CC BY
18
РАЗДЕЛ 3 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАУКИ
PART 3 ECONOMIC SCIENCES
УДК 37.078 Б01 10.17238/188п1998-5320.2017.30.151
В. В. Строев, Т. Б. Куликова, Ю. А. Демашова, Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина
ОБЕСПЕЧЕНИЕ БАЛАНСА ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ В ИНСТИТУТЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНО-ОБЩЕСТВЕННОЙ АККРЕДИТАЦИИ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ
На основе приведения телеологической характеристики института профессионально-общественной аккредитации, опирающейся как на юридические, так и на политические соображения, в статье устанавливаются пропорции соблюдения социальных интересов и управленческой компетенции аккредитующих организаций. Баланс при разделении социальной ответственности в соответствующей сфере деятельности предлагается фактически установить путём законодательного закрепления требований к осуществлению процедуры ПОА, которые будут обязывать организации к предельной открытости, регламентированности, профессиональному и ответственному подходу при проведении процедур аккредитации.
Ключевые слова: профессионально-общественная аккредитация образовательных программ, ПОА, система управления образованием, аккредитующие организации.
Статья подготовлена в рамках выполнения государственного задания Минобрнауки России по проекту 27.4322.2017/5.1
Введение. Институт профессионально-общественной аккредитации основных профессиональных образовательных программ, основных программ профессионального обучения и (или) дополнительных профессиональных программ (далее - профессионально-общественная аккредитация, ПОА, образовательные программы) задумывался в качестве механизма, связывающего взаимные и согласующиеся интересы трёх групп субъектов: профессионального сообщества, организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и обучающихся, а также государства.
Декларируемой целью профессионально-общественной аккредитации для представителей профессионального сообщества является подтверждение соответствия выпускников, освоивших аккредитованные образовательные программы, кадровым потребностям соответствующей организации. Иными словами, посредством проведения ПОА работодатели, их объединения и уполномоченные ими организации адаптируют содержание образовательных программ под требования соответствующего рынка труда с учётом, в том числе, региональной специфики, а также проводят отбор
качественных образовательных программ и освоивших их выпускников для целей последующего подбора персонала.
Цель образовательных организаций при получении ПОА в сущности состоит в признании востребованности профессиональным сообществом реализуемых организацией образовательных программ, что, в частности, усиливает их позиции в образовательных рейтингах и имеет своим назначением развитие свободной конкуренции среди образовательных организаций за право быть лучшими по мнению профессионального сообщества.
Со стороны абитуриентов на основе результатов ПОА наблюдается повышенный интерес к соответствующим аккредитованным образовательным программам. Посредством проведения профессионально-общественной аккредитации удовлетворяется потребность абитуриентов, а также обучающихся и выпускников в получении гарантированно востребованного на рынке труда образования [1].
Государство в рамках названного института выполняет роль регулятора без непосредственного вмешательства в сам процесс профессионально-общественной аккредитации. Предъявляя требования к практикоориентированности образования, органы государственной власти заинтересованы в функционировании альтернативного, частного и независимого института, обеспечивающего оценку качества образования.
Заявленные цели носят декларативный характер и являются идеальным соотношением интересов субъектов ПОА. Между тем, практика применения норм законодательства Российской Федерации о профессионально-общественной аккредитации свидетельствует об отходе субъектов ПОА от декларируемых целей и их трансформации в рамках фактических интересов.
В частности, на практике зачастую отсутствует непосредственная связь между подтверждением работодателя высокого качества реализуемой образовательной программы и уровнем подготовки выпускников, освоивших такую программу, и готовностью рассматривать соответствующих обучающихся в качестве потенциальных сотрудников. В свою очередь, получение образовательными организациями профессионально-общественной аккредитации обусловлено в большинстве своём теми преимуществами, которые находятся в области государственных процедур1. Повышение роли результатов профессионально-общественной аккредитации в системе российского образования побуждает последних нивелировать декларируемые цели ПОА и подменять их соответствующими стимулами в системе государственного управления образованием. С учётом возмездного характера проведения ПОА данный институт, вопреки заложенным целям, может приобретать оттенок исключительно денежно-рыночных отношений. Между тем, непосредственными субъектами, чьи интересы затрагиваются в процессе проведения ПОА, остаются абитуриенты, обучающиеся и выпускники, то есть субъекты, требующие особых социальных гарантий. Построение взаимоотношений между аккредитующими и образовательными организациями на основе меркантильных и личных, а не общественных интересов может повлечь за собой ущемление прав таких субъектов.
Таким образом, в современных реалиях институт профессионально-общественной аккредитации подвержен деформации под влиянием отличных от декларируемых целей интересов основных субъектов отношений. Среди причин указанной деформации следует назвать в первую очередь заданный статьей 96 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 273-ФЗ) рамочный режим правовой регламентации института профессионально-общественной аккредитации. Федеральное законодательство об образовании определяет вектор деятельности аккредитующих организаций с одновременным сохранением автономии последних в определении вопросов порядка проведения ПОА, прав, предоставляемых реализующей аккредитованные образовательные программы образовательной организации и (или) выпускникам, освоившим такие образовательные программы, оснований получения и лишения ПОА и т. п. Широкая автономия организаций, проводящих профессионально-общественную аккредитацию, является одной из ценностей системы управления образованием в демократическом государстве. Однако именно она может оказать и зачастую оказывает негативное влияние на практику применения соответствующего федерального законодательства об образовании (ubi jus incertum, ibi nullum2) [2].
Указанное определяет необходимость достижения баланса публичных и частных интересов в системе независимой оценки качества образования и обеспечения ответственного отношения участников системы ПОА к своей деятельности. Достигнуть указанных целей возможно двумя путями: за счет полноценного государственного регулирования либо всесторонней методической поддержки.
Баланс интересов в профессионально-общественной аккредитации. Государственное регулирование профессионально-общественной аккредитации строится на основе положений статьи 96 Федерального закона № 273-ФЗ, а также Постановления Правительства Российской Федерации от 11.04.2017 № 431 (далее - Постановление № 431)3. Содержание названных нормативных правовых актов следует признать недостаточным: отдельные элементы не охватываются правовым регулированием.
Во-первых, предоставляя широкую автономию организациям, проводящим профессионально-общественную организацию, законодатель в настоящий момент практически не устанавливает каких-либо требований к последним. Ч. 3 ст. 96 Федерального закона № 273-ФЗ установлено, что проводить ПОА вправе работодатели, их объединения, а также уполномоченные ими организации. В итоге федеральное законодательство потенциально допускает к проведению ПОА любые организации, а также физические лица, являющиеся работодателями, что не отражает сущностные характеристики института профессионально-общественной аккредитации.
Во-вторых, устанавливая объем автономии аккредитующих организаций, предполагающий самостоятельное решение ими процедурных вопросов ПОА, законодатель использует императивную терминологию, подразумевающую не право, а обязанность организаций регулировать на локальном уровне порядок проведения ПОА, в том числе формы и методы оценки образовательных программ, правила обращения образовательных организаций в организацию, проводящую указанную аккредитацию и т. п. Данная обязанность является логичной и правильной, поскольку качественно проводить профессионально-общественную аккредитацию могут те субъекты, которые сформировали на локальном уровне нормативно-методическую основу такой процедуры, указали её основные характеристики и т. п. Вместе с тем механизм проверки соответствия организаций данным требованиям отсутствует.
Постановлением № 431 и ч. 10 ст. 96 Федерального закона № 273-ФЗ определена правовая основа формирования и ведения перечня организаций, проводящих профессионально-общественную аккредитацию. Указанный перечень выполняет учётную функцию и направлен на централизованный сбор информации об организациях, проводящих профессионально-общественную аккредитацию. Перечень ведётся Министерством образования и науки Российской Федерации на базе автоматизированной информационной системы «Мониторинг профессионально-общественной аккредитации»4. В данном случае Минобрнауки России не имеет разрешительных полномочий в отношении проведения профессионально-общественной аккредитации, а Постановление № 431 не содержит оснований для отказа во включении организаций, проводящих профессионально-общественную аккредитацию, в перечень. Системное толкование нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что основанием для отказа организации, проводящей профессионально-общественную аккредитацию, во включении в перечень может быть исключительно неполное представление в Минобр-науки России сведений, указанных в Постановлении № 431.
Таким образом, законодательство Российской Федерации, предоставляя широкий доступ к возможности проведения профессионально-общественной аккредитации различным организациям, не устанавливает минимальных требований к ним или контрольных механизмов за их деятельностью. Подобная ситуация может быть оправдана необходимостью обеспечения автономии аккредитующих организаций, а также сохранения атрибутивных свойств независимой оценки качества образования профессиональным сообществом. Однако становится очевидным значительный перекос правового регулирования в пользу организаций, проводящих профессионально-общественную аккредитацию, за счёт нивелирования гарантий качества управленческих механизмов в системе образования.
В системе профессионально-общественной аккредитации целесообразным представляется также установление соответствия профиля деятельности аккредитующей организации направлению подготовки/специальности/профессии и т. п. аккредитуемых образовательных программ. Такое соответствие предопределяет качество проводимой процедуры ПОА, специализацию и профессионализм экспертов, проводящих аккредитационную экспертизу, выработку объективных и специальных требований к выпускникам, освоившим аккредитованные образовательные программы и т. п. В настоящее время подобное соотношение профиля деятельности аккредитующей организации и аккредитуемых ею образовательных программ законодательством не закреплено, несмотря на длительное существование в научно-образовательном сообществе идентичных взглядов и предложений [3, 4].
Иной путь обеспечения ответственного отношения участников системы ПОА через её всестороннюю методическую поддержку в настоящее время реализуется Национальным советом при
Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям. Советом разработаны организационно-методические документы по проведению ПОА, а также созданы соответствующие Советы по профессиональным квалификациям, имеющие полномочия по наделению соответствующих субъектов ПОА полномочиями на проведение ПОА по виду (видам) профессиональной деятельности. Одной из положительных сторон деятельности Совета является разграничение организационно-методической поддержки процедур ПОА в зависимости от видов профессиональной деятельности. Вместе с тем, унифицированный подход к порядку проведения ПОА даже в рамках одной отрасли чреват выхолащиванием внутриотраслевой и региональной специфики требований рынка труда, а также возможностью продвижения узконаправленных интересов отдельных политических групп. Кроме того, рациональное правовое регулирование в рамках правового государства не должно замещаться методическими указаниями, основанными на императивных началах. Профессионально-общественная аккредитация как административная процедура должна отвечать принципу законности и таким образом регулироваться нормативными правовыми актами, преимущественно обладающими высшей юридической силой [5-7].
Система образования как часть социальной среды априори должна находиться в сфере установления государственных правовых гарантий и не может быть подвергнута исключительно рыночному регулированию. Придание результатам ПОА значения в ходе принятия государственных управленческих решений, предоставление значимых конкурентных преимуществ образовательным организациям, имеющим аккредитованные образовательные программы, определяет право государства на осуществление регулирования соответствующей деятельности при соблюдении справедливого баланса интересов.
Выводы. Таким образом, без «невидимой руки» государства невозможно нормальное функционирование института профессионально-общественной аккредитации. Однако чрезмерное вмешательство государства в институт ПОА усиливает риск перевода последнего «на государственные рельсы», ухода в формализм и аналогичного предыдущему отхода от декларируемых целей (summum jus, summa injuria5). Необходим тонкий баланс интересов частного и публичного, который может быть достигнут посредством внедрения следующих нормативных решений.
Во-первых, ч. 7 ст. 96 Федерального закона № 273-ФЗ предусмотрено, что аккредитующие организации обеспечивают открытость и доступность информации о проведении соответствующей аккредитации и её результатах, в том числе посредством размещения указанной информации на своих официальных сайтах в сети Интернет. Анализ практической деятельности аккредитующих организаций показал, что названная обязанность не всегда соблюдается. За нарушение данных положений не установлена юридическая ответственность (можно говорить только о репутационной ответственности аккредитующей организации). В связи с необеспечением некоторыми аккредитующими организациями открытости информации о профессионально-общественной аккредитации наличие разработанных документов о ПОА целесообразно подвергать формальной проверке на этапе включения организаций в соответствующий перечень Минобрнауки России. На этапе уведомления Минобрнауки России о проведении профессионально-общественной аккредитации целесообразно указание аккредитующей организацией наряду с основной информацией также ссылки на раздел официального сайта в сети Интернет, где размещена относимая локальная нормативная база. Автономия аккредитующих организаций в данном случае не ограничивается, поскольку государственный орган будет уполномочен проверять наличие, но не содержание документов. Указанный механизм позволит обеспечить минимальные гарантии «дееспособности» аккредитующих организаций в области проведения профессионально-общественной аккредитации. Во-вторых, помимо вышеуказанного установления границ аккредитации путём введения признака профильности, целесообразно дополнить перечень вопросов, регулируемых на локальном уровне организаций, определением формы и содержания документа, подтверждающего получение организацией ПОА по соответствующей образовательной программе.
Институт профессионально-общественной аккредитации является специфичным с точки зрения соотношения целей и интересов участников соответствующих отношений. Его можно было бы причислить к частному независимому институту в области образования, нацеленному на формирование свободного взаимодействия образовательного и профессионального сообществ на взаимовыгодных условиях. Однако использование результатов профессионально-общественной аккредитации государственными органами, а также необходимость обеспечения прав социально незащищенных представителей общества (обучающиеся, абитуриенты, образовательные организации и т. п.)
определяют необходимость вмешательства государства в указанную систему на минимальном, но достаточном уровне.
Примечания
настоящий момент распределение контрольных цифр приёма для обучения по образовательным программам высшего образования осуществляется в зависимости в том числе от наличия профессионально-общественной аккредитации образовательных программ по соответствующим специальностям и направлениям подготовки. Сведения об имеющейся у образовательной организации профессионально-общественной аккредитации представляются в аккредитационный орган и рассматриваются при проведении государственной аккредитации.
2Если закон не определён - закона нет (лат.).
постановление Правительства Российской Федерации от 11.04.2017 № 431 «О порядке формирования и ведения перечня организаций, проводящих профессионально-общественную аккредитацию основных профессиональных образовательных программ, основных программ профессионального обучения и (или) дополнительных профессиональных программ» // СЗ РФ. 17.04.2017. № 16. Ст. 2425.
Автоматизированная информационная система «Мониторинг профессионально-общественной аккредитации» в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Режим доступа: http://accredpoa.ru/
5Высшее право - высшая несправедливость: право, доведённое до крайнего формализма, приводит к бесправию (лат.).
Библиографический список
1. Ишмаева В. З., Шарифуллина Ю. Р., Орлова Е. В. Профессионально -общественная аккредитация образовательных программ как новое требование к качеству образовательных услуг // Современные тенденции развития науки и производства : сб. мат. VI Международной научно-практической конференции. - 2017. -С. 216-219.
2. Наводнов В. Г., Мотова Г. Н. Практика аккредитации в системе высшего образования в России // Высшее образование в России. - 2015. - № 5. - С. 18.
3. Матвеева Т. В., Машкова Н. В., Ткачева О. Н., Сафина О. Г. Проблемы профессионально -общественной аккредитации программ дополнительного профессионального образования и перспективы её внедрения // Образование и наука. - 2015. - № 1 (120). - С. 146.
4. Герасимов С. И., Шапошников С. О. Принципы реализации профессионально-общественной аккредитации образовательных программ // Инженерное образование. - 2013. - № 12. - С. 68.
5. Давыдов К. В. Принципы административных процедур: функции, система, перспективы развития // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2017. - № 2. С. 128-131.
6. Административные процедуры / А. Б. Агапов [и др.] ; под ред. Л. Л. Попова, С. М. Зубарева. - М.: Юридическое издательство «Норма», 2017. - Консультант Плюс.
7. Старилов Ю. Н. Российский закон об административных процедурах должен стать неотъемлемой частью современного административного законодательства // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2015. - № 3 (22). - С. 20-28.
V. V. Stroev,
doctor of economic Sciences, Professor, leading researcher, Scientific-educational center "Innovative technologies in the legal science and education",
e-mail: [email protected] Kutafin Moscow State Law University 9, Sadovaya-Kudrinskaya st., Moscow, 123995, Russian Federation
T. B. Kulikova,
applicant, Department of administrative law and process Scientific-educational center "Innovative technologies in the legal science and education",
e-mail [email protected] Kutafin Moscow State Law University 9, Sadovaya-Kudrinskaya st., Moscow, 123995, Russian Federation
Yu. A. Demasova, Junior researcher,
Scientific-educational center "Innovative technologies in the legal science and education",
e-mail: [email protected] Kutafin Moscow State Law University 9, Sadovaya-Kudrinskaya st., Moscow, 123995, Russian Federation
SOME CHALLENGES TO PROVIDE THE BALANCE OF PUBLIC AND PRIVATE INTERESTS IN THE INSTITUTE OF PROFESSIONAL-SOCIAL ACCREDITATION OF
EDUCATIONAL PROGRAMS
Basing on the argumentation of the teleological characteristics of the professional-public accreditation institute, drawn on legal and political considerations, the article establishes the observed proportions of social interests and managerial competence of the accrediting organizations. The balance when differentiating social responsibility in the relevant field of activity is proposed to be actually established by means of the legislative consolidation of the requirements for the implementation of the PPA procedure, which will oblige the organization to the utmost openness, regulation, professional and responsible approach in carrying out accreditation procedures.
Keywords: professional-public accreditation of educational programs, PPA, education management system, accrediting organizations.
The article has been prepared within the framework of the state assignments of the Ministry of Education and Science of Russia for the project 27.4322.2017 / 5.1
Reference
1. Ishmaeva V.Z., Sharifullina Yu.R., Orlova E.V. Professional-public accreditation of educational programs as a new requirement for the quality of educational services. Sovremennyye tendentsii razvitiya nauki i proizvodstva . 2017. pp. 216-219.
2. Navodnov V.G., Motova G.N. The practice of accreditation in the system of higher education in Russia. Vyssheye obrazovaniye v Rossii. 2015. Vol. 5. pp. 18.
3. Matveeva T.V., Mashkova N.V., Tkacheva O.N., Safina O.G. Problems of professional-public accreditation of programs of additional vocational education and prospects for its implementation. Obrazovaniye i nauka. 2015. Vol. 1 (120). pp. 146.
4. Gerasimov S.I., Shaposhnikov S.O. Principles of realization of professional-public accreditation of educational programs. Inzhenernoye obrazovaniye. . 2013. Vol. 12. pp. 68.
5. Davydov K.V. Principles of administrative procedures: functions, system, development prospects. Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Pravo. 2017. Vol. 2. pp. 128-131.
6. Administrativnyye protsedury. [Administrative procedures]. Ed. by L. L. Popova, S. M. Zubarev. Moscow. Publ. Yuridicheskoye izdatel'stvo «Norma» 2017. ConsultantPlus.
7. Starilov Yu.N. Russian law on administrative procedures should become an integral part of modern administrative legislation. Bulletin of Voronezh State University. Series: The Right. Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Pravo. 2015. Vol. 3 (22). pp. 20-28.
Поступила в редакцию 28.11.2017 © В. В. Строев, Т. Б. Куликова, Ю. А. Демашова, 2017
Авторы статьи:
Владимир Витальевич Строев, доктор экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Научно-образовательного центра «Инновационные технологии в юридической науке и образовании», Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина, 125993, Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9, e-mail: [email protected]
Куликова Татьяна Борисовна, соискатель кафедры административного права и процесса, Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина, младший научный сотрудник Научно-образовательного центра «Инновационные технологии в юридической науке и образовании», 125993, Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9, e-mail: [email protected]
Демашова Юлия Алексеевна, младший научный сотрудник Научно-образовательного центра «Инновационные технологии в юридической науке и образовании», Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина, 125993, Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9, e-mail: [email protected]
Рецензенты:
Р. А. Абрамов, доктор экономических наук, зав. кафедрой государственного и муниципального управления, Российский экономический университет им. Г. В. Плеханова.
С. А. Старостин, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права и процесса, Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина.
