CC BY
33
Финансы образования
ОБ общей проблематике разработки региональных методик формирования
И РАСЧЕТА НОРМАТИВОВ БЮДжЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛьНЫХ
учреждений
о. н. волкова,
кандидат физико-математических наук, профессор
Санкт-петербургский филиал, Государственный университет — высшая школа экономики
Одновременное проведение в нашей стране реформ бюджетного финансирования и системы образования ставит перед региональными органами власти и управления проблему разработки новой системы финансирования учреждений образования.
В соответствии с Федеральным законом рФ «Об образовании» гражданам российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые1. Обязательный минимум содержания каждой основной общеобразовательной программы или основной профессиональной образовательной программы (по конкретной профессии, специальности) устанавливается соответствующим государственным образовательным стандартом2.
Финансирование государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении
1 Федеральный закона рФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», ст. 5.
2 там же, ст. 9.
субъектов рФ, и муниципальных образовательных учреждений, к которым относятся учреждения дошкольного, дополнительного, общего, среднего профессионального и начального профессионального образования, осуществляется на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта рФ. данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе3.
Целью данной работы является выявление основных проблем, встающих перед органами управления образованием в процессе разработки новых методик организации финансирования образовательных учреждений, обсуждение этих проблем и возможных принципиальных путей их решения.
Норматив против сметы: результатный подход в управлении как альтернатива процессному подходу. традиционно формирование бюджетов образовательных учреждений в нашей стране велось на основе смет. такая практика соответствует одному из двух широко известных подходов в общем менеджменте, и государственном управлении в частности, — процессному подходу к управлению системой или учреждением.
Этот подход предполагает, что целью деятельности является сам процесс, а целью управления — достижение стабильности (по целевым показателям)
3 там же, ст. 41.
поддержания этого процесса. соответственно, все показатели, которые подвергаются планированию, нормированию и контролю, — это показатели, характеризующие сам процесс. В контексте управления учреждениями образования такой подход означает поддержание на сложившемся уровне основных затратных показателей (возможно, с учетом инфляции и других экономических факторов) без учета конечного результата деятельности учреждений.
Альтернативный подход в управлении — управление результатом — подразумевает в качестве цели деятельности учреждения достижение некоторого результата, при этом управление деятельностью (в частности, организация финансирования) должно быть направлено на достижение именно этого результата. Планирование, нормирование и контроль осуществляются в терминах показателей, характеризующих результат.
Этот подход более современен, он характерен для организаций бизнеса и общественного сектора, функционирующих в условиях жесткой конкуренции за ограниченные ресурсы, а также всеобъемлющего контроля за эффективностью использования этих ресурсов. именно к такому типу можно отнести все организации, финансируемые из бюджетов разных уровней, в частности государственные и муниципальные образовательные учреждения.
именно необходимость жесткого контроля за использованием бюджетных ресурсов является основой декларируемого в настоящее время органами государственной власти и управления перехода на бюджетирование, ориентированное на результат (БОр), во всех организациях, финансируемых из бюджетов разных уровней. Ответ на вопрос «за что платить?» в контексте БОр звучит однозначно — за результат, который должна представить организация в соответствии с заданиями своих учредителей. соответственно, планирование расходов и исполнение бюджетов также должны опираться на желаемые результаты, которые в свою очередь определяются установленными учредителями целями, для которых создается организация. Целеориенти-рованными результатами бюджетных организаций выступают публичные блага, гарантированные конечным потребителям, т. е. гражданам.
таким образом, в рамках концепции бюджетирования, ориентированного на результат, традиционная сметная система финансирования учреждений бюджетной сферы, несмотря на свои очевидные достоинства (например, возможность индивидуального подхода к особенностям осуществления деятельности отдельных учреждений), не
может быть признана оптимальной. Причин этого можно выделить несколько: в первую очередь речь идет о том, каковы цели осуществления бюджетных расходов. Понимание того, что их целью является не функционирование учреждения как такового, а предоставление им услуг конечным потребителям, требует внедрения новых механизмов организации финансирования. Вторая группа причин отказа от сметного финансирования бюджетных учреждений связана с необходимостью обеспечения финансовой прозрачности и контроля за результативностью расходования государственных средств.
Есть и еще одна группа проблем, решение которых лежит в плоскости отказа от сметного планирования: причины эти связаны не с «внешним», государственным контролем, но — с возможностями самих образовательных учреждений расходования выделенных им средств. необходимость постатейного выполнения смет при невозможности перерасхода ни по одной из них и переноса средств создает значительные трудности даже в условиях достаточности полных сумм финансирования. Финансирование деятельности образовательных учреждений в соответствии с комплексными (включающими целые группы статей расходов) нормативами позволило бы избежать такого рода проблем, позволяя учреждениям самостоятельно определять статьи расходования средств, полученных по нормативу. кроме того, разработка альтернативной методологии расчета потребности образовательного учреждения в финансовых ресурсах будет весьма полезной при планировании самими учреждениями своих внебюджетных доходов, в частности позволит сформировать объективный и прозрачный механизм определения цен на свои услуги, оказываемые гражданам сверх гарантированного государством минимума.
таким образом, преимуществами нормативного финансирования перед сметным планированием расходов определяются и основные цели внедрения нормативов бюджетного финансирования (нБФ). Часть этих целей носит внешний по отношению к бюджетному учреждению характер: создание прозрачной и информационно открытой системы финансирования образования, предотвращение нерационального расходования государственных и муниципальных средств, обеспечение среднесрочной устойчивости финансирования за счет бюджетных средств; другие цели отвечают внутренним интересам учреждений: повышение финансовой самостоятельности образовательных учреждений, стимулирование роста внебюджетных доходов учреждений образования.
В связи с этим в последние несколько лет значительное количество российских регионов вступило на путь внедрения новых систем финансирования бюджетных учреждений, в частности нормативного подушевого финансирования учреждений общего (всех уровней) и профессионального образования4.
должен ли норматив быть подушевым? Методология нормативного бюджетного финансирования предполагает определение объемов бюджетных ассигнований, выделяемых образовательным учреждениям на плановые (будущие) периоды, на основе специальных показателей (базовых нормативов, коэффициентов, мультипликаторов и т. п.), и рассчитанных на какую-нибудь единицу нормирования. Такой подход означает, что объем финансирования каждого учреждения, прежде всего, зависит от количества единиц нормирования5, которое предполагается в плановом периоде, а не от статических показателей прошлых периодов, как это имеет место при сметном планировании. При этом пока остается без ответа вопрос о том, какова должна быть единица нормирования при введении региональной системы нормативного финансирования бюджетных учреждений.
Уже отмечавшаяся необходимость перехода к целеориентированному бюджетному процессу требует предварительного формулирования целей деятельности учреждения и четко локализуемых в пространстве и времени результатов, соответствующих этим целям. Финансированию должен подлежать результат.
Не вдаваясь пока в подробности относительно внутренних целей образовательных учреждений, внешние их цели можно сформулировать как предоставление гражданам образовательных услуг, соответствующих по содержанию и качеству государственным стандартам. В качестве результата — индикатора достижения такой цели, безусловно, следует рассматривать обучение одного обучающегося (ученика, студента и др.) на протяжении бюджетного периода6. Таким образом, именно подушевое (на одного обучающегося) финансирование наилучшим образом отвечает основным целям функционирования образовательных учреждений.
Однако это лишь теоретический взгляд на проблему. В реальных попытках сформировать систему подушевого бюджетного финансирования
4 Обзор региональной практики нормативного финансирования учреждений. См.: http://www. budget-fin. ru/monitoring. html.
5 Например, численности учащихся, если речь идет о подушевом нормативе.
6 В нашей стране — одного финансового года.
образования регионы сталкиваются с конкретными проблемами формирования такого норматива.
Можно ли и нужно ли в рамках норматива финансировать все категории расходов учреждения? Если нельзя, то какие именно статьи следует включать в норматив? Какова должна быть методология планирования статей, не вошедших в норматив? Каким образом учитывать реально существующую дифференциацию учреждений даже одного уровня образования внутри региона — различия по типам и видам реализуемых в них образовательных программ, по местоположению, и т. п.? Следует ли учитывать в нормативах такие «субъективные», «нематериальные» факторы, как доступность ресурсов (в частности, удаленность от административных центров), качественный состав входящих ресурсов (например, квалификационные характеристики преподавательского состава) и исходящих результатов (например, уровень подготовки выпускников)?
Ответы на эти вопросы невозможны без тщательного анализа ситуации в конкретном регионе и в сети образовательных учреждений конкретного уровня. Часть ответов может быть результатом политических решений либо получено путем эвристического (качественного) анализа ситуации: таким образом решается, например, вопрос о необходимости дифференциации норматива финансирования образовательных учреждений по признаку «город-село». В то же время вопросы о составе статей, подлежащих нормированию, и о выборе баз нормирования в случаях, если не все статьи бюджетного финансирования можно нормировать на подушевой основе7, могут потребовать применения гораздо более сложного аналитического инструментария, в частности эконометрических методов.
Бсе лирасходы следует нормировать на подушевой основе? Ответ на этот вопрос не столь прост, как кажется. С одной стороны, коль речь идет о переходе на нормативное финансирование образовательных учреждений (ОУ) на подушевой основе, казалось бы, система должна охватывать все категории расходов ОУ, и полный объем финансирования конкретного учреждения должен рассчитываться на основе прямо пропорциональной зависимости от численности обучающихся. В этом случае построение системы НБФ заключалось бы в простом исчислении тем или иным способом коэффициента пропорциональнос-
7 А это всегда так. Автору неизвестны случаи, когда можно научными методами обосновать возможность нормирования всей номенклатуры расходов образовательных учреждений на подушевой основе.
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
57
ти (мультипликатора) расходов8 и разработке механизма его периодического пересмотра и утверждения органами государственного управления. Однако возможность пойти по столь простому пути так же, как варианты построения более сложных моделей финансирования, следует обосновать.
с эконометрической точки зрения, возможно построение простой однофакторной регрессионной модели, если выборка объектов, для которых построена такая модель, однородна. Панель данных должна включать в себя полные суммы расходов и численности обучающихся во всех региональных образовательных учреждениях одного типа за ряд лет. Предположим, что оценка такой модели дает приемлемый уровень значимости всех рассматриваемых параметров9. Будет ли эта модель соответствовать основным постулатам БОР, в контексте которого и предполагается ее использование? Вряд ли, и вот почему.
Как уже отмечалось выше, основной целью осуществления государственных расходов на образование являются возможности реализации прав граждан России на образование и предоставление гражданам образовательных услуг, соответствующих по содержанию и качеству государственным стандартам определенного уровня. Российские государственные образовательные стандарты (ГОс) всех уровней содержат в себе, как правило, требования относительно содержания образовательных программ и форм их ресурсного обеспечения в части учебной литературы, учебно-методических пособий и лабораторного оборудования. При этом условия реализации ГОс в конкретных учреждениях (капитальные активы, организационные структуры, дополнительные образовательные и иные программы) самими стандартами не регламентируются. Никак не отражают стандарты и особенностей функционирования конкретных образовательных учреждений, их традиции, потенциал, уровни развития разного вида ресурсов, доступных обучающимся в данном учреждении.
8 Разумеется, речь идет о едином простом коэффициенте пропорциональности лишь для группы однотипных образовательных учреждений. для различных типов ОУ возможны либо различные по величине мультипликаторы, либо введение в модель дополнительных бинарных переменных дифференциации по разным признакам.
9 На самом деле, это весьма умозрительная ситуация. Трудно представить себе, чтобы в каком-либо регионе совокупность образовательных учреждений хотя бы одного типа была однородна с точки зрения сложившихся объемов финансирования их весьма разнообразных капитальных активов (учебных корпусов, общежитий, спорткомплексов, учебных полигонов, лабораторий, медиатек и т. п.).
с учетом этого, вполне обоснованным было бы осуществлять на подушевой основе нормативное финансирование лишь той части расходов, которая соответствует требованиям ГОс. К таким расходам, безусловно, относятся: оплата труда педагогического и учебно-вспомогательного персонала; учебные и хозяйственные расходы, связанные с учебным процессом (приобретение учебников, наглядных пособий, технических средств обучения, канцелярских и хозяйственных принадлежностей, других расходных материалов, обеспечивающих учебный процесс, подписка и приобретение литературы, оплата услуг связи и информационных услуг, расходы на командировки и служебные разъезды, приобретение мебели и инвентаря).
дополнительного анализа и последующих управленческих решений требует вопрос нормирования расходов, связанных с обеспечением учебного процесса в целом: оплата труда административного и обслуживающего персонала, аренда и оплата коммунальных услуг, текущие расходы на содержание зданий (текущий ремонт зданий и сооружений, мебели, инвентаря и оборудования, коммунальные услуги, электрическая и тепловая энергия, водоснабжение, содержание помещений). Эти статьи расходов также отвечают основной цели бюджетных расходов на образование, но, возможно, формирование норматива по ним следует вести на иной, нежели подушевая, основе.
Капитальные расходы (строительство, капитальный ремонт и т. п.) не включаются в норматив ни при каких вариантах его формирования, а планируются и финансируются согласно установленному в настоящее время порядку.
Отдельную проблему представляет необходимость и целесообразность нормирования расходов на все формы социальной поддержки обучающихся и сотрудников образовательных учреждений. с одной стороны, эти статьи расходов имеют достаточно высокий уровень корреляции с численностью обучающихся, что дает возможность их нормирования на подушевой основе, с другой — эти расходы не регламентируются ГОс никаких уровней обучения, а кроме того, различные виды такого рода выплат могут осуществляться из бюджетов разных уровней, что создаст дополнительные трудности при утверждении региональных нормативов.
проблемы моделирования структуры и величины норматива: вчера vs завтра. Под структурой (моделью) норматива понимается формула, по которой можно рассчитать величину норматива в денежном выражении. Конструирование такой формулы и
последующий расчет норматива составляют отдельные методологические проблемы уже после того, как разработчики приняли решение о составе расходов, включаемых в норматив. Проблемы эти взаимосвязаны, поскольку от решения о том, какие числовые данные, перспективные или ретроспективные, будут использоваться для расчета, будет зависеть и форма модели10.
Подходы к планированию на основе прошлых фактических данных и на основе прогнозов будущих потоков ресурсов хорошо известны в теории управления11. Все достоинства и недостатки обоих подходов, описанные в литературе, хорошо иллюстрируются и на примере нормативного финансирования учреждений образования. И здесь, как и во многих экономических вопросах, видна взаимосвязь и противоборство двух философских категорий — «сущего» и «должного».
С одной стороны, бюджетирование, ориентированное на результат, требует установления нормативов на уровне, необходимом и достаточном для достижения этого, заранее заданного, результата. Соответственно, планирование финансовых расходов бюджета на каждый период требует четкого установления целей и соответствующих им результатов (документальных, качественных и количественных), а также последующего расчета ресурсов, требующихся для достижения этих результатов. Оценка этих ресурсов в денежном выражении — это и есть то «должное», которое соответствует нашим представлениям о том, сколько же нужно денег12, чтобы обеспечить достижение целей функционирования образовательного учреждения.
С другой стороны, если позволить получателю финансовых ресурсов самому планировать, «сколько ему надо», это почти с необходимостью приводит к завышению оценок потребностей в разного рода ресурсах, к своего рода «бюджетному зазору» между уровнем, необходимым и достаточным для достижения целей организации, и уровнем запросов самой организации. Это обусловлено как поведенческими факторами (желанием исполнителей всегда иметь «свободу маневра» в рамках «щедрого» норматива), так и вполне объективными причинами — неопределенностью относительно будущих оценок цен на ресурсы и трудностями в определении минимально
10 В данном случае модель может быть аддитивной или мультипликативной. Общие характеристики таких моделей приведены, например, в [1, разд. 2.3].
11 Краткий обзор достоинств и недостатков обоих подходов можно найти, например, в [2, разд. 5.3].
12 Здесь не касаемся вопроса качественного уровня потребностей в тех или иных ресурсах.
эффективных потребностей в трудовых, материальных и информационных ресурсах. Жесткие рамки бюджетных ограничений позволяют спуститься с высот «должного» к приземленным реалиям «сущего». И здесь единственным ориентиром, как бы сильно ни было желание строить исключительно целеориентированный норматив, выступают бюджетные ограничения прошлых периодов.
В случае образовательных учреждений бюджетные ограничения двояки: финансовые ресурсы ограничены, как правило, распорядителями бюджетных средств (если учреждение бюджетное) или возможностями оплаты самими обучающимися или их родителями. Переход на среднесрочное планирование Государственного бюджета рФ также привносит некоторые особенности в процесс разработки бюджетных нормативов, поскольку также накладывает бюджетные ограничения на объемы финансирования на среднесрочный период. Кроме финансовых, существуют еще ограничения по другим ресурсам, которые необходимо также принимать во внимание и которые определяются сложившейся структурой конкретных образовательных программ (количеством программ и количеством обучающихся по ним), содержанием этих программ (в частности государственными образовательными стандартами), структурой штатов ОУ, имеющимися материальными ресурсами и капитальными активами.
Таким образом, необходимость выполнения обязательств перед уже существующими учреждениями и лицами, получающими их услуги, также можно рассматривать в качестве бюджетных ограничений при построении модели норматива финансирования. В связи с этим нам кажется очевидной необходимость использования ретроспективных данных в процессе разработки норматива, а не только перспективных, целеориентированных показателей.
Каково должно быть соотношение между данными прошлыми и будущими? Здесь необходимо выделить две стороны проблемы нормирования: формирование структуры норматива и расчет величины норматива в денежных единицах. Структура, безусловно, должна ориентироваться на цели внедрения нормирования, о которых говорилось выше. С расчетом величины ситуация сложнее: уже была обсуждена необходимость работы в рамках бюджетных ограничений; вместе с тем базирование норматива только на данных прошлых периодов в некоторых случаях послужит инструментом переноса неэффективности (как недофинансирования, так и избыточ-
ФИНАНСЫ и кредит
59
ного расходования бюджетных ресурсов) прошлых периодов в будущее. Чтобы этого не допустить, в каждом конкретном случае требуются дополнительные исследования по определению объема ресурсов каждого вида, необходимых и достаточных для достижения целей каждого вида учреждений. Однако расчет конкретных величин нормативов, конечно, следует вести на фактических данных.
Minimum го Optimum — проблема необходимого и достаточного. Все хотят получать бюджетные образовательные услуги высокого качества и в должном объеме. Однако ответ на вопрос, что означают эти номинализации — «высокое качество» и «должный объем», неочевиден и также подлежит обсуждению. с одной стороны, государственные образовательные стандарты13 задают содержательные рамки тех знаний, умений и навыков, которые должен получить обучающийся. таким образом, обеспечение требований ГОс — условие, необходимое для формирования норматива финансирования ОУ14; оно задает величину минимального норматива.
Минимальный норматив финансирования расходов на образование — величина, учитывающая такой уровень расходов, при котором предоставляется набор образовательных услуг, определяемый государственным образовательным стандартом и не учитывающий удорожания педагогической услуги за счет дополнительных образовательных программ и превышения требований ГОс.
Вместе с тем минимальные уровни ресурсов, необходимых для обеспечения ГОс, в этих доку-
13 Здесь автор оставляет за рамками своей работы обсуждение того факта, насколько оправданно в современных условиях формирование ГОс по принципу содержания дисциплин, которые необходимо освоить обучающемуся, а не компетенций, которые ему следует приобрести за период обучения. для работы по описанию объемов необходимых ресурсов нынешний вариант, возможно, даже более удобен. Компетентностный подход к формированию образовательных программ и государственных образовательных стандартов создаст немалые трудности при формировании систем целевых показателей и квантификации их критериальных значений.
14 Оно же задается п. 3 ст. 5 ФЗ «Об образовании».
ментах не приводятся, ряд положений стандартов не содержат конкретных требований по форме их реализации либо описывают эти требования в виде формулировок наподобие следующих: «не менее 50 % времени, отводимого на изучение дисциплины» или «не менее 0,5 экземпляра учебника на человека». следует учесть и еще один факт: общественно значимыми целями образовательных учреждений, вплоть до высшего профессионального и послевузовского образования, является воспитание и всесторонне развитие обучающихся. Эти цели трудно формализуются в виде количественных показателей, однако они обозначены в Федеральном законе «Об образовании» (например, в ст. 2, 14, 26). Учет этих положений возможен посредством формирования целевого норматива финансирования расходов на образование, т. е. норматива, включающего, помимо минимального норматива, расходы на дополнительные образовательные услуги и учитывающего удорожание педагогической услуги в особых случаях, а также расходы образовательных учреждений на развитие.
Именно такой подход, по мнению автора, будет способствовать соблюдению не только буквы, но и духа российского законодательства об образовании.
Обсуждаемые в данной работе проблемы формирования методик нормирования расходов актуальны для нормативов финансирования всех категорий образовательных учреждений; при этом каждая категория (учреждения общего, дополнительного, среднего специального образования и т. д.) в каждом регионе имеет свои особенности и, как следствие этого, требует отдельной аналитической работы в процессе формирования и расчета нормативов.
Литература
1. Волкова О. Н. Управленческий анализ: учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.
2. Волкова О. Н. Бюджетирование и финансовый контроль в коммерческих организациях. — М.: Финансы и статистика, 2007.
