, Доктрина морально устарела и нуждается в структурно-содержательной переработке.
Прежде всего необходимо переработать целевой блок Доктрины, сформулировать и ранжировать цели продовольственной политики, соответствующие каждому из признаков продовольственной безопасности: физическая и экономическая доступность продовольствия, надежность и устойчивость продовольственного снабжения, качество продовольственных товаров, импортозамещение. При этом следует зафиксировать приоритет критериев физической и экономической доступности продовольствия и соответствующих им целевых индикаторов. Далее целесообразно разработать систему показателей Доктрины по единому критерию, в разрезе основных, перечисленных выше, признаков продовольственной безопасности. В утвержденной версии Доктрины выбор целевых областей, в которых предлагается оценивать состояние продовольственной безопасности, осуществлен, на наш взгляд, некорректно: первые две области («сфера потребления» и «сфера производства») выделены по единому критерию «технологической цепочки», третья и четвертая — по иным критериям: функциональному («сфера организации управления») и структурному («импортозамещение»).
16
Выпуск 1 2013
Р.Р. Гумеров
Оценка рисков и угроз продовольственной безопасности проведена в Доктрине поверхностно, по шаблону, кочующему из одного документа в другой: макроэкономические риски, технологические риски, агроэкологические риски, внешнеторговые риски, при этом конкретные связи этих рисков с продовольственной безопасностью страны не выявлены и не проанализированы. Оценку рисков и угроз, а также механизмов их нейтрализации целесообразно также провести в разрезе основных конституирующих признаков продовольственной безопасности, акцентировав внимание на конкретных рисках и угрозах, некоторые из которых сформулированы выше.
Возможно, следует отказаться от жесткого закрепления в Доктрине количественно определенных параметров и значений индикаторов продовольственной безопасности. Например, в отношении физической и экономической доступности продовольствия достаточно было бы сформулировать стратегическую цель обеспечения всем социальным группам населения гарантированного потребления полноценного набора продуктов питания, соответствующего актуальным представлениям о здоровом питании и международным стандартам. Точно так же стратегическую цель в сфере импортозамещения можно было бы сформулировать как последовательное увеличение доли отечественной продукции в общих ресурсах внутреннего продовольственного рынка на основе роста собственного производства и повышения конкурентоспособности отечественных производителей. Целевые параметры и значения индикаторов, конкретные мероприятия с обоснованием требуемых объемов бюджетного финансирования можно было бы устанавливать в Национальном плане обеспечения продовольственной безопасности на трех — шестилетний период, синхронизированный с бюджетным циклом.
Наконец, необходимо выстроить систему мониторинга и контроля реализации Доктрины и в целом мероприятий по обеспечению продовольственной безопасности страны. До настоящего времени Правительство так и не представило ни одного доклада, содержащего анализ, оценку и прогноз продовольственной безопасности Российской Федерации, как это предусматривалось президентским указом об утверждении Доктрины24.
24 Согласно Плану мероприятий по реализации положений Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденному распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2010 г. № 376-р, проект соответствующего доклада должен представляться Правительству РФ заинтересованными федеральными органами исполнительной власти ежегодно не позднее 15 марта. Таким образом, Правительство РФ уже дважды, в 2011 и 2012 гг., проигнорировало свое же распоряжение // URL: http://www. mcx.ru/documents/document/show/14859.19.htm (дата обращения: 07.11.2012).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
17
