CC BY
102
УДК 324:343
И.С. Комарова * ОБЪЕКТИВНЫЕ И СУБЪЕКТИВНЫЕ ПРИЧИНЫ РАЗВИТИЯ КОРРУПЦИИ В АДМИНИСТРАТИВНО-ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
В статье анализируется зависимость между развитием коррупции в сфере размещения государственных заказов и отсутствием регламентированной оценки эффективности использования бюджетных средств, а также выявляются основные индикаторы коррупционной пораженности должностных лиц.
Ключевые слова: должностное лицо, коррупция, размещение государственных заказов, индикаторы коррупции, эффективное и неэффективное использование бюджетных средств.
Современный бизнес как вид экономической деятельности основывается на риске, так как его целью является получение максимальной прибыли при минимальных затратах, а в некоторых случаях не совсем законными способами.
Кто сможет поспорить с тем, что действия государственного служащего, даже законные, не соприкасаются с риском и ответственностью, к примеру, должностной, административной, уголовной? В Уголовном кодексе Российской Федерации должностным преступлениям отведена гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».
Согласно позиции профессора Академии бюджета и казначейства Министерства финансов Российской Федерации А.В. Пикулькина, взаимоотношения власти и бизнеса подразделяются на формальные и неформальные, коллективные и индивидуальные, гласные и непрозрачные (скрытые), общественно значимые и частные [1, с. 416].
С общественной точки зрения наиболее опасным порождением неформальных отношений представителей власти и бизнеса является коррупция. В 2011 г. Российская Федерация в «Индексе восприятия коррупции» разделяла 143-е место (среди 182 возможных) с такими странами, как Азербайджан, Беларусь, Коморские острова, Мавритания, Нигерия, Тимор-Лесте, Того, Уганда [2]. Не смотря на то, что в первом десятилетии XXI века введен в действие Федеральный закон «О противодействии коррупции» № 273-ФЗ от 25.12.2008 г., были приняты множество других антикоррупционных законодательных актов.
Коррупция — это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий под-
куп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами [3].
С позиции современного общества коррупция в большинстве случаев связана именно с продажностью государственного чиновника. Соглашусь с мнением большинства, что питательной средой коррупции в сфере экономики выступает разрешительная система, чрезмерная бюрократизация экономических отношений [см.: 10].
Что касается административно-хозяйственной деятельности государственных учреждений, то наиболее коррумпированной сферой считается ведомство по размещению заказов для государственных нужд.
В научной литературе встречается два вида индикаторов поведения и деятельности должностных лиц, сигнализирующих о коррупционной пораженности. К ним относятся сигнальные и социально нейтральные индикаторы.
По результатам анализа судебной практики Федеральной антимонопольной службы и Прокуратуры Российской Федерации по применению Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ к сигнальным индикаторам коррупции можно отнести неоднозначные оценки рассмотрения заявки конкретного участника размещения заказа при выявлении в первой части заявки идентифицирующих призна-
* © Комарова И.С., 2012
Комарова Ирина Сергеевна ([email protected]), ведущий специалист-эксперт отдела государственных закупок и договорной работы, Управление Росреестра по Самарской области, 443099, Российская Федерация, г. Самара, ул. Некрасовская, 3.
ков; для искусственного создания конкуренции и снижения цены контракта участие в торгах организации, заведомо знающей об отклонении второй части заявки при победе по причинам не соответствия заявки действующему законодательству; в течение длительного времени неоднократные победы в торгах одного и того же заказчика конкретной фирмы или в некоторых случаях аффилированных фирм; выполнение разнопрофильных работ одной организацией; заключение государственных контрактов на заведомо невыгодных для заказчика условиях; отсутствие меры ответственности за невыполненные поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательств; большое количество ошибок в спецификации товаров (работ, услуг), в том числе и бухгалтерского характера; значительное изменение стоимости контракта непосредственно уже на этапе исполнения.
Социально нейтральные индикаторы коррупции включают консультации с потенциальными поставщиками (исполнителями, подрядчиками) с целью составления технического задания, отвечающего возможностям данного поставщика (исполнителя, подрядчика); присутствие на работе при болезнях, отпусках в период проведения крупных закупок; «случайные» встречи должностных лиц заказчика с потенциальными участниками размещения заказов; вмешательство должностного лица в работу подразделения, отвечающего за размещение заказа; получение дорогостоящих подарков от поставщиков.
С практической точки зрения признаками, указывающими на наличие коррупционных схем, являются следующие мероприятия: необоснованное заключение государственных контрактов с единственным поставщиком; проведение размещения заказов при отсутствии реальной необходимости того или иного товара (работы, услуги); нарушение норм действующего законодательства, ведомств и регламентов заказчика; введение в пакет документации о размещении заказов дискриминационных условий и его использование; нарушение условий конфиденциальности при составлении обоснования цены контракта; субъективная точка зрения членов единой комиссии при рассмотрении и оценке поступивших заявок; неоднократное и необоснованное присуждение контракта участнику торгов, предложившему более высокую цену; на этапе заключения государственных контрактов по результатам торгов и запроса котировок увеличение цены контракта до начальной максимальной цены без увеличения количества товаров или объема услуг, работ; проблемы на этапе исполнения контракта: низкое качество поставляемых товаров, не соответствующее заявленным требованиям; срывы сроков поставки, оказание услуг; выполнение работ и т. п.
Некоторые экономисты утверждают: «В силу того, что в государственный сектор попадают ле-
нивые и некомпетентные работники, общественный сектор по своей природе менее эффективен, чем частный, тогда как в частные структуры устремляются целеустремленные и способные люди». Автор же разделяет точку зрения специалистов, которые раскрывают понятие современного рынка в ракурсе его изначального предназначения, т. е. создания стимулов к повышению эффективности, чего нет, к сожалению, в общественном секторе [например, см.: 11]. Точнее говоря, частные предприятия устанавливают такой порядок начисления оплаты труда, который стимулирует менеджеров на эффективное исполнение своих обязанностей для увеличения собственного дохода. Независимо от того, работает частная фирма в условиях конкуренции или монополии, уменьшение издержек, достигаемое благодаря эффективному управлению, способствует увеличению прибыли. Руководитель же государственного ведомства или один из начальников среднего уровня, который добивается эффективности в работе своего учреждения или отдела, никаких ощутимых материальных личных выгод не получает. Другими словами, мощного стимула для повышения эффективности, аналогичного прибыли в частном бизнесе, в общественном секторе нет.
В рыночной системе заложен четкий критерий эффективности функционирования частной фирмы — величина прибыли и убытков. Эффективно действующая фирма рентабельна, поэтому она выживает в конкурентной борьбе, преуспевает и развивается. Неэффективное предприятие деградирует, через некоторое время терпит банкротство и перестает существовать. Ничего похожего, помогающего оценить эффективность или неэффективность государственного ведомства, нет.
Органы власти, утверждают критики, не склонны отказываться от деятельности, в которой они потерпели неудачу. Обычной реакцией органов власти на неудачу является увеличение ассигнований и штатов. Это означает, что неэффективность государственного сектора может воспроизводиться во все большем масштабе. Неудивительно, что социальные «проблемы», в том виде, как их описывают органы власти, как правило, не только со временем не устраняются, а наоборот, разрастаются [4, с. 716—717]. При этом хотелось бы заметить, что для хозяйственных ведомств обеспечение функционирования и развития учреждения, предоставляющего государственные услуги, является основополагающей деятельностью, так же как и в бизнесе получение максимальной прибыли.
Для выхода из сложившейся ситуации стоит изменить подход к применению современных форм управления к объектам, относящимся к государственной собственности. Данная проблема затрагивалась автором раньше в обсуждении социально-экономического развития крупного города [5].
В российском действующем законодательстве отсутствует определение понятия неэффективного использования бюджетных средств. При этом статьей 34 Бюджетного кодекса установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который заключается в составлении и исполнении бюджетов участниками бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств [6]. Таким образом, эффективным использованием бюджетных средств можно назвать целевое обеспечение необходимыми ресурсами подведомственных учреждений государства в рамках выделенных лимитов.
Еще одной проблемой является отсутствие регламентированной оценки эффективности использования бюджетных средств. В настоящий момент проведение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации производится в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года № 1199 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации”». Предметом такой оценки являются так называемые социальные результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые не позволяют оценить рациональность использования выделенных бюджетных лимитов конкретным бюджетным учреждениям [7].
Количественные и качественные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств конкретными бюджетными учреждениями в настоящий момент отсутствуют. Таким образом, нет законодательно отрегулированного, к примеру, критерия экономии бюджетных средств по результатам торгов и запросов котировок, высокий уровень которого непосредственно мог бы влиять на престиж и эффективность бюджетного учреждения.
Согласно Лимской декларации руководящих принципов контроля, государственные органы все же проводят аудит эффективности, основываясь на особенностях финансового контроля, закрепленных в Ревизионных стандартах Международной организации высших органов государственного финансового контроля, по критерию отсутствия нарушений действующего законодательства, что является, с моей точки зрения, субъективным,
учитывая социальную направленность бюджетных учреждений.
В результате анализа судебной практики были выделены шесть групп нарушений, связанных с рациональным и эффективным расходованием бюджетных средств: расходование бюджетных средств без достижения требуемого результата; превышение лимитов при возможности сокращения расходования бюджетных средств; необоснованное авансирование работ и услуг; отсутствие в тексте государственного контракта требований к гарантии и возмещению денежных средств, уплаченных по гарантии; неэффективное предоставление бюджетного кредита: без достижения результатов; нарушения, связанные с заключением государственного контракта без применения норм, предусмотренных Федеральным законом № 94-ФЗ [8].
Одновременно с этим хотелось обратить ваше внимание на одно из положений Национальной стратегии и плана противодействия коррупции, направленного на достижение конкретных результатов, реализация которого возложена на все федеральные органы государственной власти: «Совершенствование условий, процедур и механизмов государственных закупок», результатом выполнения которого является доля открытых электронных аукционов по отношению к общему количеству конкурсов на размещение государственных заказов (в 2011 году — 42,15 %, в 2012 году — 46,57 %) [9].
По замыслу создателей типового закона Комиссии ООН по праву международной торговли о закупках товаров (работ) и услуг, открытый аукцион в электронной форме считается наиболее прозрачным и открытым способом закупок, в котором действуют правила честной конкуренции. На практике действующий Закон РФ о государственных закупках не позволяет избавиться от коррупционных рисков. Одна из причин — процедура размещения заказов проводится без долгосрочного плана, который позволил бы оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить потенциальные злоупотребления, а также, неаффилированным, сторонним поставщикам лучше подготовиться к государственной закупке. Тем самым расширился бы круг потенциальных поставщиков и возможность получения более качественных товаров для нужд государства.
Законопроект «О федеральной контрактной системе» призван улучшить систему государственных закупок, оказавшуюся не менее коррупционной, чем от нее ожидали. Поэтому рассмотрение вышеупомянутого законодательно акта, который должен вступить в силу с января 2014 года, требует более детального и сравнительного анализа с существующим правовым режимом.
Библиографический список
1. Пикулькин А.В. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008. 639 с.
2. Рейтинг коррумпированности стран мира 2011. иИЬ: М1р://ЦЬутах.ги/?р=37026.
3. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЭ (ред. от 29.12.2012) «О противодействии коррупции» (подпункт а, пункта 1, статьи 1). ИКЬ: http://base.consultant.ru/ cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=138620.
4. Макконнел К.Р., Брю С.Л. Экономикс. 16-е изд. М.: ИНФРА-М, 2007. 940 с.
5. Комарова И.С. Трансформация системы управления исходя из существующей траектории социально-экономического развития крупного города // Экономика, финансы и управление в современных условиях: международ. сб. ст. / под общ. ред. А.Н. Соро-чайкина. Самара: Издательство «Самарский университет», 2011. Вып. 9(11). С. 73-82.
6. Бюджетный Кодекс Российской Федерации [Федеральный закон № 145-ФЗ, принят 31.07.1998 (ред. от 28.07.2012)]. иКЬ: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi?req=doc;base=LAW;n=131626.
7. Постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142 (ред. от 28.02.2013) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online. cgi? req= doc;base=LAW;n= 143018.
8. Губайдуллина М.Р. Неэффективное использование: проблемы, классификация и ответственность // Бюджетный учет. 2010. № 6.
9. Официальный сайт Российской Федерации для размещении информации о размещении заказов. URL: http://zakupki.gov.ru/pgz/public/action/search/simple/ run.
10. Ильин В.В., Билалова А.Г., Рамазанов С.О. Статусные метаморфозы российской действительности // Основы экономики, управления и права. 2012. №1(1). С. 19-22.
11. Анпилов С.М., Сорочайкин А.Н. Деформализация отношений бизнеса и власти в РФ // Экономика и управление в XXI веке. Т. 9. Инновации в управлении: интеграционные формы и кластеры: кол. монография. Самара: Издательство «Самарский университет», 2011. С. 112-135.
I.S. Komarova*
OBJECTIVE AND SUBJECTIVE REASONS OF DEVELOPMENT OF CORRUPTION IN THE ADMINISTRATIVE AND ECONOMICAL ACTIVITIES OF STATE INSTITUTIONS
In the article the dependence between the development of corruption in the sphere of placement of government work and lack of regulated valuation of effectiveness of draft on budget funds is analyzed and also main indicators of corruption infectiousness of officials are revealed.
Key words, official, corruption, placement of government work, indicators of corruption, effective and ineffective draft on budget funds.
* Komarova Irina Sergeevna ([email protected]), chief specialist-expert of the Dept. of Public Purchases and Contractual Work, Federal Service for State Registration, Cadastre and Cartography in the Samara Region, Samara, 443099, Russian Federation.
