CC BY
16
R.V. NAGORNYCH*
ABOUT THE OBJECT OF ADMINISTRATIVE-LEGAL REGULATION IN THE SPHERE OF STATE LAW
ENFORCEMENT SERVICE
УДК 35.G7 ББК 67.4G1.G2 Н16
Аннотация: статья посвящена раскрытию объекта административно-правового регулированияв сфере государственнойправоохранительной службы Ключевые слова: административно-правовые нормы, административно-правовые отношения, государственная служба, правоохранительнаядеятельность
РОМАН
ВАДИМОВИЧ
НАГОРНЫХ*
ОБ ОБЪЕКТЕ АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ
Annotation: the article is devoted to the disclosure of the administrative-legal regulation object in the sphere of state law enforcement service.
Key words: administrative-legal norms, administrative-legal relations, state service, law-enforcement activity.
Административные правоотношения в сфере государственной правоохранительной службы характеризуются наличием определенного объекта правового регулирования, который охватывает организацию и функционирование государственной правоохранительной службы, в том числе вопросы установления правового положения (статуса) государственных служащих правоохранительной службы, гарантии их прав, а также административно-правовые процедуры поступления на правоохранительную службу, ее прохождения и прекращения.
Как объект правового регулирования государственная правоохранительная служба представляет собой комплекс служебных и организационных правоотношений, связанных с кадровым обеспечениемправоохранительных органов. Эти правоотношения имеют сложный состав, не являются однородными, не совпадают по содержанию, различаются по субъектам и основаниям возникновения. Правовая природа этих отношений также различна, поскольку понятие государственно-служебного правоотношения в современной литературе трактуется неоднозначно. Например, обращая внимание на сложный комплексный характер его содержания, Ю.Н. Старилов в общетеоретическомплане выделяет девять видовых групп общественных отношений, входящих в родовое понятие «государственно-служебное правоотношение», в том числе: в сфере кадровой политики; по формированию государственно-служебных правоотношений, практическому функционированию государственной службы, реализации принципов государственной службы, формированию и реализации правового статуса государственного служащего, прохождению государственной
* Кандидат юридических наук, доцент,
директор филиала Московскойгосударственнойюридической академии им. О.Е. Кутафина (г. Вологда)
E-mail: Nagornikh-vipe@mail. ru.
Административное право
Административное право
службы, прекращению государственной службы, управлению государственнойслужбой, проведению реформы государственной службы1.
Такое широкое понимание содержания объекта государственно-служебных правоотношений, безусловно, применимо и к содержанию объектов правоотношений отдельных видов государственной службы, включая государственную службу в правоохранительных органах. Исходя из анализа структуры, предложенной Ю.Н. Ста-риловым, возможно определение объекта правового регулирования в сфере государственной правоохранительной службы. На наш взгляд, в него органично вписываются виды правоотношений, возникающие по поводу повседневной реализации целей, задач, принципов кадровой политики государственного управления в правоохранительной системе государства, по организации и осуществлению кадровым составом правоохранительных органов служебных прав и обязанностей, определяемых их общим, специальным, а в ряде случаев особенным статусами; организации деятельности субъектовуп-равления в области работы с кадрами, как общей, так и специальной, в ряде случаев смешанной (специализированной) компетенции; непосредственному осуществлению технологических операций по отбору, расстановке, выдвижению, перемещению и высвобождению кадров; проведению воспитательной, культурномассовой работы и социальной защиты служащих и их семей.
Отличительным признаком административных правоотношений в сфере государственнойправо-охранительной службы является наличие особого характера отношений между субъектами го-сударственно-служебныхправоотношений, а также субъектами и объектами внутриорганизаци-онной деятельности по кадровому обеспечению деятельности правоохранительных органов.
Субъекты и объекты управления представляют собой сложные образования, каждый из них в отдельности есть иерархически организованная система со своими элементами2. В связи с этим полное отождествление субъектов и объектов внутриорганизационной деятельности в сфере государственной правоохранительной службы, на наш взгляд, вряд ли допустимо, поскольку нелинейный характер внутренних организационных связей органов и учреждений правоохранительной системы и их подразделений, осуществляющих работу с кадрами государственнойправоохранительной службы в широком значении, обусловливает скорее не структурные, а функциональные (динамичес-
кие) их отличия, что проявляется в чертах иерархичности, субординации и координации субъектов и объектов.
В рассматриваемом нами случае под объектами управленческой деятельности в области государственной правоохранительной службы следует понимать, с одной стороны, управляемую организационную подсистему кадрового обеспечения, то есть находящиеся в прямом и функциональном подчинении структурные подразделения правоохранительных органов, с другой - регулируемые процессы этой деятельности: реализация целей, задач, принципов государственной правоохранительной службы; установление служебных прав и обязанностей сотрудников; организационно-методическое обеспечение нижестоящих органов управления в области работы со служащими; отбор, расстановка, выдвижение, перемещение и высвобождение кадров; воспитательная, культурномассовая работа; обучение; социальная защита служащих и их семей.
Наличие организационных связей между ними рассматривается как важнейший системообразующий признак3, определяющий особенности конкретной системы управления. В существующей системе управления службой в правоохранительных органах выделяются линейные (вертикальные и горизонтальные) и функциональные организационные связи.
Вертикальные связи существуют между соподчиненными субъектами и объектами этой деятельности. Особенно ярко это проявляется во взаимоотношениях субъектовуправления общей компетенции. Например, в иерархически построенной системе «федеральный орган исполнительной власти - федеральный орган исполнительной власти отраслевой компетенции- орган исполнительной власти по федеральному округу РФ -орган исполнительной власти по субъектуРФ -территориальный орган (учреждение)». Между такими субъектами взаимоотношения строятся по принципу четкой субординации, проявляющейся в компетенции вышестоящего субъекта осуществлять исполнительно-распорядительные функции в области кадровой работы по отношению к нижестоящим органам управления. Вертикальные связи могут существовать и внутри самих субъектов управления, что еще раз подчеркивает их сложный характер. Например, такие связи возникают во взаимоотношениях между органом общей компетенции и его подразделениями, осуществляющими функции специальных или специализированных субъектов работы с кадрами правоохранительных органов: «руководительоргана
- отдел кадров», «руководитель органа - кадровая комиссия или аттестационная комиссия». Наличие вертикальных связей не исключает наличия связей горизонтальных, которые в литературе определяются как связи субординационные4. Они возникают, как правило, между не соподчиненными друг с другом или не находящимися в функциональной зависимости субъектами кадровой деятельности. Например, между руководителями отдела кадров и отдела по работе с личным составом в отдельном правоохранительном органе или учреждении.
Более сложную организационную зависимость между субъектами и объектами управления в сфере организационной деятельности по кадровому обеспечению правоохранительной системы образуют функциональные связи. В общетеоретическомплане они состоят в реализации одним структурным подразделением права участвовать в решении вопросов, составляющих функциональную обязанность других подразделений или обязанность представлять другим подразделениям определенную информацию5. Функциональные связи имеют широкое распространение между субъектами внут-риорганизационной деятельности по кадровому обеспечению правоохранительной системы; они могут возникать как внутри самих субъектов реализации кадровой работы, так и между структурными подразделениями субъектов и статических объектов управления в данной сфере. Значение функциональных зависимостей в системе кадровой работы очень велико, именно благодаря им взаимодействие управляющей и управляемой подсистем носит нелинейный характер и позволяет рассматривать субъекты и объекты внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению как сложные самоорганизующиеся образования, способные к поступательному развитию и адекватному восприятию воздействий внешних факторов.
Организационные связи определяют функционально-целевую обособленность субъектов организационной деятельности по кадровому обеспечению, образуя тем самым динамическую ее сторону, проявляющуюся в компетенции субъектов решать те или иные вопросы в области работы с кадрами. При этом они играют важную роль в реализации задач внешнего порядка, то есть связаны с реагированием системы кадрового обеспечения на внешние воздействия. Характер их проявления в этом случае также неоднороден. Исходя из анализа структуры внешней деятельности правоохранительной системы возможно рассмотрение нескольких групп
факторов, оказывающих как прямое, так и косвенное воздействие на подсистему кадрового обеспечения. К первой группе следует отнести воздействия, которые обусловлены функционированием непосредственно правоохранительных органов и связаны с удовлетворением количественных и качественных потребностей в кадрах. Вторая группа факторов обусловлена деятельностью правоохранительной системы как функциональной подсистемы государственного аппарата управления. В связи с этим существенное воздействие на работу с кадрами оказывают воздействия внешних органов управления, которые проявляются в реализации целей и задач кадровой политики государства в отношении всех правоохранительных органов. Третий блок воздействий внешнего характера опосредован наличием социальных, демографических, географических, экономических и других условий деятельности правоохранительной системы.
Таким образом, система структурных связей охватывает все процессы, происходящие как внутри, так и вне органов управления государственной правоохранительной службой. Структурные связи строятся по принципу сочетания линейных и функциональных зависимостей, что обусловливаетлинейно-функциональную структуру деятельности по кадровому обеспечению правоохранительной системы.
На основании изложенного в качестве объекта административно-правового регулирования в сфере государственной правоохранительной службы следует рассматривать комплекс общественных отношений, урегулированных нормами административного права, включающий в себя: административно-правовое закрепление статуса органов и учреждений, осуществляющих правоохранительную деятельность, и их структурных подразделений, образующие ее внутреннее устройство (статическую подсистему); организационные связи между ними (динамическую подсистему); порядок распределения между структурными подразделениями задач, полномочий и ответственности (компетенционную подсистему). При этом под предметом административно-правового регулирования в сфере государственной правоохранительной службы следует рассматривать всю совокупность организационно-правовых отношений, связанных с реализацией государственной административноправовой политики в сфере государственнойпра-воохранительной службы, направленной на формирование высокопрофессионального кадрового состава, его социальной защиты, воспитания, обучения и нравственного развития.
Административное право
Административное право
1 См.: СтариловЮ.Н. Служебное право: учебник. М., 1996. С. 34-35.
2 См.: Проблемы эффективностиуправленческих органов / И. Л. Бачило, Ю.А. Розенбаум, Л. А. Сергиенко [и др.]; отв. ред. Ю.А. Тихомиров М., 1973. С. 8-9.
3 См.: СадовскийВ.Н. Основания общей теории систем: логико-методолог анализ. М., 1974. С. 211.
4 См. напр.: Российский Б.В. Административное право. учеб. пособие. М., 2001. С. 10-12; Анисимков В.М. Реформа системы управления органами, исполняющими уголовные наказания в виде лишения свободы (теоретические основы и механизм реализации): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1994. С. 28.
5 См.: Аверьянов В.Б. Функции и организационная структурагосударственнопуправления. Киев, 1979. С. 82.
