CC BY
96
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2021-5-84-89 УДК 342.922
А.Ю. Соколов, К.С. Кротов
ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ПРИМЕНЕНИЯ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА В КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ*
Введение: риск-ориентированный подход как способ осуществления контролъ-но-надзорной деятелъности представляет собой метод распределения административной нагрузки на подконтролъные объекты, исходя из присвоения им той или иной категории риска, оцениваемой индивидуалъно, исходя из совокупности обстоятелъств в рамках определенной сферы общественных отношений. Цель: поиск оптималъной модели совершенствования риск-ориентированного подхода при применении положений действующего законодателъства о контролъно-над-зорной деятелъности, направленный на наиболее эффективное и широкое применение данной методики. Методологическая основа: формалъно-правовой анализ положений действующего российского законодателъства, а также изучение мнений исследователей относителъно перспектив и особенностей применения риск-ориентированного подхода в современных российских реалиях. Результаты: аргументирована авторская позиция относителъно необходимости уточнения понятийного аппарата законодателъства о контролъно-надзорной деятелъности, переоценки ключевых принципов применения такого подхода, унификации критериев применения риск-ориентированного подхода, а также экспансии данной методики в рамках контролъно-надзорной деятелъности государства. Выводы: риск-ориентированный подход, тщателъно проработанный с законодателъной точки зрения, должен статъ универсалъным началом контролъно-надзорной дея-телъности, так как он обладает высоким потенциалом в достижении баланса частных и публичных интересов.
ч: © Соколов Александр Юрьевич, 2021
8 Директор Саратовского филиала ФГБУН «Институт государства и права Российской академии наук»,
>g доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права
S (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: aysockolov@mail.ru ° © Кротов Кирилл Сергеевич, 2021
§ Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного и муниципального
^ права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kirillkrotov@mail.ru
S I
£ © Sokolov Aleksandr Yurievich, 2021
Director of the Saratov Branch of the Federal State Budgetary Scientific Institution "The Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences", Doctor of law, Professor, Head of the Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law Academy) © Krotov Kirill Sergeevich, 2021
Senior lecturer, Department of Administrative and municipal law (Saratov State Law Academy)
* Статья подготовлена в рамках выполнения исследовательского проекта на тему «Разработка модели регулирования законодательного дисбаланса в сфере ветеринарии», финансируемого за счет гранта РФФИ 84 (№ 20-011-00740).
Ключевые слова: риск-ориентированный подход, контрольно-надзорная деятельность, критерии применения риск-ориентированного подхода, категория риска, административная нагрузка.
A.Yu. Sokolov, K.S. Krotov
ON THE GENERAL PRINCIPLES OF APPLYING THE RISK-ORIENTED APPROACH IN CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITY
Background: the risk-oriented approach as a way of carrying out control and supervisory activities is a method of distributing the administrative burden on controlled objects, based on the assignment of a particular risk category to them, assessed individually, based on the totality of circumstances within a certain sphere of public relations. Objective: search for an optimal model for improving the risk-based approach when applying the provisions of the current legislation on control and supervisory activities, aimed at the most effective and widespread use of this methodology. Methodology: formal legal analysis of the provisions of the current Russian legislation, as well as the study of researchers ' opinions on the prospects and features of the risk-based approach in modern Russian realities. Results: the author's position is reasoned regarding the need to clarify the conceptual apparatus of legislation on control and supervisory activities, to re-evaluate the key principles of applying such an approach, to unify the criteria for applying a risk-based approach, as well as to expand this methodology within the framework of control and supervisory activities of the state. Conclusion: the risk-oriented approach, carefully elaborated from the legislative point of view, should become a universal beginning of control and supervisory activities, since it has a high potential in achieving a balance of private and public interests.
Key-words: risk-oriented approach, control and supervisory activity, criteria of using the risk-oriented approach, risk category, administrative pressure.
В условиях новых вызовов, стоящих перед Российским государством, особую актуальность приобретает совершенствование механизма контрольно-надзорной деятельности. Наряду с укреплением всеобщей тенденции к снижению административной нагрузки на бизнес, а также к оптимизации использования трудовых и организационных ресурсов, необходимых для проведения контрольно-надзорных мероприятий, от подконтрольных субъектов по-прежнему требуется четкое и неуклонное следование обязательным нормам и требованиям. В связи с этим в последние годы порядок контрольно-надзорной деятельности попал в зону особого внимания на самом высоком уровне государственной власти — в своих Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ не раз делал акцент на необходимости «отказа от ненужных контрольных проверок...» и формирования на основе риск-ориентированного подхода системы требований, подлежащих проверке контрольно-надзорными органами, которые будут нацелены, помимо прочего, на создание комфортных условий для предпринимательской деятельности1.
1 См.: Перечень поручений по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 27 февраля 2019 г. URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/59898 (дата обращения: 25.06.2021); Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 15 января 2020 г. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62582 (дата обращения: 25.06.2021); Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 21 апреля 2021 г. URL: http://kremlin.ru/events/ president/news/65418 (дата обращения: 25.06.2021). 85
Определение риск-ориентированного подхода (далее — РОП) раскрывается в существующей на сегодня нормативной базе, состоящей на уровне федерального законодательства, из ст. 8.1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 (далее — ФЗ № 294), а также соответствующего Постановления Правительства Российской Федерации, принятого во исполнение указанной статьи (далее — Постановление № 806)2. Так, названный подход определяется как метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных указанным Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Анализ данного определения, а также сформировавшегося массива подзаконных актов, регулирующих реализацию РОП в контрольно-надзорной деятельности, вызывает ряд вопросов правоприменения, требующих эффективного решения.
Общей чертой характерной для РОП в контрольно-надзорной деятельности, является широкое многообразие направлений государственного контроля и надзора, в которых данный подход реализуется. Каждому из таких направлений присущи характерные особенности, что объективно обусловлено, но неизбежно ставит пока далекий от решения вопрос о содержании и нормативном закреплении единых принципов применения РОП.
Прежде всего необходимо обратить внимание на понятийный аппарат обозначенной темы. Наряду с определением РОП неоднозначным остается содержание такой ключевой категории, как «риск». Вышеуказанные нормативные акты не содержат определения риска, в связи с чем необходимо обратиться к иным источникам.
Так, ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» определяет риск как «вероятность причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений с учетом тяжести этого вреда»3.
Законодательство об охране труда содержит определение профессионального риска, понимая под ним вероятность причинения вреда здоровью в результате
4 1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249; 2021. № 24, ч. I,
1 ст. 4188.
5 2 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности») // Собр. законодательства Рос. Федерации.2016. № 35, ст. 5326; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.ru (дата обращения 08.10.2021).
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. 1, ст. 5140; Российская газета.
86 2021. 8 июля.
воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов при исполнении работником обязанностей по трудовому договору или в иных установленных случаях1.
Более универсальное определение призван дать национальный стандарт ГОСТ Р 12.0.010-2009 «Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Определение опасностей и оценка рисков», п. 3.4 которого определяет риск как сочетание (произведение) вероятности (или частоты) нанесения ущерба и тяжести этого ущерба2. Схожий подход к определению риска содержится в межгосударственном стандарте ГОСТ 33433-2015 «Безопасность функциональная. Управление рисками на железнодорожном транспорте», п. 3.30 которого определяет риск как «сочетание вероятности события и его последствий»3.
В то же время представляется спорным подход к определению риска как к разного рода сочетаниям вероятности наступления негативных последствий и последствий самих по себе (либо их тяжести). Представляется, что в данном случае необходимо исходить из буквального толкования риска как вероятности наступления тех или иных событий, в случае же описания вероятности наступления тяжких последствий следует говорить о риске как о вероятности наступления тяжких последствий. Выглядит целесообразным закрепление данного подхода в ФЗ № 294.
Также следует обратить внимание, что Постановление № 806 устанавливает основы применения РОП при организации отдельных видов государственного контроля (надзора). Вместе с тем, учитывая универсальный характер, высокую эффективность и большой потенциал данного подхода, требует обсуждения вопрос о его применении и вне сформулированного в постановлении перечня видов государственной контрольно-надзорной деятельности.
Кроме того, возникает вопрос относительно принципов применения РОП, в частности, принципа транспарентности, значимость которого в данной сфере сложно переоценить. Так, в числе первых принципов РОП, установленных Базовой моделью определения критериев и категорий риска, выступают открытость и прозрачность критериев риска и категорий риска, а также результатов распределения по ним подконтрольных субъектов, что не исключает отнесения в отдельных сферах общественных отношений указанной информации к охраняемой законом тайне, если это необходимо для достижения публично значимых целей4. Вместе с тем, как справедливо указывают исследователи, в практике встречаются расхождения между общими критериями риска, установленными на уровне ведомственных актов, и подробными критериями, реально используемыми надзорными органами на основе закрытых, внутренних актов [1, с. 57], что свидетельствует о целесообразности закрепления принципов применения РОП на уровне федерального законодательства.
1 См.: Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собр. за- ) конодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 3; 2020. № 29, ст. 4736. 2
2 См.: Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. URL: http:// S docs.cntd.ru/document/1200080860 (дата обращения: 25.06.2021).
3 См.: Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов. URL: http:// docs.cntd.ru/document/1200127759 (дата обращения: 25.06.2021).
4 См.: Базовая модель определения критериев и категорий риска (утв. протоколом заседания проектного комитета от 31 марта 2017 г. № 19(3)) (вместе с «Требованиями к обоснованию предлагаемых федеральными органами исполнительной власти — участниками приоритетной программы „Реформа контрольной и надзорной деятельности" категорий риска (классов опасности) и критериев риска в отношении осуществляемых ими видов государственного контроля (надзора)»). 87
Ряд вопросов организации контрольно-надзорной деятельности вызвало принятие нового Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»1 (далее — ФЗ № 248). Данный нормативный акт устанавливает общие принципы и правила деятельности широкого круга контрольно-надзорных ведомств, в частности Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора). Данный орган контролирует деятельность ряда хозяйствующих субъектов, в частности личных подсобных хозяйств (далее — ЛПХ). В то время как до принятия названного закона проверки в отношении ЛПХ действие закона ФЗ № 294 на ЛПХ не распространялось (так как данный закон устанавливает гарантии для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, к которым ЛПХ не относятся), ФЗ № 248 в своих общих положениях устанавливает гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц, то есть он релевантен, помимо прочего, в отношении ЛПХ. На это же указывает и Положение о федеральном государственном ветеринарном контроле (надзоре), утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 10972. В свою очередь, это значительно усложняет контрольно-надзорную деятельность в данном направлении, существенно формализуя ее процедуры. С одной стороны, это отвечает курсу снижения административного давления на хозяйствующих субъектов, с другой — затрудняет государственный контроль за деятельностью ЛПХ, владельцы которых, в отличие от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в ряде случаев обладают не столь высокой правовой культурой и допускают больше нарушений. В связи с этим применение к ЛПХ общих правил осуществления контрольно-надзорной деятельности выглядит недостаточно проработанным и требующим оценки с точки зрения баланса частных и публичных интересов. Представляется заслуживающим внимания также и рассмотрение статуса ЛПХ при развитии положений о категориях риска различных субъектов, подвергающихся государственной контрольно-надзорной деятельности.
Говоря об отдельных видах контрольно-надзорной деятельности, в которых применяется РОП, нельзя не сказать о практике предотвращения и минимизации рисков, которая наиболее заметна в последние годы в сфере защиты конкуренции. Так называемый антимонопольный комплаенс, представляющий собой структурные подразделения коммерческих предприятий, которые занимаются прогнозированием и предотвращением рисков нарушения антимонопольного законодательства, уже показал свою высокую эффективность. В силу своей сложности антимонопольное законодательство объективно влечет за собой глубокое погружение в ряд вопросов экономики и права, что требует особой квалификации ответственных сотрудников коммерческих структур. Заслуживают поддержки предложения о следовании данной практике и в иных сферах. Например, предлагается создать в коммерческих структурах подразделения пожарной защиты, сотрудники которых обладают специальным пожарно-техническим образованием и необходимым стажем работы в системе государственного пожарного надзора или тушения пожаров [2, с. 221]. Представляется, что данная практика представляет собой наиболее высокий уровень добросовестного поведения под-
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31, ч. I, ст. 5007; 2021. № 24, ч. I, ст. 4188.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 28, ч. II, ст. 5527.
контрольных субъектов и пример наиболее эффективного взаимодействия с контролирующими органами, результатом которого будет следование курсу по снижению административного давления на предпринимательское сообщество вкупе с сохранением эффективного государственного контроля. Говоря о широком внедрении РОП в контрольно-надзорную деятельность, данную идею представляется целесообразным воплотить на уровне федерального законодательства.
Одним из ключевых вопросов применения РОП является вопрос содержания критериев применения данного подхода. Как уже было отмечено выше, определяющим здесь выступает фактор широкого многообразия видов контрольно-надзорной деятельности государства, каждый из которых имеет свою специфику и особенности применения. Вместе с тем необходимо развитие общих положений, в соответствии с которыми строится вся система контрольно-надзорной деятельности. Так, в соответствии с п. 7 Постановления № 806 «критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к классам опасности должны учитывать тяжесть потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований». В то же время фактическая реализация данного положения представляется сложной задачей, так как неразрывно связана с применением сложных механизмов оценки рисков, тяжести и вероятности неблагоприятных последствий в определенных условиях. При этом приведенная норма говорит о взаимосвязи негативных последствий и нарушения обязательных требований. Представляется обоснованным сформулировать общее правило о влиянии тяжести совершенного правонарушения, размера наказания, с последующим влиянием на отнесение к той или иной категории риска (классу опасности).
Таким образом, процесс совершенствования РОП в контрольно-надзорной деятельности государства должен проводиться по целому ряду направлений, начиная с формирования единообразного понятийного аппарата, общих принципов и правил, единого подхода к определению критериев применения. Наиболее закономерным и перспективным результатом работы по совершенствованию соответствующих правовых норм представляется становление РОП в качестве универсального начала контрольно-надзорной деятельности, которое сможет эффективно обеспечить баланс интересов государства и частных субъектов.
Библиографический список
1. Тасалов КА. Правовое проблемы российской концепции риск-ориентированного подхода в налоговой сфере // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 4 (101). С. 55-61.
2. Рыжков Д.Н. Использование риск-ориентированного подхода при применении административного наказания в виде административного приостановления деятельности // Вестник Воронежского государственного университета. Сер.: Право. 2019. № 1 (36). С. 218-223.
References
1. Tasalov K.A. Legal Concept of the Russian Risk-Oriented Approach in the Tax Area // Actual Problems of Russian Law. 2019. Vol. 4 (101). P. 55-61.
2. Ryzhkov D.N. The Use of a Risk-Oriented Approach in the Application of Administrative Punishment in the Form of Administrative Suspension of Activities // Bulletin of the Voronezh State University. Series: Law. 2019. Vol. 1 (36). P. 218-223.
