CC BY
17DOI 10.47643/1815-1329_2022_5_93 УДК 349.41
ОБ ОПРЕДЕЛЕНИИ ВИДА РАЗРЕШЕННОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ КАК СПОСОБЕ УТОЧНЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА САДОВОГО ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА ON DETERMINING THE TYPE OF PERMITTED USE AS A WAY TO CLARIFY THE LEGAL REGIME OF A GARDEN LAND PLOT
ОСЕТРОВА Анна Юрьевна, кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры конституционного и административного права, Волгоградский институт управления (филиал),
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. 400066, Россия, Волгоградская обл., г. Волгоград, ул. Гагарина, 8. E-mail: [email protected]; OSETROVA Anna Yuryevna,
Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Volgograd Institute of Management (Branch) of the RANEPA, Candidate of Law, Associate Professor.
8, Gagarina str., Volgograd, Volgograd region, 400066, Russia. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация. В настоящей статье автор проводит историко-правовой анализ правовой конструкции «разрешенное использование» в системе элементов, определяющих правовой режим земельного участка. Сделан акцент на том, что судам следует учитывать разграничение видов разрешенного использования, связанных с осуществлением садоводства в сельскохозяйственных целях и ведением садоводства гражданами. Рассматривается ситуация, когда вид разрешенного использования земельного участка не определялся и садоводы были вынуждены обратиться в суд и требовать установления вида разрешенного использования принадлежащих им земельных участков в качестве садовых. Автор предлагает применительно к садоводческим организациям прояснить, что в случае, если вид разрешенного использования земельного участка, предоставленного до вступления в силу Земельного кодекса России 2001 года садовым, садово-огородным организациям является не определенным, то правовым основанием для определения вида разрешенного использования может выступать устав такой организации.
Abstract. In this article, the author conducts a historical and legal analysis of the legal structure "permitted use" in the system of elements defining the legal regime of the land plot. Emphasis is placed on the fact that courts should take into account the differentiation of types of permitted use associated with the implementation of gardening for agricultural purposes and gardening by citizens. A situation is being considered when the type of permitted use of a land plot was not determined and gardeners were forced to go to court and demand the establishment of the type of permitted use of their land plots as garden plots. The author suggests, with regard to horticultural organizations, to clarify that in the case of to clarify that if the type of permitted use of a land plot provided before the entry into force of the Land Code of Russia of 2001 to gardening, horticultural organizations is not defined, then the legal basis for determining the type of permitted use may be the charter of such an organization.
Ключевые слова: вид разрешенного использования, градостроительный регламент, садовый участок, правовой режим земельного участка.
Keywords: type of permitted use, urban planning regulations, garden plot, legal regime of the land plot.
Для цитирования: Осетрова А.Ю. Об определении вида разрешенного использования как способе уточнения правового режима садового земельного участка // Аграрное и земельное право. 2022. № 5(209). С. 93-99. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_5_93.
For citation: Osetrova A. Yu. On determining the type of permitted use as a way to clarify the legal regime of a garden land plot //Agrarian and Land Law. 2022. No. 5(209). pp. 93-99. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_5_93.
Статья поступила в редакцию: 15.05.2022
В России поощряются различные формы индивидуального и коллективного землепользования. Садоводы, огородники и дачники - это особая категория землепользователей, которые могут оформлять права на земельные участки и дома на них в особом порядке. На протяжении длительного времени земельное законодательство изменялось с целью упрощения процедур оформления прав на садовые и огородные земельные участки, приобретенные гражданами и организациями до вступления в силу действующего Земельного кодекса. Однако до сих пор многие из них сталкиваются с юридическими проблемами, причиной которых является несовершенство правового регулирования в части определения правового режима земельных участков, а именно вида разрешенного использования.
Во многом это обусловлено тем, что правовая конструкция «разрешенное использование» в системе элементов, определяющих правовой режим земельного участка, сформировалась относительно недавно. Что такое разрешенное использование по отношению к земельным участкам? Какую роль оно играет при определении правового режима земельного участка? Может ли собственник земельного участка использовать его, если вид разрешенного использования не определен? Следует рассмотреть историю развития законодательства по этому вопросу, и выявить, как сейчас определяется вид разрешенного использования для земельного участка, как он влияет на его правовой режим.
В Земельном кодексе РСФСР от 25 апреля 1991 г. [2], равно как и в предыдущем земельном законодательстве, использовалась лишь правовая конструкция «целевое назначение земельного участка». Как отмечает А.П. Анисимов: «В связи с историческим событиями и изменением экономического подхода произошло увеличение земельных участков, вовлеченных в гражданский оборот, и стало важным конкретизировать их экономическую ценность. Перестройка правовой системы неизбежно повлекла усложнение правового регулирования земельных отношений, как следствие появилась необходимость конкретизации «целевого назначения земельного участка», устанавливаемого как для категории земель в целом, так и для отдельных земельных участков. Особенно острым этот вопрос стал для землевладельцев внутри поселений (городов)» [1.С.33].
Впервые упоминание «разрешенного использования» земельного участка встречается в Приложении № 4 (Акт установления нормативной цены земельного участка) к Письму Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 28 декабря 1994 г. «О порядке определения нормативной цены земли». Впрочем, его содержание в данном нормативно-правовом акте не раскрывалось. Впоследствии данная правовая конструкция получила развитие и в федеральном законодательстве [4], и в региональном .
Как отмечает Е.Л. Минина, «появление в действующем ЗК РФ норм о разрешенном использовании земельных участков (Земельный кодекс РСФСР 1991 г. его не упоминает) связано со вступлением в силу в 1998 г. ГсК РФ, который определял разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве как использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством РФ, а также сервитуты» [3.С.63].
Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. (сейчас утратил силу) впервые законодательно сформулировал необходимую норму-дефиницию, указав в ст.1, что под разрешенным использованием земельного участка и иных объектов недвижимости следует понимать «использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в
1 См., например: ст.11 Закона Республики Бурятия от 1 февраля 2000 г. «О земле»; ст.49 Закона Курганской области от 4 марта 1998 г. «О земле»; ст.8 Закона Воронежской области от 9 июня 1998 г. «О регулировании земельных отношений в Воронежской области»; ст.12 Закона Саратовской области от 17 ноября 1997 г. «О земле»; ст.13 Закона Самарской области от 16 июля 1998 г. «О земле» и т.д.
соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты». В свою очередь, под градостроительным регламентом понималась совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны».
Таким образом, на момент принятия нового Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. конструкция разрешенного использования земельного участка уже предусматривалась отдельными актами земельного законодательства Российской Федерации и субъектов РФ, однако ее нормативное определение было сформулировано в градостроительном законодательстве, имевшем (и имеющим сейчас) свои специфические задачи и сферу действия. Действующий Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. неоднократно упоминает о «разрешенном использовании земельного участка», однако не содержит его нормативного определения. Так, в ст.1 ЗК РФ, определяющей основные принципы земельного законодательства, в их числе выделяется «деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства».
Ст.7 ЗК РФ вплоть до 2022 года уточняла, что «любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается правообладателем земельного участка самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования».
Общий порядок проведения зонирования территорий в настоящий момент определил Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (далее ГрадК РФ). Согласно ст.30 ГрадК РФ, правила землепользования и застройки (муниципальный правовой акт) включают в себя карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. В результате градостроительного зонирования территории муниципального образования могут устанавливаться жилые, общественно-деловые, производственные и иные территориальные зоны (ст.35 ГрадК РФ). Для каждой такой зоны устанавливается градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст.36 ГрадК РФ).
Для каждой из указанных территориальных зон могут устанавливаться: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования (ст.37 ГрадК РФ). При этом, в отличие от Градостроительного кодекса 1998 г., ГрадК РФ не содержит базовой дефиниции «разрешенное использование», предлагая правоприменителю осмысливать ее содержание самостоятельно.
Из всего вышеизложенного вытекает следующий вывод: целевое назначение устанавливается земельным законодательством для всех категорий земель, указанных в ст.7 ЗК РФ, а разрешенное использование земельных участков, конкретизирующее целевое назначение для участков в составе отдельных категорий и субкатегорий земель, определяется правилами землепользования и застройки в порядке, установленном градостроительным законодательством. Под действие градостроительных регламентов попадают земельные участки в границах населенных пунктов.
В этой связи особо показательным является судебная тяжба лыткаринских садоводов, которые стали «заложниками» и постоянно реформирующегося законодательства и формального подхода местных властей, не учитывающего исторически сложившегося землепользования при ведении гражданами садоводства.
22 сентября 1993 года на основании Постановления мэра г. Лыткарино Московской области при Адми-
нистрации города Лыткарино было зарегистрировано огородное товарищество «Калинка» и осуществлен отвод земельного участка на праве аренды. В 1996 году на основании Постановления главы администрации Лыткарино в результате изменения статуса участков и переводе их из огородных в садовые товарищество стало садово-огородным. Такое решение было принято на основании положительных заключений Горкомприроды, Горкомзе-ма и Управления архитектуры и градостроительства. В уставе были сделаны соответствующие изменения и фактически граждане стали вести садоводство, потому что целевое назначение (разрешенное использование) определяло организацию коллективного сада, а порядок использования определялся для садовых участков. Еще через пару лет также на юридических основаниях правопреемником ПСОК «Калинка» стал ПСК «Калинка», данная реорганизация была необходима в связи с принятием Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (на сегодняшний день утратил силу и отменен). В ранее действовавшем законе не было предусмотрено смешанных форм хозяйствования и садоводство стало четко отграничиваться от огородничества, как впрочем, и ведение дачного хозяйства от садоводства.
Во исполнение решения Лыткаринского городского суда в 2009 году было признано право собственности на земельные участки, составляющие территорию садоводческого объединения, то есть в пределах территории ПСОК «Калинка». При предоставлении земельного участка, в постановлении от 6 марта 2009 года № 19-п администрация города Лыткарино Московской области не указала вид разрешенного использования земельного участка, но было указано «предоставить участок на территории ПСОК «Калинка», то есть на территории, для которой разрешенное использование было установлено в соответствии с уставом организации. В связи с принятием Федерального закона «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29.07.2017 № 217-ФЗ ПСК «Калинка» было реорганизовано в Садоводческое товарищество собственников недвижимости «Калинка». Однако ввиду отсутствия указания на вид разрешенного использования в Постановлении от 6 марта 2009 года № 19-п правовой режим земельных участков в пределах территории садоводческого товарищества качестве садовых не определен в ЕГРН и это препятствует реализации прав граждан в осуществлении своего права собственности в полном объеме. Анализ информации публичной кадастровой карты показал, что данная ситуация вообще является типичной для города Лыткарино: земельные участки предоставлялись без определения вида разрешенного использования. При обсуждении и утверждении Правил землепользования и застройки городского округа Лыткарино (далее - ПЗЗ) были проигнорированы предложения граждан, ведущих садоводство учесть фактически сложившееся землепользование в пределах территории товарищества. На территорию СТСН «Калинка» был распространен градостроительный регламент, установленный для «иных зоны», действующие Правила землепользования и застройки Лыткарино предусматривают в качестве основных видов разрешенного использования для территории СТСН «Калинка» и «огородничество» и «садоводство». Казалось бы, в чем проблема? Ведь учтен же факт расположения на территории садоводческих организаций? Но нет!
Дело в том, что с момента утверждения Классификатора видов разрешенного использования земельных участков (приказ Министерства экономического развития РФ от 1 сентября 2014 г. N 54) были четко разграничены «садоводство (код 1.5)» как осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда, и иных многолетних культур. Этот вид разрешенного использования не предусматривает застройки. И «ведение садоводства (код 13.2)» как вид разрешенного использования, предусматривающий осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового
дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей. Аналогичное разграничение видов разрешенного использования, связанных с осуществлением садоводства, наблюдается и в действующем классификаторе, утвержденном Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 г. № П/0412.
Однако ПЗЗ ГО Лыткарино застройка земельных участков в месте расположения СТСН «Калинка» предусмотрена так называемая «иная» зона и в ее пределах садоводство в качестве основного вида разрешенного использования не предусмотрен. А в качестве условно разрешенного видов использования в пределах территории СТСН «Калинка» и других садоводческих организаций Лыткарино предусмотрено именно «садоводство», а не «ведение садоводства». В чем отличие? Садоводство не предусматривает застройки земельного участка, тем самым существенно ограничены правовые возможности правообладателей земельных участков и нарушен основополагающий принцип: градостроительные регламенты должны приниматься с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны и возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Как же быть гражданам, осуществляющим на вполне законных основаниях ведение садоводства на этой территории уже на протяжении нескольких десятилетий? По общему правилу собственник вправе самостоятельно выбирать основные и вспомогательные виды разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка без дополнительных разрешений и согласований. Необходимым условием для реализации такого права является наличие утвержденных в установленном порядке правил землепользования и застройки и соответствие выбранного вида разрешенного использования видам, установленным для территориальной зоны, в границах которой расположен такой земельный участок. Однако в анализируемом случае ПЗЗ Лыткарино не содержат вида разрешенного использования «ведение садоводства» в качестве основного и это стало проблемой для местных жителей.
Садоводы СТСН «Калинка» вынуждены были обратиться в суд и требовать установления вида разрешенного использования принадлежащих им земельных участков в качестве садовых. Однако в суде ньюансы разграничения видов разрешенного использования, связанных с осуществлением садоводства, не учитывались. Решением Лыткаринского городского суда Московской области от 16 февраля 2021 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 19 апреля 2021 г. и кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 9 августа 2021 г., в удовлетворении административных исковых требований отказано. Определением Верховного Суда Российской Федерации № 4-КАС21-214-К1 от 29 ноября 2021 года в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации было отказано.
В данный момент ввиду неопределенности правового режима земельных участков возникает вопрос и об их кадастровой оценке. Необходима регламентация процедур уточнения правового режима земельных участков в части определения вида разрешенного использования земельного участка, если он не был установлен до вступления в силу Земельного кодекса РФ 2001 года и сведения о нем отсутствуют в ЕГРН.
На данный момент урегулирован вопрос приведения к единообразию содержания видов разрешенного использования, которые уже устанавливались: согласно ч. 11 ст. 34 Федерального закона от 23.06.2014 № 171-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» разрешенное использование земельных участков, установленное до
дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. В соответствии с ч. 13 данной статьи по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.
Следует отметить, что данные нормы не применимы к ситуациям, когда вид разрешенного использования ранее не определялся, ведь их содержание не касается процедуры и правовых оснований определения вида разрешенного использования земельного участка, для случаев, когда вид разрешенного использования не указывался в правоустанавливающих документах на земельный участок, выданных до вступления в силу Земельного кодекса РФ.
За время судебных процессов, в которых участвовали садоводы СТСН «Калинка», законодательство в этой части было изменено, а именно: ст. 7 Земельного кодекса РФ в части зависимости разрешенного использования от зонирования. Редакция данной нормы ранее содержала следующее: «Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются Федеральными законами и требованиями специальных Федеральных законов». Действующая редакция: «Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования». Таким образом, нивелирована прямая зависимость видов разрешенного использования от зонирования. Кроме того, согласно ст. 3 Федерального закона от 30.12.2021 № 493-ФЗ «О внесении изменений в статью 7 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 8 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в случае, если в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения о виде разрешенного использования земельного участка и (или) о таком земельном участке, выбранным считается вид разрешенного использования, указанный в правоустанавливающем и (или) правоудостоверяющем документе на данный земельный участок, выданном до 31 января 1998 года. Однако и эти изменения лишь отчасти снимут противоречия в случаях, подобных ситуации возникшей в Лыткарино.
Для устранения неопределенности в случае выявления отсутствия указания на вид разрешенного использования земельных участков необходимо внесение изменений в Земельный кодекс РФ, формулирующих на уровне федерального закона определение «целевого назначения» и «разрешенного использования» земельного участка.
Применительно к садоводческим организациям необходимо прояснить, что в случае, если вид разрешенного использования земельного участка, предоставленного до вступления в силу Земельного кодекса России 2001 года садовым, садово-огородным организациям является не определенным, то правовым основанием для определения вида разрешенного использования может выступать устав такой организации.
Библиография:
1. Анисимов, А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. 2006. № 4. С. 32-35.
2. Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 N 1103-1) (ред. от 24.12.1993) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 30.05.1991. N 22. ст. 768 (утратил силу).
3. Минина, Е. Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. №1 (181). URL: https://cyberleninka.rn/artide/n/razreshennoe-ispolzovanie-zemelnyh-uchastkov-voprosy-ustanovleniya-i-izmeneniya (дата обращения: 13.05.2022).
4. Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; 2006. № 27. Ст. 2881 (утратил силу).
5. Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 31 июля 2017. № 31 (часть I). Ст. 4766.
References:
1. Anisimov, A. P. Permitted use of land plots: questions of theory // Civil law. 2006. No. 4. pp. 32-35.
2. The Land Code of the RSFSR (approved by the Supreme Soviet of the RSFSR on 25.04.1991 N 1103-1) (ed. of 24.12.1993) // Vedomosti SND and Supreme Soviet of the RSFSR. 30.05.1991. N 22. art. 768 (expired).
3. Minina, E. L. Permitted use of land plots: issues of establishment and change // Journal of Russian Law. 2012. No. 1 (181). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/razreshennoe-ispolzovanie-zemelnyh-uchastkov-voprosy-ustanovleniya-i-izmeneniya (accessed: 13.05.2022).
4. Federal Law No. 66-FZ of April 15, 1998 "On horticultural, horticultural and suburban non-profit associations of citizens" // SZ RF. 1998. No. 16. St. 1801; 2006. No. 27. St. 2881 (expired).
5. Federal Law No. 217-FZ of 29.07.2017 "On the conduct of gardening and gardening by citizens for their own needs and on Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation" // Collection of Legislation of the Russian Federation. July 31, 2017. No. 31 (Part I). Article 4766.
