CC BY
239
Бюджетная политика
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С. В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля Администрации городского округа «Город Калининград»
Политическая и экономическая самостоятельность местных органов власти считается важнейшим критерием демократизации общества. Поэтому Европейская хартия местного самоуправления декларирует обеспечение особой автономии муниципальных образований, которая должна обеспечиваться государственной поддержкой и финансовой самостоятельностью местных органов власти.
В последние годы в России немало сделано для усиления финансовой самостоятельности и укрепления экономической независимости региональных органов власти и органов местного самоуправления. Вместе с тем в решении данных проблем остались нерешенные вопросы, главный из которых — обеспеченность соответствующих органов власти финансовыми ресурсами для исполнения возложенных на них полномочий.
Налоговым кодексом РФ (НК РФ) предусмотрены 13 налогов, из них: 8 — федеральных, 3 — региональных и 2 — местных (земельный и налог на имущество физических лиц) (ст. 13—15). Их доля в налоговых доходах местных бюджетов составляет менее 10 %, а в общей сумме их доходов не достигает и 3 %.
Словом, роль местных налогов в обеспечении подлинной самостоятельности бюджетов муниципальных образований невелика. При этом в
последние годы наблюдается тенденция усиления зависимости доходной базы местных бюджетов от отчислений от федеральных и региональных налогов. Так, на долю доходов от федеральных и региональных налогов, поступающих по нормативам в местные бюджеты, приходится практически 80 % налоговых доходов.
Весьма ограниченную степень гарантии самостоятельности бюджетов обеспечивает также Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) (ст. 31), в соответствии с которым не допускается изъятие дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученным в результате эффективного исполнения бюджетов. Данная норма не носит абсолютного характера, поскольку распространяется исключительно на исполнение бюджета текущего года. В Бюджетном кодексе РФ отсутствуют механизмы, не позволяющие вышестоящим законодательным органам изымать в последующие годы у нижестоящих бюджетов дополнительно полученные в текущем году финансовые ресурсы. Подобные изъятия возможны и реально осуществляются путем изменения порядка распределения доходов в виде безвозмездных поступлений, а также нормативов распределения налоговых доходов.
Принцип самостоятельности бюджетов подкрепляется также правом и обязанностью соот-
ветствующих органов власти самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов. В наиболее общем виде сбалансированность бюджетов БК РФ (ст. 33) обозначает как соответствие объема расходов бюджета объему доходов и поступлений источников финансирования его дефицита. Но опять же ни БК РФ, ни НК РФ практически не устанавливают конкретных механизмов, позволяющих законодательным и представительным органам субъектов РФ и муниципальных образований обеспечить сбалансированность соответствующих бюджетов. Среди восьми положений, характеризующих и обеспечивающих принцип самостоятельности бюджетов, отсутствует положение, гарантирующее независимость нижестоящего бюджета от бюджета вышестоящего. Соответственно не предусмотрены в БК РФ и НК РФ и механизмы, способные обеспечить подобную независимость.
Естественно, что в современных российских условиях (огромная территория, различные природные и климатические условия в разных ее частях, огромная разница в уровне экономического потенциала различных регионов и т. д.) практически невозможно обеспечить бюджету каждого субъекта РФ, не говоря уже о каждом муниципалитете, абсолютную самостоятельность и подлинную независимость от вышестоящего бюджета. Но бюджетное и налоговое законодательство должны ставить задачи достижения такой цели и предусматривать механизмы, необходимые для приближения к ней большинства бюджетов многочисленной бюджетной системы страны. Это должно обеспечиваться не только за счет выделения различного рода трансфертов для решения задачи выравнивания экономического потенциала и социальных различий территорий, но и с помощью налоговой системы.
По данным Минфина России1, основную долю в формировании доходной части большинства муниципальных образований РФ составляют межбюджетные трансферты в форме субвенций, субсидий и дотаций. Так, в общем объеме доходов местных бюджетов в 2010 г. доля межбюджетных трансфертов составляет 59,2 %, что на 17,9 пункта выше уровня 2006 г.
Высокий уровень межбюджетных трансфертов порождает зависимость муниципальных образований от решений федеральных органов власти и
1 Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов: одобрены Правительством РФ 29.08.2011.
органов власти субъектов РФ, лишая их финансовой самостоятельности и порождая иждивенчество.
Мировая практика свидетельствует, что долгосрочную сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы необходимо обеспечивать, прежде всего, налоговыми методами, а не на основе оказания финансовой помощи бюджетам нижестоящих уровней посредством выделения из федерального бюджета трансфертов, дотаций, субвенций, субсидий и других форм передачи финансовых средств. Для этого необходимо, по мнению автора, решить следующие важнейшие задачи.
В первую очередь нужно усовершенствовать распределение налоговых полномочий между уровнями власти. В широком понимании они включают право на введение налогов и сборов, установление налоговых ставок. Под налоговыми полномочиями в НК РФ понимается право на определение объекта обложения, налоговой базы, налогового периода, налоговой ставки, порядка исчисления, уплаты налога (ст. 17).
Следует отметить, что существующая в настоящее время централизация налоговых полномочий проявляется не только в преобладании в налоговой системе (как в количественном, так и в суммарном отношении) федеральных налогов и сборов. Как показывает практика, вызванные подобной централизацией огромные встречные потоки ведут не к повышению заинтересованности региональных и местных властей в развитии производства и расширении налогового потенциала соответствующей территории, а порождает иждивенчество и стремление заручиться поддержкой центра. Налоговая централизация характеризуется также и несовершенством управления налогами на региональном и местном уровнях. Речь идет не только о федеральных налогах, доходы от которых зачисляются в соответствующие бюджеты. Региональные и муниципальные органы власти в значительной мере ограничены также и при установлении многих элементов по закрепленным за ними НК РФ региональным и местным налогам.
В настоящий момент2 налоговые полномочия органов местного самоуправления ограничены двумя местными налогами (земельным налогом и налогом на имущество физических лиц) (ст. 15 НК
2 Итогом реформы имущественного налогообложения будет создание условий для замены ныне действующих земельного налога и налога на имущество физических лиц налогом на недвижимость, который планируется ввести с 2013 г.
РФ). Кроме того, органам местного самоуправления дано право устанавливать коэффициент К2 (корректирующий коэффициент базовой доходности, учитывающий совокупность особенностей предпринимательской деятельности) для расчета единого налога на вмененный доход (ЕНВД). Налоговые полномочия органов местного самоуправления РФ представлены в таблице.
Кроме этого, органы власти имеют право устанавливать также и налоговые льготы, основания и порядок их применения, но опять же в порядке и в пределах, предусмотренных НК РФ. В этом же документе закреплены положения, сужающие возможности местных органов власти в управлении региональными и местными налогами. В Налоговом кодексе РФ, в частности, по этим налогам установлены не только налогоплательщики и объекты налогообложения (что является вполне справедливым), но и многочисленные исключения из этих положений.
Более того, по региональным и местным налогам на федеральном уровне установлены многочисленные налоговые льготы, вследствие чего соответствующие бюджеты теряют огромные финансовые ресурсы, а региональные и местные органы власти практически не имеют возможности использовать налоговые механизмы для стимулирования и регулирования экономической деятельности на соответствующих территориях.
Представляется необходимым существенно расширить полномочия региональных и местных органов власти по установлению обязательных элементов соответствующих налогов, сократив полномочия в этой области федеральных органов. В этих целях следовало бы, по мнению автора, исключить из соответствующих глав НК РФ предусмотренные в них льготы по региональным и местным налогам, а также изъятия в части круга налогоплательщиков и объектов налогообложения.
Следовало бы также рассмотреть вопрос о расширении налоговых полномочий региональных и местных органов по тем федеральным налогам, доходы от которых являются определяющими в наполнении доходной части региональных и местных бюджетов. Речь идет, в первую очередь, о налоге на доходы физических лиц.
По мнению автора, назрела необходимость перевести налог на доходы физических лиц в состав региональных налогов, а в дальнейшем необходимо сделать его местным налогом. Как известно, доходы от поступлений данного налога на протяжении всего своего существования в российской налоговой системе практически всегда полностью зачислялись и продолжают зачисляться в консолидированные бюджеты субъектов РФ, в том числе в местные бюджеты.
Проблема обеспечения подлинной самостоятельности региональных и местных бюджетов не может быть решена без существенного повыше-
Налоговые полномочия органов местного самоуправления Российской Федерации
Наименование налога Права представительных органов муниципальных образований
Земельный налог Вводить налог в действие. Определять налоговые ставки (в пределах, установленных НК РФ), порядок и сроки уплаты налога. Устанавливать дифференцированные налоговые ставки в зависимости от категории земель и (или) разрешенного использования земельного участка. Не устанавливать отчетный период. Предусмотреть уплату в течение налогового периода не более двух авансовых платежей по налогу для налогоплательщиков, являющихся физическими лицами, уплачивающими налог на основании налогового уведомления. Предусмотреть для отдельных категорий налогоплательщиков право не исчислять и не уплачивать авансовые платежи в течение налогового периода
Налог на имущество физических лиц Вводить налог в действие. Определять налоговые ставки (в пределах, установленных НК РФ), порядок и сроки уплаты налога. Устанавливать налоговые льготы и основания для их использования
Единый налог на вмененный доход Вводить в действие систему налогообложения в виде ЕНВД для отдельных видов деятельности. Определять виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится ЕНВД (в пределах перечня, установленного НК РФ). Определять значения коэффициента К2, учитывающие особенности ведения предпринимательской деятельности для всех категорий налогоплательщиков
Источник: Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
ния доли в доходах этих бюджетов собственных источников налоговых доходов. Но, прежде всего, необходимо определиться в понятии «собственные доходы». Ни НК РФ, ни БК РФ не дают такого определения. В Бюджетном кодексе РФ (ст. 47) лишь приведен перечень доходов, включаемых в данное понятие, согласно которому к собственным доходам относятся все налоговые и неналоговые доходы, зачисляемые в соответствующие бюджеты в соответствии с налоговым и бюджетным законодательством. Следовательно, к собственным налоговым доходам следует относить не только закрепленные за соответствующим бюджетом налоги, но и все доходы по тем налогам, нормативы отчислений по которым могут ежегодно изменяться. К собственным доходам бюджетов относятся практически все виды трансфертов, за исключением субвенций. Не давая определения понятия «собственные доходы», БК РФ, соответственно, не поясняет, почему, по каким классификационным признакам те или иные доходы включаются в группу собственных доходов. Логично предположить, что под собственными доходами БК РФ подразумевает такие доходы бюджета, направление использования которых соответствующие законодательные органы при утверждении бюджета определяют самостоятельно, независимо от источника их поступления. Для обеспечения самостоятельности соответствующих бюджетов указанное положение БК РФ достаточно важно.
Вместе с тем очевидно, что это слишком узкое толкование условий, характеризующих понятие «собственные доходы», способных обеспечить подлинную самостоятельность бюджетов. Поступающие из вышестоящего бюджета трансферты, а также отчисления от налогов, распределяемые между бюджетами разных уровней на основе ежегодно изменяемых нормативов, можно назвать собственными доходами бюджетов достаточно условно. Эти доходы являются для бюджетов собственными исключительно в том смысле, что соответствующие органы законодательной власти могут при утверждении бюджета на очередной финансовый год распоряжаться ими по собственному усмотрению, направляя данные средства на решение имеющихся на данной территории проблем. Но размер указанных собственных доходов определяется вышестоящими органами. И даже наличие указанных источников в текущем году не гарантирует их поступления в следующем финансовом году.
Для органов власти, отвечающих за составление и утверждение бюджета, доходные поступления
могут являться действительно собственными только при соблюдении еще двух непременных условий. В первую очередь, по мнению автора, поступающие в бюджеты доходы должны быть на постоянной основе закреплены за конкретным бюджетом. Кроме того, соответствующие органы власти должны иметь достаточно широкие полномочия по управлению указанными доходными источниками. Они должны иметь право устанавливать и регулировать налоги, доходы по которым на постоянной основе закреплены за конкретным уровнем бюджетной системы. Только при соблюдении указанных условий региональные и муниципальные органы власти могут прогнозировать поступление налоговых доходов на перспективу, у них появляются экономические стимулы и реальные рычаги для развития производства и расширения налоговой базы на соответствующей территории.
Справедливое распределение налогов и налоговых доходов по уровням бюджетной системы является также важнейшим условием обеспечения финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов. Речь в данном случае идет о том, что собственные налоговые источники должны преобладать в общем объеме доходов, по крайней мере не менее чем в половине бюджетов регионов и муниципалитетов.
В связи с этим выработка эффективного налогово-бюджетного механизма распределения налоговых поступлений по уровням бюджетной системы приобретает весьма важное значение как для подъема экономики в целом и каждого региона в частности, так и для обеспечения финансовыми ресурсами социальных потребностей общества.
При этом важно подчеркнуть, что объективное и эффективное распределение поступлений между бюджетами разных уровней является достаточно сложной задачей. Это связано с тем, что обеспечение темпов экономического развития страны может не совпадать с интересами и потребностями региональных властей для финансирования закрепленных сфер и предметов ведения, а также для решения локальных задач. В связи с этим неизбежно возникает проблема сбалансированности бюджетов каждого уровня.
Одновременно с решением этой задачи распределение налогов и налоговых доходов должно обеспечивать и соответствующий уровень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, чего невозможно добиться без обеспечения их достаточным размером поступления собственных доходов.
Кроме того, в рамках федеративного государства необходимо с помощью налогового механизма обеспечить выравнивание финансовой базы различных субъектов РФ, что связано с высокой межрегиональной дифференциацией формирования налоговой базы. При этом, как известно, чем более неравномерно по территории страны сложилось распределение налоговых источников, тем в большей степени должно осуществляться перераспределение налоговых доходов, или, иначе говоря, должна увеличиваться централизация налоговых доходов в федеральном бюджете.
Решение этой проблемы видится в двух направлениях. Первое — это расширение числа региональных и местных налогов. Второе — закрепление за региональными и местными бюджетами поступающих в эти бюджеты доходов от федеральных и региональных налогов и сборов исключительно на постоянной основе.
В части местных бюджетов можно констатировать, что в настоящее время практически все зачисляемые в них доходы от федеральных и региональных налогов закреплены на основе долговременных нормативов.
В целях обеспечения большей сбалансированности местных бюджетов, укрепления их финансовой базы, а также создания муниципальным органам налоговых стимулов к привлечению инвестиций, по мнению автора, следует закрепить за местными бюджетами такие доходные источники, которые существенно укрепили бы их собственную финансовую базу, обеспечили стабильное поступление налоговых доходов. Доходы местных бюджетов должны формироваться в первую очередь за счет налогов на имущество и налогов, получаемых от деятельности субъектов малого предпринимательства. Это связано с тем, что именно эти налоги определяют объем и структуру расходов местных бюджетов на развитие и поддержание рынка недвижимости и малого бизнеса.
В связи с этим, по мнению автора, следует расширить права органов местного самоуправления в части налогов, уплачиваемых субъектами малого предпринимательства, перешедшими на специальные режимы налогообложения. Особенно это касается ЕНВД для отдельных видов предпринимательской деятельности. Согласно БК РФ (ст. 61.1, 61.2) поступления по ЕНВД полностью зачисляются в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Этот налог устанавливается и вводится в действие решениями представительных органов указанных муниципалитетов.
Исходя из положений НК РФ, фактически ЕНДВ является местным налогом. Между тем права местных органов по управлению им резко сужены. Представительные органы муниципальных образований не могут самостоятельно устанавливать основной элемент ЕНДВ — размер базовой доходности. Соответственно, влияние муниципальных органов на формирование вмененного дохода резко ограничено. Власти указанных территорий могут оказывать влияние на размер вмененного дохода и, соответственно, единого налога только путем утверждения корректирующего коэффициента К2, учитывающего местные условия деятельности малого бизнеса. Но здесь их права также ограничены, поскольку этот коэффициент является понижающим и не может превышать единицы. Виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится ЕНДВ, прописаны в НК РФ, и местные органы не могут его расширять. Кроме того, установление сроков уплаты данного налога также стало прерогативой федерального законодательства.
Не менее запутанная картина наблюдается по единому налогу, взимаемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения (УСН). Он полностью зачисляется в бюджеты субъектов РФ. Однако все элементы налога, включая и виды предпринимательской деятельности, дающие право на переход на его уплату, установлены НК РФ3.
Вместе с тем на местах лучше известны условия работы предприятий малого бизнеса, и его развитие невозможно без расширения прав органов местного самоуправления в установлении и управлении этими налогами. Поэтому экономический эффект от действия специальных налоговых режимов практически равен нулю. Эта сфера экономики развивается медленно, доля малого бизнеса в формировании доходов региональных и местных бюджетов практически не возрастает.
По мнению автора, было бы целесообразно передать вопросы налогового регулирования УСН и ЕНВД в ведение органов местного самоуправления с предоставлением им широких прав по установлению основных показателей (базовая доходность, размер потенциально возможного к получению годового дохода, размер корректирующего коэффициента, характеризующего особенности предпринимательской деятельности, и др.). Как считает
3 Что касается УСН на основе патента, то здесь сделано одно исключение — размер потенциально возможного к получению годового дохода ежегодно устанавливается законом соответствующего субъекта РФ.
автор, налоги, уплачиваемые субъектами малого предпринимательства, должны стать не только фактически, но и юридически местным и зачисляться в местные бюджеты. Кроме того, доходную базу местных бюджетов следовало бы расширить за счет увеличения норматива отчислений по УСН.
Особенно существенные преобразования необходимы в части установления нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. В настоящее время по одному федеральному налогу (налог на доходы физических лиц) нормативы распределения доходов между региональными и местными бюджетами установлены федеральным законодательством, а по другим — все отдано на откуп регионам. Что касается региональных налогов, то решения об установлении нормативов отчислений в местные бюджеты и о временном их характере (постоянные или единовременные) принимаются законодательными органами субъектов РФ.
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что законом субъекта РФ (за исключением закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иного закона на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех поселений, городских округов и муниципальных районов нормативы отчисления в их бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. Между тем регионы не спешат воспользоваться предоставленными им полномочиями. В целях стабильного обеспечения местных бюджетов доходными источниками следовало бы придать этой норме не разрешительный, а обязательный характер.
При этом на уровне РФ следовало бы установить принципы разграничения доходов от федеральных и региональных налогов между региональными и местными бюджетами. Безусловно, что они должны быть едиными для всех местных бюджетов соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем федеральное законодательство должно устанавливать четкие границы этих нормативов только по федеральным налогам.
Что касается региональных налогов, то стабильные нормативы распределения доходов и принципы их формирования должны устанавливаться законодательством субъектов РФ.
Реализация указанных мер позволит создать для органов местного самоуправления твердую финансовую базу для наращивания налогового потенциала и роста налоговых поступлений, поскольку у них, по мнению автора, появится заинтересованность в экономическом развитии своей территории.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Европейская хартия местного самоуправления // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36.
3. Мониторинг местных бюджетов РФ. иЯЪ: http://www. т^п. гц.
4. Налоговый кодекс РФ (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
5. Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов: одобрены Правительством РФ 29.08.2011.
