CC BY
272
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
УДК 342.9+656.13 № 3 (6) / 2015, с. 17-23
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ КАК СОЦИОТЕХНИЧЕСКАЯ СИСТЕМА
В. И. Лисеенко
Межрегиональное управление государственного автодорожного надзора по Тюменской области, Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре и Ямало-Ненецкому автономному округу, Российская Федерация
В статье рассматриваются вопросы безопасности дорожного движения как социотехнической системы. Проведен обзорный анализ результатов исследований ряда ученых в области безопасности дорожного движения. Рассмотрены вопросы теоретических основ безопасности дорожного движения, правопорядка как специфического состояния общественных отношений, а также системный подход к обеспечению безопасности участников дорожного движения. Кроме того, рассматриваются основные направления реформирования полицейского законодательства, а также разграничение функций государственных органов в сфере безопасности дорожного движения.
Ключевые слова: безопасность, дорожное движение, правопорядок, закон о полиции, социотехническая система.
ROAD SAFETY AS A SOCIO-TECHNICAL SYSTEM
V. Liseenko
Department of Road Transport and Road Supervision, Interregional Administration of State Road Supervision in the Tyumen region, the Khanty-Mansi Autonomous Area of Yugra and Yamalo-Nenets
Autonomous District, Russian Federation
The article deals with issues of road safety as a socio-technical system. An overview of the research results of a number of scientists in the field of road safety has been carried out. The problems of the theoretical foundations of the road safety, the rule of law as a specific state of social relations, as well as a systematic approach to ensure the safety of the road users have been considered. In addition, the basic directions of reforming the police legislation and the separation of functions of state bodies in the sphere of road safety
are put forward.
Keywords: safety, traffic, rule of law, the law on the Police, socio-technical system.
Вследствие беспрецедентного роста автомобильного парка в России (который за последние годы по количеству автомобилей на одну тысячу человек населения (свыше 300) вышел на седьмое место в мире) и при этом серьезного отставания развития соответствующей дорожной инфраструктуры на первый план выходит задача обеспечения безопасности дорожного движения.
Обеспечение безопасности дорожного движения является одной из основных функций государства по обеспечению правопорядка. Безопасность дорожного движе-
ния является важнейшим элементом правопорядка, который призвано обеспечивать государство. Становление и развитие новой российской государственности требует переосмысления сущности и социального назначения многих правовых явлений и категорий с позиции приоритета права над государством, естественных прав человека и гражданина над иными ценностями в обществе.
Участником дорожного движения быть опасно, значительно опаснее, чем заниматься большинством других дел, которыми люди занимаются ежедневно. В связи с этим боль-
В. И. ЛИСЕЕНКО
17
ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА • № 3 (6) / 2015
шинство специалистов считает, что необходимо снижать уровень опасности, присущий дорожному движению.
Организация и безопасность дорожного движения - актуальнейшие и социально значимые направления научных исследований и образовательной деятельности - являются приоритетными в работе ряда ученых данной отрасли.
В своей статье «Содержание понятия «безопасность дорожного движения»: теоретические основы» доктор юридических наук, профессор В.И. Майоров, анализируя действующее законодательство, приходит к выводу о том, что необходимо расширить содержание понятия «безопасность дорожного движения».
По его мнению, законодатель однозначно предписывает не считаться со временем передвижения во имя безопасности. Это абсолютно оправдано, ибо жизнь и здоровье людей являются общественной ценностью.
Не может быть ситуации, когда бы участнику дорожного движения даже по неосторожности было разрешено совершать действия, приводящие к происшествию, тем более что само происшествие прерывает, как правило, процесс движения, и, следовательно, им не достигается главная его цель - пространственное перемещение [6, с. 99].
На сегодняшний день сочетание свойств активной и пассивной безопасности транспортных средств, состояние дорожных условий, подготовленность участников дорожного движения и организация дорожного движения в подавляющем большинстве дорожно-транспортных ситуаций таково, что для предотвращения дорожно-транспортных происшествий требуется снизить скорость по сравнению с максимально возможной, увеличить расстояние, а в итоге -больше потратить времени [6, с. 99-100].
В данном случае автор выделяет конфликт интересов, возникающий в связи с ограничением свободы передвижения. По его мнению, концепция разрешения создавшегося противоречия «время-безопасность» должна выражаться в пользу удовлетворения потребности к сбережению времени, при этом обязательно учитывая вопросы безопасности. Принимая во внимание масштабы дорожного движения, защита такого интереса, как время имеет важное общественное и государственное значение [4, с. 43].
Автор полагает, что в содержание понятия «безопасность дорожного движения» как состояние защищенности жизненно важных
интересов следует включить и защиту интереса участника дорожного движения в безусловной реализации собственной потребности в перемещении, а не только сохранении его жизни и здоровья.
Гипотеза, высказанная автором, предполагает максимально устранить действие факторов, ограничивающих свободу передвижения, определяющих необходимость увеличения затрат времени участия в дорожном движении сверх того, которое считается оптимальным. Административное воздействие на участников дорожного движения необходимо осуществлять преимущественно в сторону обеспечения своевременной и точной информацией о последующих условиях движения, регламентацией их решений в различных ситуациях путем специальных предписаний на позитивное обвязывание или запрет действий. Кроме того, автор уделяет особое внимание процессам подготовки транспортного перемещения, который представляет собой более широкий круг общественных отношений, таких как: состояние правопорядка, особенности взаимодействия человека с техникой, организация дорожного движения, благоустройство дорог, развитие автомобилизации и т. д.
На основании вышеизложенного предложено вместо термина «дорожное движение» использовать термин «сфера дорожного движения» [6, с. 101].
Все перечисленные выше характеристики, хотя и имеют социально-экономическое содержание, но обуславливаются технологическими свойствами дорожного движения. Вместе с тем дорожное движение имеет и сугубо социальную составляющую.
В своей работе «К вопросу о безопасности в сфере дорожного движения» В.И. Майоров рассматривает термин «правопорядок» больше в специфическом его выражении, нежели как синоним общественного порядка в узком смысле.
Порядку дорожного движения, установленному благодаря правовому регулированию, присущи все признаки общественного порядка, но в специфическом выражении, производном от особенностей общественной потребности, обуславливающей возникновение и развитие данной совокупности общественных отношений, способа ее удовлетворения.
Установление и поддержание порядка дорожного движения предполагают использование различных методов регулирования, но основным является административноправовой метод.
18
В. И. ЛИСЕЕНКО
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
Общественные отношения межу участниками дорожного движения определяются, прежде всего, характером выполняемой ими работы - принятием и реализацией решений о режимах движения. Ввиду того, что для участников дорожного движения характерна очень высокая степень неопределенности, которая может привести к конфликтам по поводу использования площади, переходящим в неуправляемое движение транспортных средств, вероятность принятия оптимального решения зависит от полноты, точности, своевременности используемой для этого информации.
Административное воздействие на участников дорожного движения осуществляется в двух направлениях это: применение специальной информации, которая информирует о последующих условиях движения и регламентацией их решений в различных ситуациях путем специальных предписаний на позитивное обвязывание или запрет действий.
В связи с этим автор считает необходимым совершенствование правоохранительной системы, основу которой составляют охранительные правовые нормы, в которых регламентируется система мер административного принуждения.
Обеспечение безопасности участников дорожного движения в административноправовом выражении должно представлять собой комплекс мер, направленных на реализацию норм, регламентирующих порядок возникновения, развития и охраны образующих его общественных отношений.
В настоящее время безопасность дорожного движения обеспечивается в разной степени несколькими публичными механизмами государственного регулирования (лицензирование, сертификация, стандартизация, аттестация), в которой объединяются различные по своей природе отрасли и институты законодательства [3, с. 38-48].
Исходя из вышеизложенного автор определяет безопасность в сфере дорожного движения как разновидность общественной безопасности, имеющую специфическое состояние упорядоченных в результате нормотворчества и правореализации общественных отношений с целью исключения реальных и потенциальных угроз для участников дорожного движения, степень и качество их защищенности от дорожно-транспортных происшествий и их последствий при осуществлении общественно необходимого перемещения людей или предметов их труда.
Если рассматривать дорожное движение через призму цели его участников (удовлет-
ворение транспортной потребности общества), то оно, по мнению автора, представляется системой более высокого порядка, состоящей из комплекса подсистем и взаимосвязанных элементов.
В своей работе «Системный подход к обеспечению безопасности участников дорожного движения» профессор В.И. Майоров структурирует вопросы обеспечения безопасности дорожного движения в систему.
Автор выдвигает концепцию трех уров-невой системы обеспечения безопасности дорожного движения:
первый уровень (так называемый нижний уровень) - это подсистема, функционирование которой непосредственно удовлетворяет транспортную потребность общества, т. е. пространственное перемещение людей и грузов.
В этой сложной социотехнической подсистеме водитель рассматривается как объект и субъект управления, который в одном случае осуществляет управление транспортным средством, а с другой стороны является объектом управления со стороны сотрудников полиции, уполномоченных осуществлять контрольно-надзорные функции и регулировать взаимодействие между всеми участниками транспортного процесса. Поведение участников этого процесса регулируется, прежде всего, правилами дорожного движения, а также другими нормативными документами;
второй уровень - это подсистема подготовки и обслуживания дорожного движения, которая объединяет в себе деятельность предприятий, организаций, учреждений, направленную на создание условий и возможности безопасной реализации транспортной потребности. Результатом деятельности данной подсистемы является определение состояния улично-дорожной сети, транспортных средств, уровней подготовки участников дорожного движения, прежде всего водителей транспортных средств, а также сотрудников ДПС ГИБДД, осуществляющих управление в подсистеме первого уровня.
Результат деятельности подсистемы второго уровня напрямую оказывает влияние на существование и успешный процесс функционирования подсистемы первого уровня;
третий уровень (высший уровень) это подсистема, образуемая органами исполнительной власти, осуществляющими функции государственного управления отраслевого и межотраслевого характера по отношению к подсистемам первого и второго уровней. Функционирование данной подсистемы обеспечивает подготовку и принятие в преде-
В. И. ЛИСЕЕНКО
19
ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА • № 3 (6) / 2015
лах компетенции нормативных актов, а также конкретную организацию деятельности субъектов «обслуживающей» подсистемы. От эффективности этой работы зависит качество работы субъектов второго уровня и в конечном итоге уровень дорожно-транспортного травматизма.
Каждая из подсистем активно взаимодействует друг с другом. Результатом их взаимодействия являются процессы, составляющие обеспечение безопасности дорожного движения. Большая степень согласования системы по всем параметрам обеспечивает большую степень ее работоспособности [5, с. 10-12].
Автор приходит к выводу, что на сегодняшний день существует необходимость создания правового режима не только дорожного движения, как процесса удовлетворения транспортной потребности, но и всей деятельности, изложенной выше. Применительно к обеспечению безопасности участников дорожного движения следует определить ее как сферу дорожного движения, объединяющую общественные отношения не только по удовлетворению транспортной потребности, но и те отношения, которые возникают на стадии подготовки к удовлетворению транспортной потребности.
Важная роль в обеспечении безопасности дорожного движения уделяется государственным органам Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своей компетенции безопасность дорожного движения.
Хочется рассмотреть ряд научных изысканий, проведенных известным ученым доктором юридических наук В.В. Головко, раскрывающим в своих статьях вопросы полномочий и функций органов государственной инспекции безопасности дорожного движения и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
В своей статье «К вопросу о полномочиях и компетенции государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России» В.В. Головко исследует результаты административной реформы, нацеленной на принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности дорожного движения. Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» было утверждено новое Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения (ГИБДД).
С этого момента Государственная Автомобильная Инспекция (ГАИ) прекратило свое существование. На смену ей пришла Государственная инспекция безопасности дорож-
ного движения (ГИБДД). Соответствующее управление в свою очередь было переименовано в Департамент обеспечения безопасности дорожного движения (ДОБДД). В соответствии с новым положением ГИБДД имеет право осуществлять задержание транспортных средств и помещение их в специально отведенное место до устранения причин задержания; осуществлять во взаимодействии с государственными органами контроль соблюдения юридическими лицами и гражданами условий лицензий, выданных Госавтоинспекцией, требовать от них необходимые сведения о лицензируемой деятельности и давать им в пределах своей компетенции обязательные для них предписания; осуществлять согласование разрешений органов местного самоуправления на распространение наружной рекламы на улицах (дорогах) городских и сельских населенных пунктов [1, с. 85].
Остальные права и обязанности по смыслу и содержанию практически не отличаются от прежних, за исключением того, что сотрудники не правомочны направлять на повторный экзамен водителей, нарушивших правила дорожного движения.
Ряд экспертов и должностных лиц считают данную реформу малоэффективной. Переименование ГАИ в ГИБДД, стоило государству несколько миллионов долларов.
Стоит, конечно, отметить, что принятие Положения о ГИБДД способствовало активизации нормотворческой деятельности в области дорожного движения. Так, в 1998 г. Правительством, Министерством внутренних дел Российской Федерации был принят ряд важных нормативных правовых документов, направленных на совершенствование обеспечения безопасности дорожного движения. Однако эти меры, как представляется, носили односторонний характер.
Важная проблема - дублирование функций обеспечения безопасности дорожного движения между заинтересованными министерствами и ведомствами вместо четкого разграничения их полномочий.
В частности, одними из государственных структур, осуществляющих контроль соблюдения транспортного законодательства, правил безопасности дорожного движения, являются Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (ФСНТ) и Федеральное дорожное агентство (ФДА) [1, с. 87-88].
Здесь сразу возникает ряд вопросов: сможет ли Федеральная служба по надзору в сфере транспорта как правопреемник Российской транспортной инспекции выполнять
20
В. И. ЛИСЕЕНКО
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
задачи, не допуская дублирования функций ДПС; каким образом сотрудники Федеральной службы будут осуществлять свою деятельность, не имея права регулировать дорожное движение; если они самостоятельно, без взаимодействия с ДОБДД будут реализовывать свои полномочия, не вызовет ли это конфликтные ситуации с широким кругом субъектов дорожного движения.
Автор указывает на необходимость четкого правового регулирования функций и полномочий министерств, ведомств и организаций, обеспечивающих безопасность дорожного движения, прежде всего, ДОБДД и ФСНТ. А также подчеркивает необходимость установки пределов полномочий федеральных органов исполнительной власти путем разграничения полномочий ДОБДД и ФСНТ на уровне федерального законодательства.
Сотрудники ДОБДД, а точнее ДПС, как представляется, должны выполнять функции, непосредственно связанные с обеспечение безопасности участников дорожного движения, реализация которых предполагает возможность применения мер административного принуждения - физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Что же касается деятельности ФСНТ и ФДА, то она, на наш взгляд, должна носить сугубо «мирный» характер. Сфера ее интересов может распространяться на проведение технических осмотров транспортных средств, подготовку и обучение водителей, прием контрольных экзаменов и т. д.
Основываясь на вышеуказанной проблематике, автор фактически предопределил появление и принятие ряда административно-правовых документов, регулирующих деятельность ФСНТ и ФДА, в частности: Федеральный закон № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который регулирует деятельность ФСНТ по контролю и надзору предприятий и организаций различных форм собственности по вопросам соблюдения транспортного законодательства при эксплуатации автомобильного транспорта; Федеральный закон № 99-ФЗ от 04 мая 2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Постановление Правительства РФ № 280 от 2 апреля 2012 г. «Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек
(за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)», которые регулируют деятельность ФСНТ по вопросам контроля, надзора и разрешительной деятельности в отношении предприятий осуществляющих регулярные перевозки пассажиров, а также ряд других внутриведомственных нормативно-правовых документов1.
Доктором юридических наук В.В. Головко и кандидат юридических наук И.В. Слышалов в своей статье «Административно-юрисдикционная деятельность Госавтоинспекции в условиях реформирования полицейского законодательства: проблемы и перспективы» дают правовую оценку административно-юрисдикционной деятельности Госавтоинспекции, а также проводят сравнительный анализ полномочий милиции и полиции в условиях реформирования полицейского законодательства [2].
Выделяя ключевые моменты исследования, остановимся на основных положениях Федерального закона № 3-ФЗ от 7 февраля 2011 г. «О полиции» (далее - Закон о полиции), который существенно скорректировал ряд полномочий Госавтоинспекции в рамках ранее действующего закона Российской Федерации № 1026-1 от 18 апреля 1991 г. «О милиции» (далее - Закон о милиции), а некоторые из них вовсе упразднил1 2.
Так, закон о полиции отменил обязанность сотрудников полиции осуществлять организацию и проведение государственного технического осмотра транспортных средств и прицепов к ним. С принятием Федерального закона № 170-ФЗ от 01 июля 2011 г. «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» полиция была лишена полномочий кон-
1 О лицензировании отдельных видов деятельности : федер. закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 19. - Ст. 2716; Об утверждении Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя): постановл. Правительства РФ от 02 апреля 2012 г. № 280 // Собрание законодательства РФ. - 2012. -№ 15. - Ст. 1793.
2 О полиции : федер. закон № 3-ФЗ от 7 февраля 2011 г. // Собрание законодательства РФ. - 2011. -№ 7. - Ст. 900; О милиции : Закон Российской Федерации № 1026-1 от 18 апреля 1991 г. // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1991. - № 16. - Ст. 503.
В. И. ЛИСЕЕНКО
21
ПРАВОПОРЯДОК: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА • № 3 (6) / 2015
троля (надзора) за деятельностью организаций, проводящих обязательный технический осмотр автомототранспортных средств и прицепов к ним, и в ее обязанности стали входить только обеспечение создания и ведение единой автоматизированной информационной системы технического осмотра.
Исключено полномочие по контролю исполнения владельцами транспортных средств обязанности по страхованию гражданской ответственности, а также предоставление информации, относящейся к осуществлению такого страхования.
На полицию возложена обязанность по оформлению документов о дорожно-транспортном происшествии.
Как и ранее, вопросы статистики остались в ведении полиции, в частности осуществление государственного учета основных показателей состояния безопасности дорожного движения. Обязанностью полиции остались обязанности прием экзаменов на право управления автомототранспортными средствами, трамваями, троллейбусами и выдача водительских удостоверений.
Остались без изменений обязанности полиции регистрировать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, автомототранспортные средства и прицепы к ним и выдавать в установленных случаях свидетельства о допуске их к перевозке опасных грузов.
В отличие от Закона о милиции, Закон о полиции относит к обязанностям полиции осуществление по основаниям и в порядке, которые предусмотрены Правительством РФ, сопровождения транспортных средств. К обязанностям полиции Закон впервые отнес согласование маршрутов транспортных средств, осуществляющих перевозку крупногабаритных грузов, а в установленных законодательством Российской Федерации случаях - тяжеловесных грузов.
Закон уполномочивает полицию задерживать транспортные средства, находящиеся в розыске, ограничивать или запрещать дорожное движение, изменять организацию движения на отдельных участках дорог при проведении публичных и массовых мероприятий и в иных случаях, предусмотренных требованиями и условиями безопасности дорожного движения, а также действующим законодательством.
Кроме того, полиция получила право требовать от государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций проведения мероприятий, предусмотренных законодательством о безопасности дорожного движения. Новыми полномочиями сотрудников полиции стали проведение проверок деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) в области обеспечения безопасности дорожного движения и выдача этим организациям предписаний.
Как и раньше, полиция наделена правом, использовать транспортные средства, принадлежащие гражданам и юридическим лицам (за исключением транспортных средств, принадлежащих дипломатическим представительствам и консульским учреждениям иностранных государств, представительствам международных организаций) в случаях, не терпящих отлагательств.
Но в данном случае существенной поправкой является то, что Закон о полиции в указанных ситуациях предусматривает дополнительные гарантии восстановления нарушенных имущественных прав владельцев транспортных средств [2, с. 86-90].
Таким образом, исследование автора демонстрирует нам качественные изменения полномочий сотрудников полиции в области обеспечения безопасности дорожного движения, что в свою очередь способно оказать значительное влияние на уровень безопасности дорожного движения.
Примечания
1. Головко В. В. К вопросу о полномочиях и компетенции государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России // Вестник ЮУрГУ - 2005. - № 8. - С. 85-90.
2. Головко В. В., Слышалов И. В. «Административно-юрисдикционная деятельность Госавтоинспекции в условиях реформирования полицейского законодательства: проблемы и перспективы» // Вестник ЮУрГУ - 2012. - № 7. - С. 86-90.
3. Майоров В. И. К вопросу о безопасности в сфере дорожного движения // Транспортное право. -2009. - № 4. - С. 38-48.
4. Майоров В. И. Основное противоречие дорожного движения // Транспортное право. - 2008. - № 3. - С. 41-43.
5. Майоров В. И. Системный подход к обеспечению безопасности участников дорожного движения // Транспортное право. - 2008. - № 2. - С. 10-12.
22
В. И. ЛИСЕЕНКО
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
6. Майоров В. И. Содержание понятия «Безопасность дорожного движения»: Теоретические основы // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: «Право». - 2012. - № 7. -
С. 99-101.
ЛИСЕЕНКО Виктор Иванович,
государственный инспектор отдела автотранспортного и автодорожного надзора межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Тюменской области, Ханты-Мансийскому автономному округу-Югре и Ямало-Ненецкому автономному округу; аспирант кафедры административного и финансового права, Тюменский государственный университет.
E-mail: [email protected]
LISEENKO Viktor,
State Inspector, Department of Road Transport and Road Supervision, Interregional Administration of State Road Supervision in the Tyumen Region, the Khanty-Mansi Autonomous Area of Yugra and Yamalo-Nenets Autonomous District; post-graduate student of the Chair of Administrative and Financial Law, Tyumen State University.
E-mail: [email protected]
В. И. ЛИСЕЕНКО
23
